杭州城市化發(fā)展演進(jìn)、新階段問(wèn)題及對(duì)策建議

□陳小國(guó) 陳燦宇

近年來(lái)，隨著杭州城市經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的持續(xù)活躍、數(shù)字治理的賦能增效，城市化實(shí)現(xiàn)了較快速度、更高水平的發(fā)展，城市化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)互促，成為提升城市能級(jí)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要支撐。當(dāng)前，杭州城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)高收入國(guó)家平均水平，進(jìn)入新的發(fā)展階段，需更加注重深化城市化發(fā)展的內(nèi)涵，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕助力。

｜杭州城市化發(fā)展演進(jìn)

（一）人口城市化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到較高水平

杭州常住人口城鎮(zhèn)化率快速攀升，已超過(guò)世界高收入國(guó)家。2021年，杭州常住人口1220.4 萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)千萬(wàn)，達(dá)到1020.3 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提高到83.6%，比全國(guó)、全省高18.9 個(gè)和10.9 個(gè)百分點(diǎn)，高于世界高收入國(guó)家平均水平（81.8%），接近英國(guó)（83.9%）、美國(guó)（82.7%）。

從近20年三次人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，第五至第六次人口普查（2000-2010年）期間，杭州城鎮(zhèn)人口從403.4 萬(wàn)人增至637.3 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重從58.6%提高到73.3%，10年年均提高1.46 個(gè)百分點(diǎn)。至第七次人口普查（2020年），城鎮(zhèn)人口增至994.2 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重提高到83.3%，10年年均提高1.0個(gè)百分點(diǎn)。2021年，全市城鎮(zhèn)人口比重比上年提高0.3 個(gè)百分點(diǎn)，提升幅度比上年低0.4 個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)入增長(zhǎng)放緩期（圖1）。

杭州戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口，但差距趨于縮小。近年來(lái)，杭州實(shí)行“縣(市) 全面放寬，市區(qū)適當(dāng)控制”的區(qū)域化落戶(hù)政策，市民化步伐加快，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高。2021年，全市戶(hù)籍人口834.5 萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口593.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率71.1%，比全國(guó)高24.4 個(gè)百分點(diǎn)。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距由2010年的20.3 個(gè)百分點(diǎn)縮小至12.5 個(gè)百分點(diǎn)，近兩年連續(xù)縮小（圖2）。

（二）勞動(dòng)力就業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)就業(yè)占比超過(guò)90%

新世紀(jì)初，全市非農(nóng)就業(yè)比重已超過(guò)70%，但直至2006年仍存在相當(dāng)比例的轉(zhuǎn)移就業(yè)，之后農(nóng)業(yè)就業(yè)占比平穩(wěn)下降，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)進(jìn)程放緩。2020年，全市全社會(huì)就業(yè)人口748.4 萬(wàn)人，其中第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口30.3 萬(wàn)人，占比為4.1%；非農(nóng)就業(yè)占比為95.9%，比全國(guó)、全省高19.5 個(gè)和1.3 個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 2010-2021年杭州市常住人口及城鎮(zhèn)化率

圖2 2010-2021年杭州市常住人口與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率（單位：%）

隨著杭州經(jīng)濟(jì)向“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)變。2009年、2016年杭州第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重相繼超過(guò)50%和60%，2021年為67.9%。相對(duì)應(yīng)的2016年、2020年第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比相繼超過(guò)50%和60%，2020年達(dá)到61.8%。

（三）現(xiàn)代城市功能優(yōu)化完善，城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大

新世紀(jì)以來(lái)，杭州先后對(duì)蕭山、余杭、富陽(yáng)、臨安撤縣（市）設(shè)區(qū)，2021年主城區(qū)進(jìn)行調(diào)整，區(qū)域格局不斷優(yōu)化。推進(jìn)“南拓、北調(diào)、東擴(kuò)、西優(yōu)”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，加快由“西湖時(shí)代”邁向“錢(qián)塘江時(shí)代”，城市東擴(kuò)格局、擁江發(fā)展態(tài)勢(shì)初步形成。以衢州、黃山加入杭州都市圈為標(biāo)志，杭州打開(kāi)西進(jìn)南拓大通道，構(gòu)筑起參與長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化新版圖，拓展城市化空間。同時(shí)，城市內(nèi)外交通體系大幅提升，城市功能不斷完善，推動(dòng)了城市化進(jìn)程。2000-2021年，杭州市區(qū)面積由683 平方公里擴(kuò)大到8289 平方公里（第二次土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)），超過(guò)上海、南京成為東部市區(qū)面積最大的城市。隨著城市建設(shè)推進(jìn)，建成區(qū)面積快速擴(kuò)張，從2002年的297 平方公里擴(kuò)大到853 平方公里。

（四）撤村建居大力推進(jìn)，城鎮(zhèn)治理體系更趨完善

2001年蕭山、余杭設(shè)區(qū)之前，杭州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)234 個(gè)、行政村4622個(gè)，另有街道30 個(gè)、社區(qū)1023 個(gè)；在五大老城區(qū)范圍內(nèi)仍有245 個(gè)行政村，濱江區(qū)則有3 個(gè)鎮(zhèn)29 個(gè)行政村。城市郊區(qū)和新設(shè)區(qū)內(nèi)部大量存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村使得杭州城市實(shí)際上存在著二元混合管理體制，大量城市區(qū)域空有城市之名，而無(wú)城市之實(shí)。一方面農(nóng)民失去土地不再務(wù)農(nóng)，另一方面城市管理又無(wú)法滲透到這些區(qū)域，公共服務(wù)缺位。較低的城鎮(zhèn)化質(zhì)量使得各類(lèi)社會(huì)矛盾突出。在此背景下，大規(guī)模的撤村建居活動(dòng)開(kāi)始推進(jìn)，截至2020年底，杭州僅剩98 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1922 個(gè)村，而街道增至93 個(gè)，社區(qū)增至1262 個(gè)。社會(huì)治理體系的不斷理順，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和城市居民的幸福指數(shù)。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌持續(xù)加強(qiáng)，新型城鎮(zhèn)化深入實(shí)施

近年來(lái)，杭州推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，深入實(shí)施以人為核心、高質(zhì)量為導(dǎo)向、面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。持續(xù)加大民生投入，社會(huì)保障體系更趨優(yōu)質(zhì)均衡、公共服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)面，全市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)到99.36%和99.72%，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。居住證制度全面實(shí)行，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)依規(guī)覆蓋全市常住人口。

｜杭州城市化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系

城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更高層次發(fā)展的必然趨勢(shì)，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量的必要支撐。近年杭州城市化與工業(yè)化、信息化、國(guó)際化同頻共振，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變革。

（一）杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)先全國(guó)，形成以都市經(jīng)濟(jì)為主體的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，促進(jìn)城市化快速提升

近五年，杭州經(jīng)濟(jì)總量從1.2萬(wàn)億（2016年）提高到1.8 萬(wàn)億元，位居全國(guó)城市第八，為新世紀(jì)以來(lái)最好位次，年均增長(zhǎng)6.8%，增速比全國(guó)高0.8 個(gè)百分點(diǎn)，人均GDP 突破2 萬(wàn)美元，城市綜合實(shí)力不斷提升。同時(shí)，杭州著力構(gòu)建新制造業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)“雙引擎”，持續(xù)擦亮“最具幸福感城市”金字招牌，吸引了大量外來(lái)人口向城市集聚，杭州人才凈流入率和海外人才凈流入率連續(xù)多年位居全國(guó)城市首位，如規(guī)模以上信息傳輸軟件業(yè)從業(yè)人員從2017年的19.2 萬(wàn)人增至29.5 萬(wàn)人，規(guī)模以上計(jì)算機(jī)通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)從業(yè)人員從12.8 萬(wàn)人增至15.1 萬(wàn)人，醫(yī)藥制造業(yè)從業(yè)人員從3.6 萬(wàn)人增至4.5 萬(wàn)人。

（二）城市化為城市發(fā)展帶來(lái)人口紅利，優(yōu)化了勞動(dòng)力資源配置

2010-2020年十年間，杭州人口自然增長(zhǎng)率較低，2014年之前長(zhǎng)期處于5‰以下，2015年二胎政策實(shí)施以后有所上升，2017年達(dá)到峰值7.4‰，其后迅速回落至6.2‰以下。根據(jù)歷年年末常住人口和人口抽樣調(diào)查的自然增長(zhǎng)率計(jì)算，杭州人口的自然增長(zhǎng)量約為60 萬(wàn)，而機(jī)械遷移造成的人口增量約為266 萬(wàn)人。同時(shí)，流動(dòng)人口對(duì)城市人口結(jié)構(gòu)的改善作用明顯。公安部門(mén)戶(hù)籍資料顯示2020年末戶(hù)籍人口的性別比為97.96，而第七次人口普查顯示，來(lái)自省外的320.50 萬(wàn)流動(dòng)人口中，男女性別比為143.22，綜合起來(lái)全部常住人口性別比為108.67，從根本上改變了杭州戶(hù)籍人口中男少女多的特征。此外還延緩了老齡化的進(jìn)程，提升了人口素質(zhì)。大量市外涌入的流動(dòng)人口將杭州主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口占比向上拉動(dòng)了將近9個(gè)百分點(diǎn)；當(dāng)前來(lái)自省外的流動(dòng)人口中有大學(xué)生67.08 萬(wàn)人，加上每年畢業(yè)留杭的大學(xué)生，對(duì)杭州人口素質(zhì)提升作用明顯。高層次人才流入，活躍了杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)，一定程度上彌補(bǔ)了杭州本土高校偏少、原始創(chuàng)新能力不足的短板，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)勁支撐和鮮活動(dòng)力。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，帶動(dòng)了城郊和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展

人口集聚既創(chuàng)造了財(cái)富，也倒逼相關(guān)部門(mén)提升公共服務(wù)的質(zhì)量，并降低各類(lèi)公共產(chǎn)品的人均成本。隨著外來(lái)人口的大幅增長(zhǎng)，部分公共服務(wù)在戶(hù)籍維度限制逐步放開(kāi)，就業(yè)政策主要通過(guò)學(xué)歷和企業(yè)規(guī)模進(jìn)行劃分，培訓(xùn)政策主要通過(guò)社保繳納時(shí)間、證書(shū)等級(jí)和類(lèi)別等進(jìn)行劃分，住房保障政策主要通過(guò)學(xué)歷、職稱(chēng)、在杭時(shí)間、房產(chǎn)現(xiàn)狀等進(jìn)行區(qū)分，僅在非戶(hù)籍人口的退休醫(yī)保待遇方面略有差異，有本地繳滿(mǎn)10年、全部繳滿(mǎn)20年的限制。綜合來(lái)看，在越來(lái)越多領(lǐng)域非戶(hù)籍常住人口享受到市民化待遇。像“最多跑一次”等受到百姓歡迎的改革，就是因應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程新需求而進(jìn)行的創(chuàng)舉。

同時(shí)，聚集在城鎮(zhèn)的人口通過(guò)投資或勞動(dòng)獲取財(cái)富，打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，使財(cái)富在城鄉(xiāng)之間流通加速，有效促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊地區(qū)的發(fā)展。一是城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人口聚集，城郊地區(qū)利用自己的空間和交通優(yōu)勢(shì)，為城鎮(zhèn)人口提供了居住和生活保障，促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。二是大量農(nóng)村人口在城市就業(yè)，通過(guò)勞動(dòng)獲取財(cái)富，財(cái)富回流帶動(dòng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，也推進(jìn)了城市文化的擴(kuò)張。

｜新階段城市化發(fā)展的制約因素

當(dāng)前，杭州城市化進(jìn)程面臨從快速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一系列變革，對(duì)杭州發(fā)展轉(zhuǎn)型和共同富裕的推進(jìn)也將產(chǎn)生深刻影響。

一是城市人口集聚效應(yīng)趨弱。從全國(guó)看，在人口總量增長(zhǎng)趨緩的背景下，城市與城市之間、區(qū)域與區(qū)域之間的人口競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，為了吸引更多的人口流入，部分重點(diǎn)城市“人才政策”頻出，特別近年來(lái)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，核心城市就業(yè)崗位與收入水平提升，生活成本更低，對(duì)周邊吸引力進(jìn)一步凸顯。成都、西安、武漢、長(zhǎng)沙等中西部中心城市近年人口增量均較強(qiáng)勁。從浙江省看，農(nóng)村就業(yè)人口比重已處較低水平，向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移人口基數(shù)較小。而近五年杭州經(jīng)濟(jì)年均增速僅略高于全省0.1 個(gè)百分點(diǎn)，在省內(nèi)城市排名相對(duì)靠后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)趨減，城市綜合生活成本更高，人口集聚能力趨于減弱。

二是優(yōu)質(zhì)公共資源覆蓋不足。城市建設(shè)和公共產(chǎn)品提供滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，直接導(dǎo)致杭州各類(lèi)公共設(shè)施的人均占有量偏低，加劇教育、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源的供需矛盾，影響城市生活質(zhì)量，比如人均體育場(chǎng)面積、人均公園綠地面積等指標(biāo)均低于省均水平。同時(shí)，仍有部分社會(huì)公共服務(wù)僅向常住人口有條件覆蓋。以教育為例，2021年流動(dòng)人口隨遷子女在杭州義務(wù)教育學(xué)校就讀28.96 萬(wàn)人，相比2017年，四年僅增長(zhǎng)2.7%，而同一時(shí)期常住人口增長(zhǎng)了11.7%。

三是城鎮(zhèn)體系發(fā)展不夠均衡。人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)于向中心城區(qū)集聚，“一核九星”新空間格局亟待推進(jìn)。如原上城區(qū)十年（2010-2020年）人口增長(zhǎng)28.2%，人口密度已超過(guò)1 萬(wàn)人/平方公里，是全市平均水平的15.3 倍；而臨安、建德、桐廬十年人口增長(zhǎng)率分別為12%、11.7%和2.8%，低于全市25 個(gè)百分點(diǎn)以上，人口密度均不足250 人/平方公里。部分區(qū)域職住分離突出，臨平住宅密集，但產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和商業(yè)布局偏少，部分產(chǎn)業(yè)平臺(tái)社會(huì)功能不完善，制造業(yè)一線(xiàn)員工通勤時(shí)間偏長(zhǎng)，就業(yè)環(huán)境不佳，加劇招工難、留人難?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，兩區(qū)三縣（市）經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)低于全市，2021年經(jīng)濟(jì)總量占全市的14.5%，比2016年下降5.0 個(gè)百分點(diǎn)，城市化進(jìn)程也相對(duì)緩慢，淳安城鎮(zhèn)化率不足50%，建德、臨安低于60%。

表1 2021年末杭州市各區(qū)縣城鎮(zhèn)化率（單位：萬(wàn)人、%）

｜新階段城市化發(fā)展對(duì)策建議

（一）注重協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建更加共享的城市化新模式

一是合理布局中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，形成有利于區(qū)域間協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)布局導(dǎo)向。人口集聚受產(chǎn)業(yè)布局影響明顯，要使人口流動(dòng)更加合理均衡，必須依據(jù)生態(tài)、環(huán)境狀況合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各區(qū)域的發(fā)展步入良性循環(huán)。杭州市區(qū)聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)等高技術(shù)新產(chǎn)業(yè)，形成以生產(chǎn)服務(wù)和高端制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，兩區(qū)三縣（市）及一批中小城鎮(zhèn)應(yīng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化制造業(yè)基礎(chǔ)。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局，引導(dǎo)鄉(xiāng)村散居人口向小城鎮(zhèn)集聚，進(jìn)一步減少鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量，減輕鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、環(huán)境壓力。

（二）注重人文社會(huì)，構(gòu)建更加美好包容的城市化新生活

一是建立更加多元精細(xì)和富有彈性的流動(dòng)人口服務(wù)管理政策體系，做好人口職業(yè)健康管理，完善流動(dòng)人口家庭福利政策體系，推進(jìn)人口的高質(zhì)量發(fā)展，提升人力資本、就業(yè)質(zhì)量和居住質(zhì)量，提高幸福感。營(yíng)造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環(huán)境，讓城市居民生活更美好。二是促進(jìn)社會(huì)公共資源供給均衡高效，打造更加公平完善、彈性包容的城市科教文衛(wèi)公共服務(wù)體系，建立健全覆蓋全部常住人口的社會(huì)保障，提升社會(huì)資源均衡性，推動(dòng)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給與常住人口規(guī)模相匹配。三是著力控制并降低城市綜合成本，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，為外來(lái)年輕人市民化提供良好的環(huán)境。

（三）注重資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建更具創(chuàng)新活力的城市化新場(chǎng)景

一是不斷優(yōu)化人才戰(zhàn)略，人才戰(zhàn)略不能僅僅關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量，應(yīng)制定有針對(duì)性人才政策，分門(mén)別類(lèi)吸引與杭州城市定位相適應(yīng)，與打造“高水平社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”和“高水平建設(shè)共同富裕示范區(qū)城市范例”相匹配的各類(lèi)人才。二是打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版，推動(dòng)高質(zhì)量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體舉辦創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)孵化示范基地建設(shè)，促進(jìn)一次性創(chuàng)業(yè)資助、租金補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼等創(chuàng)業(yè)扶持政策提標(biāo)擴(kuò)面，吸引人才來(lái)杭創(chuàng)業(yè)。三是壯大市場(chǎng)主體，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，支持企業(yè)開(kāi)拓海外市場(chǎng)、建立海外分支機(jī)構(gòu)，深入實(shí)施“鳳凰計(jì)劃”，推動(dòng)更多本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)登陸境內(nèi)外資本市場(chǎng)，加強(qiáng)國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定培育和傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作。

（四）注重要素集約，構(gòu)建更加低碳綠色的城市化新空間

一是優(yōu)化城鄉(xiāng)國(guó)土空間布局、高效利用，優(yōu)化完善由大都市化區(qū)域到內(nèi)生發(fā)展較強(qiáng)的特大城市、特色發(fā)展的中小城市及小城鎮(zhèn)等構(gòu)成的多層次空間結(jié)構(gòu)，形成符合資源環(huán)境承載力的城市化宏觀布局。二是促進(jìn)杭州都市圈大中小城市空間一體化發(fā)展，提升杭州城市化腹地范圍和增長(zhǎng)潛力，推動(dòng)更大范圍、更深層次要素的優(yōu)化配置。三是遵循集約發(fā)展理念，著力推進(jìn)城市從外延式擴(kuò)張為主，向高密度集聚、網(wǎng)絡(luò)化布局、多層級(jí)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。