我國殘疾人就業政策擴散研究：時間特征、空間布局與擴散機理

湯奪先，楊秀飛

(安徽大學 社會與政治學院，合肥 230601)

0 引言

據北大法寶統計，目前我國從中央到地方已出臺1 100多項殘疾人就業政策，通過政策的頒布，要求和激勵各級政府推進其政策擴散，提高政策的實施效率。殘疾人就業政策如何擴散并推動各級政府落實殘疾人事業高質量發展工作，央地之間、東西部之間是否形成差異化擴散路徑，有待進一步探究。

政策擴散是以不同擴散路徑促使不同區域和層級政府間進行某一項政策采納實施的過程。從定義來看，杰克·沃克認為，政策創新擴散是一個政策項目被關鍵決策者視為合理的，比較或有需要時的第一次采用[1]。E.M.羅杰斯認為，擴散是一個需要經歷獲知、說服和決定等階段的基本社會過程，政策擴散的實質就是創新[2]。Charles指出，政策擴散是將外部政策、理念和經驗等融入被其他政府選擇影響本地政府的過程[3]。后經過Gray、Berry和Bennett等學者的系統性研究，政策擴散理論經歷了單因素理論解釋期(1998年以前)、碎片化理論擴展期(1998—2000)和理論整合期(2000年至今)3個階段[4]。從擴散過程機制看，布朗和考克斯假定3種擴散經驗規律：在時間上呈S型曲線，在空間背景下擴散的鄰里效應，以及在中心地點系統背景下擴散的“領導—跟隨者”效應[5]。此擴散規律依次在土地增減掛鉤、網上政務服務、政府大數據開發及人才新政等本土化研究中得到驗證。反之，政策擴散過程還會呈現非漸進式R型[6]和階梯型曲線，空間上呈現進攻效應[7]。查爾斯等人通過對反吸煙政策的研究，得出政策傳播模式是命令、模仿、競爭和學習4種機制相互影響的結果[8]；在中國表現為全國互動模式、區域擴散模式、領導跟進模式和垂直影響模式4種擴散模式[9]。從政策擴散的影響因素來看，國內學者廣泛運用事件史分析[10]、內容分析[11]和網絡分析[12]等方法，從政策擴散的廣度、速度、強度和方向等方面量化分析擴散的整體情況。根據政策的自身屬性，從政治、經濟和技術等方面細化政策擴散的影響因素，剖析動力機制。相較于績效競爭類政策的工具性擴散，效益價值不明顯的福利性政策是否遵循一般政策的擴散規律，有待進一步進行案例檢驗。

殘疾人就業政策的研究主要關注其時間演進、內容變遷和政策評估等方面。從時間維度看，結合楊立雄[13]、高園園[14]和厲才茂[15]等學者的研究成果，新中國成立以來我國殘疾人就業政策在時間上大體分為1949—1978年、1979—2007年及2008年至今3個階段。從內容維度看，董才生等人從政策訴求的視角出發，得到殘疾人就業政策經歷了從生存權利保障到勞動權利保障及發展權利、社會權利保障的政治訴求變遷[16]。郭俊華等人從制度結構的視角梳理了從保護扶持到統籌完善殘疾人就業政策的4個階段[17]。部分學者反觀國外美、德、英等國家殘疾人就業政策的轉型，反映了政策制定兼顧保障與融入的雙重訴求[18]。從政策評估的維度來看，一方面注重優化政策工具結構，匹配相適應的政策價值理念、目標及不同殘障概念模型[19]；另一方面采用ICF模式完善殘疾人的測量方式與內容[20]，以及利用中國家庭收入調查(CHIP)數據分析政策頒布對殘疾人收入的影響[21]，估算殘疾人家庭的額外成本[22]，平衡收入支持與就業融入之間的矛盾，構建以職業技能培訓為導向的就業政策機制。可見，既有的研究注重單一維度的政策文本分析，較少進行殘疾人就業政策的多維度解釋。由于各地區地理、經濟、政治等條件的差異，央地、省市、東西部之間殘疾人就業政策的擴散有所區別；加之尚未發現有從政策擴散視角關注和考察殘疾人就業政策的研究成果，有必要從學理層面對不同時期的殘疾人政策在不同區域、層級政府之間擴散的特征和路徑進行分析，識別政策出臺的一般規律。

本研究以政策擴散理論為視角，對我國殘疾人就業政策擴散的時空特征、內容和擴散路徑進行多維度分析，驗證既有政策的擴散理論與假說在這一福利性政策擴散實踐中的適用性，豐富殘疾人就業政策的研究成果。在數據收集與整理上，擬借助北大法寶、知網專業數據庫、國務院官網和中國殘疾人聯合會官網的政策專欄相關搜索渠道，以“殘疾人就業”為關鍵詞，檢索時間設置為2007年1月1日—2021年12月31日，搜索兩級政府(省級和地級)公開的殘疾人就業相關法規、部門規章、條例、通知等類型的有效政策文本。其中，剔除中央層面(中央立法機關和行政機構)的全國性法規；剔除泛指文本，選取狹義上與殘疾人就業直接相關或直接提到的公開性公文；剔除已失效、已被修改或重復的文件和信函、請示、批復等類型的政策文本；經篩選和整理，獲得省級頒布的文件165份、地級220份。

現有對殘疾人就業政策時間變革的相關研究多從1949年新中國成立開始，并把2007年前后作為一個重要節點。2007年正式頒布的《殘疾人就業條例》作為我國促進殘疾人就業的第一部專門性的法規，明確了各用人單位幫扶殘疾人就業的責任和義務；2013年頒布實施的《關于促進殘疾人按比例就業的意見》對省級黨政機關和地市級殘工委招錄殘疾人比例做出明確規定，增強可操作性和可執行力；2018年《關于扶持殘疾人自主創業就業的意見》的頒布，擺脫了已往僅僅依靠法律保護和就業方式轉變來促進殘疾人就業的固定思維，開始重視殘疾人自由擇業的權利，重點放在殘疾人就業能力和就業質量上面。因此，在前人研究的基礎上，選取具有標志性意義的2007年《殘疾人就業條例》作為研究起點，將我國省級城市殘疾人就業政策擴散的時間歷程劃分為3個階段：2007—2013年、2013—2018年、2018—2021年(如圖1所示)；由于地級城市相關政策采納時間的延遲性，根據實際情況將我國地級城市殘疾人就業政策擴散時間歷程階段劃分為：2007—2011年、2011—2018年以及2018—2021年。

圖1 近15年我國省級城市殘疾人就業政策公文數Fig. 1 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Provincial Cities in China in Recent 15 Years

1 殘疾人就業政策擴散的時間特征

1.1 省級城市殘疾人就業政策擴散的時間歷程

統計31個省級政府(不包括我國臺灣省和香港、澳門特別行政區)頒布的165份文本，分析其殘疾人就業政策的擴散趨勢(如圖1)。大致分為以下3個階段。

1.1.1初始起步期(2007—2013年)

21世紀初期以來，殘疾人就業政策的發展不局限于就業形式的調整，更多關注殘疾人就業法律法規的完善。2007年《殘疾人就業條例》頒布，標志殘疾人就業工作全面進入法制化發展軌道。以2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》為基礎，中央層面先后頒布《關于促進殘疾人事業發展的意見》《殘疾人事業“十二五”發展綱要》《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》等政策文件，為殘疾人就業政策從中央到地方的縱向擴散釋放政策信號。2007—2013年間，省級政府層面分別出臺12份、4份、19份、11份、3份、7份和4份殘疾人就業政策文件，政策采納累積量僅有60份。其中2009年出現該階段政策擴散高峰，新增政策采納數量達到19份，多為轉發、印發《關于促進殘疾人事業發展的意見》的政策文本。2010年廣西、西藏、云南等較不發達地區接續頒布和實施《殘疾人就業條例》，在政策擴散時間上比東部地區延遲。

1.1.2穩步擴散期(2013—2018年)

2013年《關于促進殘疾人按比例就業的意見》明確安排殘疾人就業的帶頭單位。各省級政府加快完善配套政策，如北京市多部門聯合頒布《關于進一步推進市屬國有及國有控股企業安排殘疾人就業工作的指導意見》，天津市印發《關于對用人單位新招用殘疾人就業給予補貼的辦法》。2014—2015年按比例就業、高校殘疾畢業生工作安排相關累積政策采納量達到76份。2016年《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》頒發，江西、福建、青海、江蘇、吉林、安徽、云南和廣西開始跟進，黑龍江、海南、重慶、湖南、陜西于2017年陸續跟進。2016—2017年新增政策采納量均達到13份。截至2018年，殘疾人政策采納累積量達到109份，總體呈現穩步擴散狀態。這一階段，在中央政策的引導下，各省級政府逐步探索并實踐以多種形式實現就業，完善相關就業保障制度。

1.1.3快速增長期(2018—2021年)

2018年發布的《關于扶持殘疾人自主就業創業的意見》，要求提供資金支持、稅收優惠條件來扶持殘疾人靈活就業。殘疾人就業保障金分檔征收制度于2019年實施，各省快速調整原有政策，政策累積采納15份。部分省實現自下而上的政策創新擴散，如吉林省發展改革委發布《關于對殘疾人自主就業創業用水、用電、用氣、用熱價格實行支持政策的通知》，對盲人按摩院、居民住宅內經營店鋪所消耗的水、電、氣等費用按居民類價格執行。2021年《“十四五”殘疾人保障和發展規劃的通知》的頒布，激勵多數省份進一步印發和細化殘疾人就業政策制度。這一階段，殘疾人就業政策文件數量迅速增長，2019—2021年間，新增殘疾人就業政策采納量分別為15份、18份和23份，采納累積量達到165份，在擴散面上基本實現殘疾人就業相關政策的全覆蓋。

1.2 地級城市殘疾人就業政策擴散的歷程

統計220份地級市殘疾人就業政策文本，總結其擴散歷程(如圖2)，大致分為3個階段。

圖2 近15年我國地級城市殘疾人就業政策公文數Fig. 2 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Prefecture-level Cities in China in Recent 15 Years

1.2.1初始起步期(2007—2011年)

自2007年《殘疾人就業條例》頒布以來，各地級市根據中央總體部署不斷上層吸納、跟進推廣。廣州、南京、深圳和廈門等城市按安排殘疾人就業、就業優惠政策和事業發展實施意見3個主題頒布相關政策文件。2007—2011年間，新增殘疾人就業政策文本分別為14份、8份、8份、26份和11份，累積政策采納量為67份，殘疾人就業政策整體還在初期擴散階段，擴散程度有限。其中，2010年該政策的新增采納量達到第一個高峰。隨著2008年《關于促進殘疾人事業發展意見》的施行，華東地區、華中地區和華南地區大部分地級市陸續跟進頒布了相關政策。

1.2.2快速增長期(2011—2018年)

2011—2015年間，殘疾人就業政策文件的新增量整體較為平均，內容多為各地級市根據當地情況做出的具體規定。如銀川市聯合多部門印發的《銀川市殘疾人職業技能培訓管理辦法》，明確殘疾人的就業導向，建立職業技能培訓體系；珠海市依據《珠海市殘疾人就業保障金征繳暫行辦法》，頒布《珠海市安排殘疾人就業獎勵資金操作辦法的通知》，規定2012—2014年這3年分別按照80%、50%和30%的獎勵比例對上年度繳納殘疾人就業保障金85%以上的為安排殘疾人就業工作做出貢獻的企業進行獎勵。2017年地級市新增殘疾人政策文本66份，出現第二個高峰。2017—2018年參照《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要的通知》，各地級市陸續頒布殘疾人“十三五”小康進程規劃實施細則，并在全國范圍內實現全覆蓋。截至2018年，殘疾人就業政策文本的累積量達到200份，呈現快速擴散狀態，多數地級市在原有基礎上進一步細化殘疾人就業的相關政策制度。

1.2.3穩步擴散期(2018—2021年)

2019年施行《關于完善殘疾人就業保障金制度更好地促進殘疾人就業的總體方案》以來，修改、取代了原有圍繞“殘疾人保障金”的法律條文。在此基礎上，合肥、蘭州、連云港、廣州和汕頭等城市發布了《殘疾人自主就業創業的實施辦法》。2021年有8個城市發布了《“十四五”殘疾人保障和發展規劃的通知》，分別是湖州市、南京市、金華市、吉林市、濟寧市、濟南市、溫州市和蘇州市。2019—2021年間，新增殘疾人就業政策文本量分別為7份、3份和10份，殘疾人就業政策文本累積量達到220份，呈現穩步擴散狀態。

2 殘疾人就業政策擴散的空間布局

按綜合地理劃分標準，以七大地理區域(華北、華東、華中、華南、西南、東北、西北)來對殘疾人就業政策采納地區進行歸類，并總結其空間特征(見表1、表2)。

表1 近15年我國各地區實現殘疾人就業政策擴散的省級城市數量分布情況Table 1 Distribution of the Number of Provincial Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for Persons with Disabilities in China in the Past 15 Years 個

表2 近15年我國各地區實現殘疾人就業政策擴散的地級城市數量分布情況Table 2 Distribution of the Number of Prefecture-level Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for the Disabled in China in the Past 15 Years 個

2.1 省級城市殘疾人就業政策擴散的空間布局

從縱向看，在2017、2020和2021年各地區紛紛頒布了殘疾人就業政策，華東地區實現殘疾人就業政策擴散的省級城市最多，分別為3個、4個和5個。期間頒布相關政策的省級城市有上海、浙江、江蘇、山東、福建和安徽。2007年《殘疾人就業條例》頒布以來，中央對殘疾人政策做出法律化和規范化的頂層設計，各省份殘疾人就業政策的擴散具有明顯的鄰近效應，相鄰省份政策頒布的時間更為緊密。從橫向看，近15年來實現殘疾人就業政策擴散的省級城市除了最多的華東地區36個以外，華北、華中和西南地區分別為25個、23個和29個，其次是西北、華南和東北地區。

2.2 地級城市殘疾人就業政策擴散的空間布局

從縱向看，各地級城市按照2008年施行的《關于促進殘疾人事業發展的意見》，以印發和轉發的方式擴散該意見。兩年后，2010年實現各地級市的規模化擴散，擴散地級市的數量達到27個，集中在華東、華中和華南地區，東北和西北地區較少出現。可見，中央自上而下的政策擴散方式在央地之間具有延遲性。2017年，各地級政府依據《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要的通知》，對各地方殘疾人事業做出具體要求。華東地區頒布相關政策的地級市有19個，其次是華中和西南地區。從橫向看，近15年來實現殘疾人就業政策擴散的地級城市除了華東地區最多，達到86個以外，排在前三的還有華南和華中地區，分別為33個和20個。華南地區以廣州、深圳為代表，華中地區以武漢、長沙和洛陽為代表，陸續進行殘疾人就業政策擴散。

3 殘疾人就業政策的擴散機理

3.1 時間維度：S型擴散曲線

以漸近式S型擴散曲線為特征的政策擴散模式是政策擴散理論常用的解釋邏輯。該漸近主義理論分析框架與“陡峭S型、R型和階梯型”等多種非漸進政策擴散曲線不斷在本土化研究中得到發展。一般認為，漸進式S型曲線在時間上會經歷緩慢、加速又回到緩慢的擴散狀態。在政策發展初期，政策采納者較少；隨著時間推移，到政策采納中期，新增政策采納者的數量暴增，累積采納者的數量大幅度增長；后期由于大部分地區已經采納過此政策，此時政策采納者的數量出現回落，增長速度放緩[23]。我國省級與地級城市殘疾人就業政策在時間上都呈現S型擴散曲線特征。

由于我國具有針對性和專門性的殘疾人就業政策在近15年才進入到政府公共政策議程，目前還處于S型擴散曲線的第二階段，總體上呈現快速增長的趨勢。中央對殘疾人就業政策的總體規劃，鼓勵各地區省地兩級政府繼續出臺更為完備詳細的分類政策。目前針對殘疾人的就業政策需要增強政策的廣度和深度，使其對殘疾人以及殘疾人家庭的就業政策支持更具有針對性和可靠性。未來一段時間，我國地方兩級政府關于殘疾人就業政策的擴散有望繼續保持在S型增長的第二階段，以快速增長的趨勢完善相關殘疾人就業政策。

3.2 空間維度：地域間鄰近效應明顯

在空間上，政策擴散容易呈現地域間的鄰近效應。地理上的鄰近關系容易激發對彼此政策的模仿和學習。不同省地之間由于地理位置相鄰，其所在地區環境、資源和文化的相似性特征，使得地理區域鄰近的地區容易采納相同或者相似的政策，因此會出現政策串的結果。如華東地區的江浙滬三省市，因為經濟發展水平較高，政策試點與擴散效果明顯。其先行示范效應影響鄰近地區在短時間內做出反應，實現殘疾人就業政策的擴散，呈現“漣漪狀擴散”，進而推進安徽、山東、江西、福建各省市對相關政策的擴散。2007—2021年間，華東地區殘疾人就業政策擴散的省地兩級政府出現的次數最多，其次是華中、華北和華南地區。

除此之外，還存在結對空間跨域擴散現象，結對空間跨域擴散源于中央要求和地方發展需求。2018年8月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》要求，將幫扶貧困殘疾人脫貧納入東西部扶貧協作范圍。殘疾人就業脫貧的相關政策與脫貧攻堅和鄉村振興掛鉤。如北京、山東、浙江、福建分別與內蒙古自治區、重慶、四川、甘肅組成結對關系，以省與省、市與市、縣區與縣區分層次簽訂結對幫扶協議，形成政策文件。廣東省在幫扶四川省的基礎上，分別與鄰近接壤的廣西壯族自治區、貴州省和云南省形成新的結對幫扶關系。新舊結對關系在地理位置上接壤，結對空間逐漸向周邊輻射擴散。

3.3 擴散路徑：垂直擴散抑或水平擴散

垂直擴散模式強調中央層面的強制性領導力，常以發布“紅頭文件”的方式推動政策擴散。垂直擴散包括自上而下和自下而上的擴散路徑。水平擴散因相鄰地方政府在政治、經濟和文化等方面的相似性而呈現政策擴散的鄰近效應，也稱區域擴散模式。該模式多發生于平級政府之間，各地方政府互相學習、模仿，從而采納政策。如《殘疾人就業條例》《關于促進殘疾人事業發展的意見》、殘疾人事業“十二五”“十三五”和“十四五”規劃等中央頒布的政策法規均導致自上而下的層級垂直擴散。以廣東、上海、浙江和北京為試點地區，經過一段時間的示范摸索，輻射到周邊各省市，表現為我國省級政府間的水平式政策擴散模式。

應當注意的是，在自上而下的層級垂直擴散模式下，地級市層面的擴散時間一般會有延遲。2008年，中央下發《關于促進殘疾人事業發展意見》，省級政府實現大范圍擴散的時間是2009年，地級市在2010年實現規模化擴散。自下而上的擴散模式，一方面地方政府頒布標題為“暫行”“試行”字樣的試驗性法規，經過一段時間的試驗對其政策進行修正。如《海口市扶持殘疾人自主創業就業暫行辦法》《合肥市扶持殘疾人就業創業實施方案(試行)》是對《關于扶持殘疾人自主就業創業的意見》標準政策的反饋過程，地方主動性和中央支持兩個因素的聯動，以“試驗”為基礎給予殘疾人就業政策由下至上創新擴散的動力。另一方面，地方政府主動學習，對中央行政指令在原有基礎上進行創新，后者不同于前者對政策的修正，更多地強調對政策進行補充和細化，使政策更適配地方發展。如《天津市促進殘疾人就業補貼獎勵辦法》依據上文所提的文件對政策進行自下而上的擴充，因地制宜地幫扶殘疾人靈活就業。

4 結論與討論

殘疾人就業政策作為外部的社會拉力因素，保障殘疾人就業能力的發揮[24]。在黨中央的權威和集中領導下，發揮把方向和定政策的作用[25]，通過“政策納入”將殘疾人就業議題納入黨政部門的議程安排，確保殘疾人就業工作的長期性和穩定性，實現殘疾人就業工作的制度化。本研究以2007—2021年近15年來我國兩級政府頒布的385份殘疾人就業政策文件為切入點，從時空維度總結政策的時空擴散特征，剖析其背后的擴散機理。研究結果表明，在時間維度上，近15年來我國殘疾人就業政策在地方政府層面(省級和地級)的擴散符合S型曲線特征，目前處于漸進式S型曲線擴散快速增長的第二階段。在空間維度上，地域間鄰近效應明顯，以華東地區為中心，逐漸向周圍輻射；東西部協作進一步縮小殘疾人就業政策區域間擴散的差異。在擴散路徑上，央地之間垂直擴散顯著，形成“從試驗到推廣”的中國經典模式和自上而下迅速擴散的路徑規律；輔之相互模仿和學習的相鄰區域同層級政府之間的水平擴散。

殘疾人就業政策的擴散，一方面遵循合法性邏輯，中央層面政策頒布的信號釋放，為地方政府殘疾人就業政策的采納提供合法性保障。合法性突出顯示中央對地方各級政府的被動性壓力，同時通過政策試點的方式讓地方各級政府獲取主動性空間，提供合法性的試錯容錯機制。另一方面，受政策屬性、殘疾人口規模和經濟條件等多重因素的影響，加上殘疾人就業政策從屬于福利政治意識形態，采取“兜底”的社會服務供給模式，效率價值不明顯，進而造成負向激勵感知從而影響政府的采納意愿，各地區政府的政策選擇不同。東西部地區殘疾人就業政策擴散的累積量存在明顯差異，經濟較發達的東部地區有較強的財力、物力支持和創新殘疾人的就業政策，承接殘疾人就業服務能力較強。這也暴露出地方政府對殘疾人就業工作的制度限制和政策采納能力缺陷，未來的殘疾人就業政策還需要在以下兩個方面做出努力：

第一，強化殘疾人就業政策的針對性。殘疾人就業政策的“一刀切”問題，其普適性標準不能夠滿足殘疾人就業的多樣化需求，針對不同類別的殘疾人缺乏具有針對性和靈活性的就業政策。國外針對不同殘疾類型形成《身體障礙福利法》《智力障礙福利法》《精神保障和精神障礙者福利法》等細化的法律體系[26]，我國可以借鑒其做法，針對不同殘疾等級和具體情況進行細致性的拓展，制定殘疾人個別化服務與細致性的支持方案，拓寬殘疾人就業政策的廣度和深度。另外，其政策文件內容缺乏對家庭的關注，如何在制度設計中融入家庭，構建家庭支持體系，是將來要解決的重要問題。

第二，增強殘疾人就業政策的整合性。一是內容整合，在現有促進就業工作協調機制共同負責的要求下，整合殘疾學研究隊伍，構建殘疾學學科體系；整合央地之間、東西部之間各部門殘疾人的就業政策信息，實現數據共享，保證研究渠道暢通。整合政策研究者與制定者的協同決策關系，提高政策決策的科學性，從而在較高層面整合殘疾人就業政策的主客體、目標和實踐路徑等方面的內容，進一步解決政策碎片化的問題，實現殘疾人就業政策的系統優化。二是資源整合，注重橫向東西部之間政策資源的協調與整合。政策擴散除了注重區域內同級政府之間的橫向擴散效應，更應把目光轉向東西部之間省與省、市與市、縣區與縣區之間的跨區域擴散；把政策、就業促進項目、幫扶隊伍等資源整合起來，基于合作的公共性維度來進行東西部之間的分工與合作[27]，縮小東西部之間各級政府政策采納的差距，共同推動殘疾人事業高質量的發展，實現共同富裕。

政策擴散理論分析框架本身是一個復雜的過程，本研究針對政策擴散的時空維度和模式進行探討，對該理論其他方面缺乏驗證，例如，殘疾人就業政策擴散背后的因果關系分析和政策擴散效果差異的影響因素納入事件史分析模型進行檢驗等相關工作，待未來進一步研究和彌補。