安徽省科技項目監(jiān)督機(jī)制研究

文/方 微 卓加鵬 李從春[.安徽省高新技術(shù)發(fā)展中心（安徽省基礎(chǔ)研究管理中心）；.安徽省科學(xué)技術(shù)情報研究所（省科技檔案館）]

一、 科技項目監(jiān)督的背景

“十三五”以來，隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，國家財政科技支出增速不斷升高，2019 年突破萬億元，增速達(dá)12.6%。科技項目是科技投入的主要載體，是科技創(chuàng)新活動的重要形式。而在缺乏有效機(jī)制約束的情況下，科技項目容易出現(xiàn)權(quán)力尋租，科研成果虛報造假，以及多頭申請、多頭匯報等現(xiàn)象。2018年，國家對諸多科技項目亂象做出正面“回應(yīng)”，先后出臺了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》等重要文件，設(shè)立科技部科技監(jiān)督與誠信建設(shè)司，深化科技體制改革，持續(xù)推進(jìn)科研管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)型。但科技項目監(jiān)督仍是當(dāng)前科技管理工作中薄弱的環(huán)節(jié)，完善和規(guī)范科技項目監(jiān)督管理機(jī)制，更好地發(fā)揮科技項目在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決重大關(guān)鍵技術(shù)問題的支撐引導(dǎo)作用[1]，對科技管理工作提出了更高的要求。

二、國內(nèi)外科技項目監(jiān)督機(jī)制概況

1.國外科技項目管理監(jiān)督機(jī)制概況

國外傳統(tǒng)科技項目管理始于20 世紀(jì)40 年代曼哈頓計劃項目，強(qiáng)調(diào)“三控兩管一協(xié)調(diào)”，范圍局限于國防、軍事和建筑業(yè)。隨著科技創(chuàng)新發(fā)展，主要形成三種科研項目監(jiān)督管理模式[2]。

一是以美國為代表的分散式管理模式。美國采用“內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)督機(jī)制，對科研項目實行標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的全過程監(jiān)管。其中“外部”主要是社會監(jiān)督，包括法律、議會、政府和公眾的監(jiān)督；“內(nèi)部”側(cè)重于專項監(jiān)督和日常監(jiān)督。此外，美國政府注重信譽(yù)與風(fēng)險約束機(jī)制，從不同方面提升科研項目管理的科學(xué)性和積極性[3]。

二是英國倡導(dǎo)的集中式管理模式。設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)限，如英國研究理事會（RCUK）是國家主要的項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)之一，包括項目研究、管理、評審三個部門，并設(shè)立了獨立的審計組織——審計與認(rèn)證小組（AASG），實現(xiàn)了對各部門的有效監(jiān)督[4]。

三是德國的中介式管理模式。引入第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)科技計劃的管理與監(jiān)督，與資方、被資助方形成相互制約的有機(jī)整體。德國形成了各具專業(yè)優(yōu)勢的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)體系，這也是德國科技創(chuàng)新能力持續(xù)穩(wěn)定在世界前列的根本原因[5]。

綜合美英德三國科技項目監(jiān)督的經(jīng)驗來看，各國的科研項目管理監(jiān)督機(jī)制均有效地促進(jìn)了科技創(chuàng)新的發(fā)展。

2.國內(nèi)科技項目管理監(jiān)督機(jī)制概況

科技項目的實施效果直接影響科技計劃目標(biāo)的實現(xiàn)。20 世紀(jì)80 年代以來，我國已逐步形成較完善的科研項目管理體系。

2014 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號），提出建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺。2015年，科技部、財政部印發(fā)《中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》（國科發(fā)政〔2015〕471 號），將監(jiān)督工作融于科技計劃、項目管理工作中。2016 年，科技部印發(fā)《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》（國科發(fā)創(chuàng)〔2016〕70號）、《科技部落實國家科技計劃管理監(jiān)督主體責(zé)任實施方案》（國科辦政〔2016〕49 號）等，提出狠抓相關(guān)司局和項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)科技計劃管理監(jiān)督責(zé)任落實，強(qiáng)化統(tǒng)籌部署、分層實施和質(zhì)量控制，加快形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代科技管理體系。要求專業(yè)機(jī)構(gòu)對項目具體管理和監(jiān)督工作負(fù)責(zé)；建立健全工作機(jī)制，避免“越位”和“缺位”。同年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中提出“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的要求。國內(nèi)部分地區(qū)的科技項目監(jiān)督制度如表1 所示。

表1 國內(nèi)部分地區(qū)科技項目監(jiān)督制度

中央到地方的科技項目監(jiān)督管理方案不斷推陳出新，我國逐步建立了多層次、全方位的監(jiān)督制約體系。目前，科技項目監(jiān)督機(jī)制大致可分為三種情況：一是行政監(jiān)督機(jī)制；二是受項目組織單位委托的專家小組監(jiān)管機(jī)制；三是項目組織單位委托的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制。管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的具體職能包括：承擔(dān)科技項目跟蹤管理，實施項目追蹤和績效考核，跟蹤項目進(jìn)展，監(jiān)督經(jīng)費使用情況；組織專家評審，進(jìn)行風(fēng)險評估，根據(jù)項目各節(jié)點的完成情況，提出項目繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整執(zhí)行、終止執(zhí)行的建議。

總體來說，國內(nèi)外在科技項目管理實踐中積累了大量的經(jīng)驗。由于社會制度、文化背景、發(fā)展階段等差異，國外的方法并不能很好地作用于國內(nèi)。相較于發(fā)達(dá)國家，我國的科技項目監(jiān)督管理水平仍存在一定的差距，特別是存在重立項輕過程、管理模式簡單粗放、創(chuàng)新性不足、微觀層面研究較少等問題。

三、安徽省科技項目監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及問題

安徽省聚力打造具有重要影響力的科技創(chuàng)新策源地，推動科技體制改革。2021 年，全省財政科技支出達(dá)到415.5 億元，較上年增長12.3%，占一般公共預(yù)算支出5.5%。

1.安徽省科技計劃項目體系

安徽省堅持“四個面向”，聚焦戰(zhàn)略科技力量建設(shè)、基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化等重點環(huán)節(jié)，構(gòu)建省市縣聯(lián)動支持、布局合理、定位清晰的省級科技計劃體系。現(xiàn)有科技計劃主要有六大類：

一是創(chuàng)新型省份建設(shè)專項。每年預(yù)算安排10 億元專項資金，重點圍繞自主創(chuàng)新能力提升、重點新產(chǎn)品研發(fā)推廣、創(chuàng)新型企業(yè)和園區(qū)建設(shè)等，面向中央和省屬高等院校、科研院所和企業(yè)等單位。創(chuàng)新型省份建設(shè)專項以兌現(xiàn)配套政策為主，推動成果轉(zhuǎn)化、科技培育和科技資源的統(tǒng)籌均衡。

二是省自然科學(xué)基金。資金來源于省級財政預(yù)算撥款，依法接受國內(nèi)外社會團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和個人的捐贈，重點圍繞基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，學(xué)科人才和團(tuán)隊建設(shè)，加強(qiáng)安徽省優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)和提升源頭創(chuàng)新能力，實行定額補(bǔ)助資助方式。

三是省科技重大專項。聚焦全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和市首位產(chǎn)業(yè)，圍繞重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，集中優(yōu)勢科技資源，在一定時限內(nèi)進(jìn)行集成協(xié)同攻關(guān)。該專項突出企業(yè)主體和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，與其他計劃錯位支持，避免重復(fù)投入。

四是省重點研究與開發(fā)計劃。圍繞高新技術(shù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會發(fā)展、對外合作以及科技扶貧等五大領(lǐng)域，支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，優(yōu)先支持企業(yè)、高校、科研院所、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等合作承擔(dān)。采取無償資助、分檔支持方式，單個項目最高給予200 萬元的資助。

五是省級科技創(chuàng)新平臺和高層次科技人才團(tuán)隊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目。對省級技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技孵化器、眾創(chuàng)空間、農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫（圃）等平臺進(jìn)行績效評價，開展扶持和獎勵；主要扶持先進(jìn)科技成果在皖轉(zhuǎn)化，以及從事高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、新能源等領(lǐng)域科技團(tuán)隊，從而培育創(chuàng)新人才和團(tuán)隊。

六是省創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)專項。該專項整合技術(shù)轉(zhuǎn)移，中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)以及各類計劃等。

2.安徽省科技項目監(jiān)督機(jī)制

結(jié)合科技創(chuàng)新的工作實際，安徽省主要通過四個方面的舉措，規(guī)范科技項目監(jiān)督機(jī)制，從而提升科技項目實施質(zhì)量和財政資金使用效率，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境。

一是強(qiáng)化全流程跟蹤管理。利用科技手段，形成科技項目“全鏈條”過程性監(jiān)督。開發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的省級科技管理信息平臺，實現(xiàn)科技項目全流程功能的線上操作，實現(xiàn)全部信息的“可申訴、可查詢、可追溯”。非涉密信息可公開，接受公眾監(jiān)督。同時，省級科技管理信息平臺正在逐步整合省內(nèi)市級科技項目信息，積極對接國家和省財政相關(guān)系統(tǒng)，并與科技信用數(shù)據(jù)庫聯(lián)通，實現(xiàn)實時互動查詢。

二是引導(dǎo)培育專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。探索建立市場化、專業(yè)化的科技項目監(jiān)管新機(jī)制。一方面引導(dǎo)培育第三方機(jī)構(gòu)，基于省科技管理信息平臺，承擔(dān)科技項目過程管理工作，組織開展項目申請、評審、立項、過程管理以及結(jié)題驗收等事項，并保障項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度；另一方面培養(yǎng)建立專業(yè)監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，科學(xué)、規(guī)范開展項目過程監(jiān)督，包括項目管理監(jiān)督、經(jīng)費監(jiān)管、科研誠信和績效評價等技術(shù)服務(wù)工作。

三是建立統(tǒng)一動態(tài)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。省科學(xué)技術(shù)廳對科技項目的實施績效、第三方機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)等情況組織監(jiān)督檢查和考核評價；根據(jù)評價結(jié)果，形成資金預(yù)算調(diào)整意見；會同省財政廳組織論證，健全科技計劃功能定位，提出新的資金專項建議。從而自主統(tǒng)籌配置科技專項資金預(yù)算，并完善科技項目資金扶持方式。

四是建立健全制度保障。印發(fā)《安徽省科技廳重點科技計劃項目監(jiān)督檢查與績效評價暫行辦法》《安徽省科技廳重點科技計劃項目績效評價實施方案》等監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)科技計劃項目監(jiān)管。2019 年，為進(jìn)一步減輕科研人員負(fù)擔(dān)，賦予科研人員更大自主權(quán)，省科學(xué)技術(shù)廳修訂（制定）了《安徽省科技重大專項項目管理辦法》等三項辦法。省科學(xué)技術(shù)廳和省財政廳聯(lián)合成立專項監(jiān)督檢查工作組，在省科學(xué)技術(shù)廳系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，從制度層面上保證了紀(jì)檢監(jiān)察部門對項目經(jīng)費的監(jiān)管，有力地推動了科技項目監(jiān)管的科學(xué)化進(jìn)程。

3.安徽省科技項目監(jiān)督存在的問題

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)。新冠肺炎疫情和復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢，對科技計劃管理模式與管理方式提出了新的要求和挑戰(zhàn)。安徽省積極培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人才隊伍，但推進(jìn)緩慢，培養(yǎng)成效尚不明顯，缺乏專業(yè)性強(qiáng)的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)和具備專業(yè)知識的科技監(jiān)督員隊伍。

二是監(jiān)督方式精細(xì)化不夠。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，安徽出臺各類科技項目管理辦法以及專門的監(jiān)督制度，并依法實施。但部分制度存在照搬國家規(guī)程，沒有結(jié)合實際，細(xì)化分解具體步驟流程，系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督方式、監(jiān)督責(zé)任追究等，使得監(jiān)管工作難以真正落在實處，操作性不強(qiáng)。

三是監(jiān)管機(jī)制系統(tǒng)性不強(qiáng)。安徽省設(shè)立不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)科技項目的管理和監(jiān)督工作，但對專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評價相對滯后。不同職能單位（部門）缺乏有機(jī)聯(lián)系與明確制約關(guān)系，項目監(jiān)管中各方權(quán)責(zé)不夠明確，易造成監(jiān)督工作出現(xiàn)缺失或錯位。

四、完善安徽省科技項目監(jiān)督機(jī)制的對策建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)對科技監(jiān)督重視程度

科技項目的部署、過程管理以及成果轉(zhuǎn)化情況越來越引起社會各界的關(guān)注，同時要求科技計劃項目的監(jiān)督能夠做到更加公開、公正、透明。政府更要增強(qiáng)重視程度，充分認(rèn)識科技監(jiān)管的急迫性和必要性，將項目監(jiān)管落實到位。目前安徽省科技計劃項目管理更偏重項目立項，對組織實施過程、項目成效等沒有足夠重視。

2.加強(qiáng)培養(yǎng)，提升科技監(jiān)督人員專業(yè)素養(yǎng)

科技監(jiān)督人員應(yīng)具備相應(yīng)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。結(jié)合科技計劃需求，制定科技監(jiān)督人才培養(yǎng)計劃，有針對性地培養(yǎng)選拔一批專業(yè)、獨立的科技監(jiān)督人員隊伍，負(fù)責(zé)科技項目監(jiān)督和績效評價，保障監(jiān)督工作獨立、客觀、公正開展，精準(zhǔn)識別項目實施過程中的風(fēng)險，提出項目繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整執(zhí)行、終止執(zhí)行的建議，促進(jìn)財政科技投入發(fā)揮更大效益。

3.完善政策，強(qiáng)化科技監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動

發(fā)揮科技監(jiān)督職能，細(xì)化科技項目監(jiān)管制度，精準(zhǔn)跟進(jìn)合同執(zhí)行過程，精準(zhǔn)跟進(jìn)科技項目資金撥付使用情況，監(jiān)督是否嚴(yán)格按照合同執(zhí)行到位、資金使用是否安全有效。建立基于專家互派、信息共享、結(jié)果互認(rèn)的科技監(jiān)督上下聯(lián)動機(jī)制。強(qiáng)化跨部門科技監(jiān)督協(xié)作，推動形成“上下聯(lián)動、左右協(xié)同、內(nèi)外兼顧”的大監(jiān)管格局。

4.實事求是，推動科技監(jiān)督落地生效

強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，加大對違規(guī)行為懲處力度，發(fā)揮好監(jiān)督和評估的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)作用。強(qiáng)化科技項目監(jiān)督問責(zé)，以“零容忍”的態(tài)度追究相關(guān)人員責(zé)任，針對發(fā)生嚴(yán)重科研失信的單位和個人，及時將責(zé)任主體信息報送錄入科技部科研誠信管理信息系統(tǒng)和信用平臺，實施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域聯(lián)合懲戒。提升科技工作公開、公平、公正的透明度和管理效率，營造潛心研究、追求卓越、風(fēng)清氣正、誠實守信的科技創(chuàng)新環(huán)境。[本文系2020 年度安徽省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與軟科學(xué)研究一般項目“巡視審計常態(tài)化背景下安徽科技創(chuàng)新項目監(jiān)督機(jī)制問題研究” （ 編號：202006f01050071）的研究成果。 ]