官員任期、任期交錯與企業環境治理
——基于環保廳長和市委書記間任期交錯的實證證據

黃細嘉 ,祝 帥 ,李茫茫

(1.南昌大學 旅游學院,南昌 330031;2.江西師范大學 財政金融學院,南昌 330022)

已有研究表明,在財政分權和政治晉升錦標賽激勵下,中國在實現年均7%高速增長的同時,也產生了日益嚴重的環境治理問題[1-4]。在過去40多年的快速發展中,中國幾乎出現了西方發達國家百年工業化進程中所有的環境污染事件[4-5]。特別是進入快速發展的新世紀后,小至河北省新河縣城地下水污染事件,大到中石油吉林石化雙苯廠化學原料爆炸污染松花江流域事件,類似的環境問題層出不窮。由于環境問題直接關乎國計民生,嚴重的環境污染問題不僅威脅到中國經濟的可持續發展,而且危及人類的生命財產安全。一直以來,中國政府高度重視環境問題,并且制定出一系列環境規制政策。在1983年的第二次全國環保會議就將“環境保護”確定為基本國策,隨后陸續制定出臺《環境保護法》《大氣污染防治法》《國家環境保護五年規劃》《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法(試行)》(以下簡稱《考評辦法》)等法規政策,基本形成一套包含法律、行政和市場等規制措施的治理體系。

然而,與嚴格的環境治理體系形成鮮明對比,中國環境污染問題并沒有得到有效遏制,甚至出現逐步惡化的傾向。因此,大量文獻開始探其原因,發現政府與轄區企業在經濟發展與環境保護之間的利益博弈是主要原因,這種利益博弈主要有以下兩種形式:一種是政府與轄區企業進行合謀[6-7],即政府和轄區排污企業的互惠行為,體現在排污企業作為當地納稅大戶向地方政府貢獻可觀的財政收入,或者向政府監管人員進行尋租,從而企業獲取政府對其排污的默許和庇護;另一種則為政府官員在以GDP增長率為核心的政治錦標賽競爭機制下的“逐底競爭”,各地區會相繼降低環境排放標準以換取本地區經濟快速增長[8-9]。

21世紀初,“科學發展觀”的提出逐漸扭轉了中國單純追求GDP的發展模式,“人與自然和諧相處”首次納入國家發展戰略,將環境績效考核與領導干部任用相掛鉤,特別是在黨的十八后,環境考核與干部任用的關系將更加緊密。中央政府將環境指標作為地方主政官員任用的考核指標之一,促使主政官員在經濟發展、環境治理等多項考核指標之間進行權衡。由于經濟發展考核指標始終占據評價考核體系的核心地位,且經濟增長目標更為顯性客觀,而環境治理績效目標更為隱蔽和主觀,從而容易造成環境治理行為的逐底競爭。只有當經濟發展需求不顯著或污染治理壓力足夠大時,地方政府才會迫于環境壓力,增強環境治理力度,以保證環境保護和經濟發展之間的協調關系。

同時,在面臨經濟績效和環境治理績效多重目標激勵下,地方主政官員可能會統籌全局實現政績最大化,最終以犧牲環境為代價來換取經濟發展,或為完成某一特定任期績效考核而施行短期的環境治理措施,致使轄區環境治理行為呈現一定的“任期周期性”[3,9]。大量文獻研究認為,由于從中央到地方各級政府歷來重視經濟發展,導致長期以來環境治理相對于地方經濟發展始終作為次要的關注指標,即地方主政官員在完成經濟發展指標后才會考慮環境考核指標[10]。然而,這些文獻均忽視了作為環保治理直接的執行者——環保廳長在環境治理中所起的重要作用,環保廳長作為地方環境監督和治理的主要職能部門的直接負責人,在環境治理體系中具有重要影響力[11],特別是其與市區主要執政者之間在環境治理行為之間的互動關系。

與環保廳長僅受“環境績效”單一考核目標不同,地級市委書記需要同時平衡“經濟增長績效”和“環境治理績效”兩種目標,由于兩者在任期的異質性導致其具體考核執行時間上通常存在不一致性。作為僅對轄區環境保護負責的環保廳(局)長1)2017年2月8日,西安電視臺《問政時刻》曝光西安市戶縣的16個環境污染問題,該縣環保局局長的回答因遭到公眾質疑,在節目播出6天后,戶縣環保局整個領導班子被集體免職,這一嚴厲處罰表明,環保部門官員對轄區內的環境治理具有不可推卸的責任,其與需要同時協調經濟發展與環境保護的市委書記任期存在一致性還是存在交錯時更有利于轄區環境治理? 這是本文重點關注的問題。因此,本文選擇2006～2019年非金融類上市公司作為研究樣本,重點對上市公司所在城市的市委書記和環保廳長的任期及兩者之間任期交錯程度如何作用于企業環境治理進行實證檢驗,以期對上述問題做出回答。

本文的學術貢獻可能有如下幾點:①首次嘗試從地方官員之間的協調作用和制衡機制視角,考察市委書記與環保廳長之間任期交錯如何影響轄區企業環境治理,這將有助于從制度設計層面繼續優化中國環境治理體系。②研究還發現,無論是市委書記還是環保廳廳長均對轄區企業環境治理呈現顯著的任期規律,即延長任期對環境治理的促進作用越明顯,這一發現拓展并豐富了官員任期長短影響環境治理的相關文獻。③機制檢驗發現,環保補貼和環境稽查力度均呈現一定的任期周期規律,證實了環保補貼和環境稽查是環保廳長和市委書記治理環境的重要舉措,揭示了官員任期作用于企業環境治理行為的具體機制。

1 制度背景、文獻回顧與假說提出

1.1 制度背景

對地方主政官員進行環境績效考核是政府環境治理的一項重要組成部分,為治理日益嚴峻的環境問題,中央政府不斷提升環境和能源消耗指標在干部考核指標體系中的比重[3]。中國中央政府歷來高度重視環境治理績效在官員政績考核的指揮棒作用,1996年國務院宣布實行環境治理地方行政領導負責制,2005年《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2007年《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》,已明確將環境保護工作納入領導班子和領導干部考核體系中[4]。2009年7月,中央政府為了進一步加強地方黨政領導班子與領導干部隊伍的建設,建立科學的干部考核評價機制,制定了具體的《考核評價辦法》[9],并明確將節能減排與環境保護列入地方領導干部的政績考核中,作為領導干部換屆考察及提拔任職考察的依據。具體考核指標體系如表1所示。

表1 地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法(試行)指標(2009年頒布)

該《考核評價辦法》適用于縣級及以上地方黨政領導班子換屆考察、領導干部個別提拔任職考察,因此,作為市級主政官員的市委書記以及省政府環境治理主要負責人的環保廳長同時受到該辦法的約束,會直接影響其任期內的政績評價。根據政治錦標賽激勵理論[10],地方政府官員的政績考核內容將直接影響其執政行為,與主要關注轄區環境治理績效的環保廳長不同,市委書記將更關注區域綜合考評指數,即地區經濟、社會、民生與環境的全面發展。因此,這兩類官員在任期的不同時間環境治理的動機方面存在不一致性。

1.2 文獻回顧

如何有效提升環境治理效果,已有文獻主要從非正式制度和正式制度兩個層面展開研究。其中,非正式制度包括社會輿論、身份認同及企業社會責任披露等方面。鄭思齊等[12]研究發現,社會輿論主要來自公眾環境關注度的壓力,能夠促進地方政府進行環境治理。胡珺等[13]認為具有家鄉身份認同感的董事長或總經理,其進行環境治理的動機更強。沈洪濤等[14]研究發現,社會輿論與政府監管對企業環境信息披露具有促進作用。非正式制度作為環境治理的重要組成部分,但因其治理手段不具備強制性,無法有效約束企業污染行為;同時,環境污染負向外部性,治理過程中不可避免地需要政府運用行政權力介入。因此,正式制度在現階段中國環境治理中可能更為重要[14]。

正式制度可以細分為市場型規制工具與政府型規制工具,其中市場型規制工具主要圍繞碳排放交易制度、排污權交易制度等方面展開[15-21]。石敏俊等[17]指出碳排放與碳稅相結合不僅可以分散排放壓力,而且可以確保減排目標實現,并且該方案的減排成本適中,是一種較優的減排政策。涂正革等[18]認為排污權交易制度在一定程度上緩解了SO2排污權無效配置情況,但SO2排放權交易試點政策在中國未能產生波特效應。

上述文獻基本證明,市場規制型環境工具在理論上是有效的,但處于中國特色的制度環境下,由于市場規制及配套制度的不完善,政府對于市場制度干預較多,致使市場型規制工具對中國環境治理的效果受到一定的限制。特別是環境治理的外部性決定僅依靠市場手段難以達到完全有效的治理作用,這也意味著當前中國的環境治理主要推動力量來自政府和政府官員。包群等[22]認為政府型規制主要包括法律法規類規制和監管政策類規制兩類,只有嚴格的環保執法力度才能使《環保立法》起到明顯的治理作用,環境監察稽查制度能更好地解釋工業污染企業的環境績效[23]。李永友等[24]研究發現,中國污染收費制度也顯著影響企業污染排放,而減排補貼、環保貸款對污染減排的作用并不顯著。葛察忠等[25]發現,官員約談制度對地方政府整改環境也有積極的作用。上述文獻均發現,政府出臺實施的各項法律政策對環境污染的治理效果較為明顯,但卻忽視了地方官員動機對環境治理行為的影響。

地方官員作為地方政策的具體執行者,在政治錦標賽晉升激勵下需要在轄區經濟發展和環境保護之間進行權衡,以最大化其晉升概率。其權衡的結果通常是當經濟增長壓力較大時,地方官員常選擇犧牲環境為代價以尋求經濟增長目標。因此,部分文獻從宏觀環境治理視角研究了官員特征如何影響環境治理。文獻[4-5]中發現,環保考核對地方官員的環境治理激勵具有顯著效果。還有文獻認為官員的調動會導致政企關系重新構建,致使地方領導任期越長、法治環境越差,“政企合謀”的現象就越普遍,企業非法排污行為就越嚴重[7]。文獻[26-27]中研究發現,官員政績訴求對環境污染水平有顯著的正向影響,迫于政治晉升的壓力,地方官員積極響應中央政府出臺的環境治理政策,進而對轄區企業、特別是非國有企業進行環境投資產生激勵。

綜上所述,現有文獻分別從非正式制度及正式制度視角考察不同的環境規制制度的治理效應,研究結論突出政府及官員在環境治理中扮演的重要角色。但是已有文獻至少存在如下3個局限:①較少關注作為地方環境治理主要負責人的環保廳長的任期長短對于環境治理的影響;②較少關注不同政府類型的官員(這里指環保廳長和市委書記)在面臨各自不同的任期長短時,如何協調經濟增長和環境治理的關系;③當環保廳長和市委書記這兩類官員任期存在交錯的情況下如何影響轄區環境治理?

1.3 研究假說的提出

改革開放后,中國經濟取得令人矚目的成就,文獻普遍認為這些成就主要源于政治上的錦標賽晉升機制和經濟上的財政分權體制共同作用的結果[28-29]。周黎安[10]研究認為,中央政府在制定經濟發展目標后,地方官員晉升的途徑依賴于與同級官員的考核中勝出,經濟發展目標是官員考核體系的主要部分,由此解釋了中國經濟高速增長的現象。隨后,張軍等[30]以及張莉等[31]在政治錦標賽激勵框架下研究發現,官員異地交流、任期時間長短也會對經濟發展產生較大影響。除了對經濟發展產生影響之外,錦標賽機制同樣會對民生、環境治理等其余指標產生影響,但是因為經濟指標提升更為顯性易得,而民生、環境指標提升相對隱性主觀,地方政府往往熱衷于優先發展經濟,暫緩其他領域的投入,環境治理往往首當其沖地成為被暫緩投入的領域。黎文靖等[9]發現,在資源有限的條件下,地方官員在經濟發展與環境保護之間權衡時,往往選擇優先發展經濟戰略,只有當環境保護壓力較大時,才會引起地方政府的足夠重視。

隨著環境問題的日益嚴峻,中央政府開始逐步降低經濟發展在地方官員政績考核中的比重,增加在環境治理領域的指標考核。因為目標考核制具有任務具體化、責任明確化與考核剛性化等特點,所以其成為當前中國環境治理體系中廣泛采用的方法[32]。從具體制度出臺時間來看,2015年9月中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,作為生態文明領域改革的頂層設計,具體包括了8項制度,其中針對地方官員特別設有“生態文明績效評價考核和責任追究制度”,以明確地方黨委政府領導的責任;2016年底國務院發布《生態文明建設目標評價考核辦法》以及中組部、發改委、環保部和統計局制定的《綠色發展指標體系》及《生態文明建設考核目標體系》,這些政策中的環境考核指標已明確化、指標化。正是在這種晉升考核背景下,目標考核制度背后的錦標賽激勵機制,成為環境治理領域決定性的規制工具。納入政績考核的結果,一方面使得官員為了提升自身政績在施政時努力增強轄區內環境治理力度,以期在體制內的績效考核中勝出,完成官員政治晉升的訴求;另一方面,庫茲涅茨環境曲線揭示了在社會發展初期,環境治理與經濟發展此消彼長的關系,即環境治理和經濟發展存在著相互矛盾的關系,致使經濟發展壓力較大的官員在面臨政績目標考核時需要同時權衡環境治理和經濟發展的關系[11]。

因為政績考核任務目標的維度有所不同,在資源有限條件下,相對于環保廳長,市委書記往往需要同時面臨經濟增長、社會發展以及環境治理等多重目標。根據多目標考核理論,在資源有限條件下,被考核者會將資源分配給考核權重更大或績效更容易觀測的考核任務中。在市委書記的多維目標考核體系中,經濟發展可以通過考察經濟增長率、人均GDP、基礎設施建設增加值以及外商直接投資等具體指標予以衡量,但對于環境治理績效而言,難以找到合適的指標進行測度。此外,由于污染的跨區域流動性,環境污染的空間溢出效應將出現該地區的空氣質量來自于外地區的排污者,同時環境治理績效存在時間上的滯后性(即當前環境投入會導致未來才能觀察到環境績效的好壞),因而需要持續較長時間的環境治理投入才能顯現出效果,如果官員任期較短,則難以將環境治理投入轉化為環境績效[33]。在財政分權和政治錦標賽激勵下,地方政府官員往往會將經濟發展擺在更加突出的位置,從而優先發展經濟,將環保治理放在更加次要的位置[9-10]。綜合上述分析,本文預期市委書記任期長短可對企業環境治理產生影響,據此提出研究假說:

H1市委書記任期長短對企業環境治理具有顯著影響,即任期時間越長對轄區企業環境治理的促進作用越強。

長期以來,已有文獻主要關注地方主政政府官員動機如何影響環境治理行為,而忽視了地方環境治理部門的直接負責人——環保廳長的影響[7,9]。作為地方環境政策的具體執行人,地方環保廳長具有絕對的權威和影響力,提高轄區環境治理績效也是地方環保廳長任期內的主要考核政績。與地級市市委書記同時面臨經濟發展和環境治理的雙重任務不同,地方環保廳長由于面臨單一的環境治理考核任務,故將更加關注環境治理績效。相對于經濟增長業績等顯性業績指標,環境治理績效更加隱蔽和主觀,同時,環境污染的外部性使其治理過程具有累積性和長期性,致使任期較短的環保廳長缺乏足夠治理動機,導致其監督轄區企業進行環境治理行為不足[11]。延長環保廳長任期一方面能夠提高任期內環境治理績效,同時環境治理的累積效應有助于在任期臨近結束時最大化環境治理績效,因而有助于提高其環境的治理動機。綜合上述分析,據此提出研究假說:

H2環保廳長任期長短對企業環境治理具有顯著影響,即任期時間越長對轄區企業環境治理的促進作用越強。

根據研究假說H1和H2的推理,若市委書記和環保廳長的任期長短均顯著促進企業環境治理,那么,兩者之間存在任期交錯如何影響轄區企業環境治理可能同時存在“協調效應”和“交錯效應”兩種對立的觀點。兩者任期的協調效應是指任期交錯程度越小(即任期越同步),越有助于促進企業環境治理。協調效應觀點認為,在資源有限條件下,對環境治理負有直接責任的環保廳長和市委書記任期越同步時,兩者任期目標利益越趨于一致,環保廳長對環境績效的訴求會進一步強化市委書記對環境的治理力度,從而更有助于促進轄區企業的環境治理。

交錯效應是指任期交錯程度越大(即任期越不同步),越有助于促進企業環境治理。交錯效應觀點認為,在政治錦標賽晉升機制驅動下,環保廳長與地級市委書記會針對自身考核任務統一進行環境治理。理論上,由于環保廳長僅對轄區環境治理績效負責,因而更加關注轄區企業的環境治理行為,而地級市委書記的考核任務中除了要關心環境績效之外,還需要對轄區經濟發展等負責。這兩者之間通常存在矛盾,如果環保廳長過于追求環境績效可能會損害經濟增長,從而對地級市委書記執政績效產生負面影響。相反地,市委書記在環境治理與經濟發展之間進行平衡,或者以犧牲環境為代價換取經濟發展將損害環保廳長的環境治理業績,正是這種矛盾致使兩者之間存在制衡作用。特別是當環保廳長任期晚于市委書記時,環保廳長對環境績效的訴求會制約市委書記對環境忽視。因此,當環保廳長和市委書記任期形成交錯時,可以通過相互制衡作用迫使地方政府不得忽視環境治理,從而有助于促進轄區企業環境治理力度。基于上述分析,提出如下競爭性研究假說:

H3a當環保廳長和市委書記間任期交錯程度越小,對轄區企業環境治理的促進作用越強,表現為“協調效應”。

H3b當環保廳長和市委書記間任期交錯程度越大,對轄區企業環境治理的促進作用越強,表現為“交錯效應”。

2 樣本選擇與研究設計

2.1 樣本選擇

本文選擇2006～2019年數據為原始研究樣本,首先手工搜集整理了2006年以來地級市委書記和環保廳長任期的數據,并從上市公司年報中在建工程、管理費用、其他應付款等項目的附注中手工搜集了企業環境資本支出數據,其余財務會計數據則來自CSMAR 數據庫,其中產權性質數據來自CCER數據庫。對原始樣本按照如下原則進行了篩選:①剔除環境投資缺失的樣本;②剔除金融類上市公司;③剔除其他財務數據缺失的樣本;④剔除產權性質不明的樣本。為避免異常值影響,對所有連續變量在上下1%水平上進行了Winsorize處理。

2.2 模型設定及變量定義

設定如下模型以檢驗市委書記和環保廳長各自任期對企業環境投資的影響:

設定如下模型以檢驗“兩長”任期錯配程度對企業環境投資的影響:

式中:Envi為企業當年環保支出,等于企業年環保投資支出取自然對數,其中環保投資支出等于上市公司年報中在建工程、管理費用、其他應付款等項目關于企業環境投資支出的披露信息,然后進行手工搜集整理加總;Ptenure_1和Ptenure_2分別表示環保廳長任期和市委書記任期;Dtenure 和Dumtenure分別為環保廳長和市委書記間任期交錯的連續變量和虛擬變量;同時,還設計了表示環保廳長和市委書記兩者任期交錯方向的變量Dtenure_1和Dtenure_2。此外,參考已有文獻,分別控制了公司規模(Size)、現金持有數量(Cfo)、杠桿率(Lev)、企業成長性(Growth)等控制變量。具體定義如表2所示。

2.3 描述性統計

表3所示為本文主要變量的描述性統計結果。企業環境投資(Envi)均值為4.160,其中,最小值為0,最大值則達到20.704,說明樣本區間中國上市企業環境治理投資額度呈現較大差異。環保廳長的平均任期為3.504年,而最大值則達到8年;市委書記任期的平均值為2.675,最大值為7年。任期交錯程度的均值為1.774,表明“兩長”任期的平均錯配程度(Dtenure)達到約2年。當市委書記任職時間早于環保廳長時,其平均值為0.476:而當市委書記任職時間晚于環保廳長時,其平均值為1.264。其余變量為控制變量,分布與先前文獻未存在明顯差異,統計數值均在合理范圍之內,可以保證回歸結果的穩定性。

表3 主要變量描述性統計分布

3 實證過程與結果分析

3.1 研究假說檢驗與結果分析

表4給出了研究假說1、2的回歸結果,即環保廳長和市委書記任期長短如何影響轄區企業環境治理。由表4檢驗結果顯示,環保廳長任期(Ptenure_1)系數和市委書記任期(Ptenure_2)系數在第(2)、(3)列顯著為正,將兩者同時放入回歸檢驗的第(1)列,其系數依然顯著為正。表明由于環境投入形成治理績效需要較長時間,因而延長環保廳長或市委書記任期時間會顯著促進轄區企業進行環境投資行為,這與已有研究結論一致[7]。此外,從對轄區企業環境治理作用的大小來看,相較于環保廳長,市委書記任期長短對轄區企業環境治理影響更大,表明在中國強制性環境治理工具中,作為主政官員的市委書記在環境治理中占據主導地位,而環保廳長居于從屬地位。這源于雖然地級市市委書記和環保廳長在行政級別上相同,但是市委書記擁有更多的環境治理手段,在環境治理中具有更直接的作用。

表4 任期長短與企業環境投資

表5所示為研究假說3a和3b的回歸結果,即環保廳長和市委書記任期交錯程度對轄區企業環境投資影響的檢驗結果。其中,分別使用連續變量和虛擬變量表示交錯程度進行檢驗。由表5檢驗結果顯示,在第(1)、(2)列中表示環保廳長和市委書記任期交錯程度連續變量(Dtenure)系數顯著為負,在第(3)、(4)列中表示是否存在任期交錯的虛擬變量(Dumtenure)系數也顯著為負。表明當環保廳長和市委書記兩者任期交錯程度越大時,越不利于轄區企業進行環境投資,支持了“協調效應”而不支持“交錯效應”;也表明,當環保廳長和市委書記任期越同步時,兩者對環境治理的動機會因互相強化而形成環境治理的“協同效應”。

表5 任期交錯與轄區企業環境投資

3.2 拓展性檢驗

表6在表5的基礎上,將環保廳長和市委書記兩者之間的任期交錯進一步細分為市委書記任期早于環保廳長(Dtenure_1)和市委書記任期晚于環保廳長(Dtenure_2)兩種情況。為了更好地探究任期交錯對環境治理的影響,本文刪除了任期交錯程度為0的樣本。由表6檢驗結果顯示,表示市委書記任期早于環保廳長(Dtenure_1)的系數不顯著,而表示市委書記任期晚于環保廳長(Dtenure_2)的系數顯著為負,表明只有當市委書記任期晚于環保廳長而產生任期交錯時,才會對轄區企業環境治理產生抑制作用。根據表4的發現,任期初期(或較短的任期)市委書記(環保廳長)進行環境治理的動機較弱,當環保廳長已經任期一段時間而市委書記剛上任(市委書記任期晚于環保廳長)時對環境治理的動機不足,說明相對于環保廳長,市委書記對轄區企業環境治理的主導作用更強。這可能與市委書記在中國環境治理中突出的作用有關。

表6 任期交錯的異質性與企業環境投資

表7進一步按照環保廳長和市委書記兩者任期交錯程度的大小,劃分為0、(0,2]和(2,+∞)3種情況,分別考核其如何影響環保廳長任期和市委書記任期對轄區企業環境治理的影響。由表7 可以發現,隨著環保廳長和市委書記兩者任期交錯程度的增加,兩者任期對轄區企業環境治理促進作用逐漸減弱,而同步性的增加有助于強化兩者任期長短對環境治理的促進作用,進一步驗證了環保廳長和市委書記任期同步性對環境治理的促進作用,即任期交錯對企業環境投資產生的“協調效應”。

表7 任期交錯程度、任期長短與企業環境投資

環境治理作為一項具有很強正向外部性的投資行為,由于國有企業天然的政治聯系,致使國有企業和民營企業在承擔社會責任的動機方面存在較大差異。具體而言,由政府控制的國有企業承擔社會責任的動機更強,因而在配合政府官員進行環境治理時具有更強的動機。為此,本文區分產權性質,檢驗環保廳長和市委書記任期以及兩者任期交錯程度對企業環境投資影響在國企和非國企中的差異。設立產權性質變量SOE,當為國有企業時取值為1,否則為0。表8給出了檢驗結果。

由表8 檢驗結果顯示,第(1)列Ptenure_1×SOE系數顯著為正,而Ptenure_2×SOE 系數不顯著。這說明,相對于市委書記,當環保廳長在面臨任期長短時,國有企業增加環境投資以配合其完成考核目標的動機更強。這主要源于環保廳長僅需要對環境治理這單一目標進行考核,而市委書記需要同時面臨經濟增長、環保治理乃至民生工程等多項任務考核,作為其直轄的國有企業可能需要同時在多個任務方面配合市委書記完成考核目標。任期交錯與產權性質交互項(Dtenure×SOE)與(Dumtenure×SOE)系數顯著為正,表明當兩者任期同步性越低時,國有企業環境治理動機越顯著。這源于國有企業需要同時滿足環保廳長和市委書記任期長短需要,致使兩者任期交錯時國有企業環境投資水平更高。

表8 產權性質、上下級配合程度與企業環境投資

前文分析表明,無論是市委書記還是環保廳長,其環境治理行為均呈現顯著的任期周期規律,這種任期周期性的波動源于地方政府領導根據自身的業績考核考核需要做出的最優選擇,而非環境治理的最優行為。為解決現行以塊狀為主的地方環保管理體制存在的突出問題,中國于2016年開始逐步推行環保機構垂直管理體制試點,這將增強環保機構環境執法的獨立性,降低地方政府官員對環境治理的干預作用,有助于消除地方政府轄區企業環境治理的任期周期性。而且,作為一種外生沖擊,也有助于緩解官員任期與企業環境治理之間的內生性。

因此,本文將根據各省具體推行環保機構垂直管理文件的時間為準,設置Vertical變量,當該省2016年推行了環保機構垂直管理體制試點時取值為1,否則為0,然后分別與官員任期進行交乘,對研究假說1、2進行重新檢驗,表9給出上述檢驗結果。由表9檢驗結果顯示,環保機構垂直管理改革與環保廳長任期交互項系數在第(1)和第(3)列中為負但不顯著,而環保機構垂直管理改革與市委書記任期交互項系數在第(2)和第(3)列中顯著為負。該結果表明,環保垂直管理有效抑制了市委書記環境治理行為的任期周期性,但對環保廳長環境治理行為的任期周期性無顯著影響,表明提高環境治理的獨立性對優化地區企業環境治理行為具有重要作用。

表9 環保機構垂直試點、官員任期與企業環境治理

3.3 機制檢驗

前文分別從任期長短和任期交錯程度視角驗證了企業環境治理行為的任期周期性規律,本部分將分別探討環保廳長和市委書記的環境治理行為的具體機理。政府進行環境治理通常分為正向激勵和負向激勵兩種模式。其中:環保補貼可以理解為政府應對環境治理的一項常用正向激勵手段,環保補貼越多,表明政府環境治理力度越大;而環保稽查則可以理解為政府對環境治理績效不佳的企業進行懲罰的一項負向激勵,環保稽查越強表明政府環境治理力度越大[34-35]。本文將分別從環保補貼和環保稽查這兩個常用的環境治理工具入手,考察環保廳長和市委書記環境治理行為的任期周期性的具體作用機制。

具體地,環保補貼和環保稽查作為政府治理環境的兩個重要手段,其與官員任期周期性規律可以進一步佐證本文關于官員任期與企業環境治理行為的研究結論。其中:環保補貼(Sub)通過手工搜集上市公司年報附注中“營業外收入”明細中與環保有關的政府補貼事項,然后將補貼明細金額加總后取自然對數;環保稽查力度(Ins)使用環保廳執法人數的自然對數來衡量,該數據源于《中國環境年鑒》中“各地區環境保護系統各級機構人員數”中的環保行政主管部門人員數、環境監察機構人員數以及其他機構人員數3類數據加總之后取自然對數。

由表10檢驗結果可見:在第(1)～(3)列中,環保廳長(Ptenure_1)和市委書記任期(Ptenure_2)系數均顯著為正,表明環保廳長和市委書記任期長短對環保補貼力度具有顯著影響,且任期延長使用環保補貼進行環境治理力度越明顯。這與官員任期長短與環境投資之間的關系是一致的,從而基于環保補貼視角揭示了環保廳長和市委書記任期長短促進轄區企業環境治理的具體作用機制。

表10 官員任期長短與企業環保補貼

表11給出了將環保稽查力度作為政府治理環境工具的作用機制檢驗。由表11結果顯示,環保廳長任期(Ptenure_1)系數在第(1)和第(2)列中顯著為負或不顯著,至少說明環保廳長任期無法通過增強環保稽查力度來服務于其環境治理的訴求;而市委書記任期(Ptenure_2)在第(1)和第(3)列顯著為正,表明市委書記任期延長有助于促進環境稽查力度。這與市委書記任期延長促進轄區企業環境治理作用的邏輯是一致的,之所以市委書記使用環保稽查力度作為環境治理工具更顯著,這可能與使用環保執法人員這一指標有關,因為相比于環保廳長,市委書記可以動用的人員編制數量要大得多,所以環保執法人員數量表示的環保稽查力度呈現市委書記任期作用更強。

表11 官員任期長短與環保稽查力度

4 結論

在環境治理壓力日趨增大的今天,如何協調轄區企業進行環境治理是一個事關環境治理頂層制度設計的重要問題。本文基于政治經濟學視角,首先分別從環保廳長和市委書記任期長短視角考察其對轄區企業環境治理行為產生的影響,然后進一步從任期交錯視角考察兩者之間任期一致性對企業環境治理行為的影響機理。研究發現:無論環保廳長還是市委書記,轄區企業環境投資呈現顯著的任期周期性規律,表現為兩者任期的時間越長,企業環境投資水平越高;當環保廳長和市委書記任期同步性越高時,轄區企業環保投資越多,表現為“協調效應”。理論機制檢驗發現,環保廳長和市委書記任期主要通過增加環保補貼和增加環保稽查力度兩個手段對轄區企業進行環境治理,即兩者任期越長,對轄區企業環保補貼越多,環保稽查力度也越嚴格,國有企業對環保廳長的環境治理任務配合更顯著。

本文研究結論具有如下政策啟示:

(1)研究發現,環保廳長和市委書記任期延長均能顯著促進轄區企業環境治理,市委書記與環保廳長的任期長短可以促進企業環境投入。這一方面是因為中央政府放棄了原來單一經濟增長目標作為考核依據,將環境保護納入《考核辦法》之中,剛性的考核指標迫使地方官員在其履職過程中必須考慮轄區的環境保護,同時需要將環境績效考核進一步細化,提高環境治理績效目標考核的有效性;另一方面,應適當延長環保廳長或市委書記等對環境治理負有直接責任的官員任期,以強化環境治理官員的環境治理動力。

(2)研究還發現,環保廳長和市委書記兩者任期交錯程度越小,企業環境治理水平越高,呈現兩者任期對環境治理的“協調效應”。因此,為有效協調不同環境治理官員對環境的治理作用,未來應增加環保廳長和市委書記任期的一致性,實現兩者的協同治理區域環境的作用,從而達到從頂層制度設計層面優化中國行政環境治理體系的目的。