應對基礎設施“老齡化”挑戰的思考和建議

文 “老交通”智庫 周偉 周海濤 徐麗

2021年，交通運輸部組織召開全國公路養護管理工作會議，部署了未來五年公路養護管理工作的任務。圍繞部重點工作，“老交通”智庫組織專家分別赴陜西、重慶兩地進行了實地調研，并于2021年7月19日至20日在江蘇南京組織召開“基礎設施老齡化”主題學術沙龍活動，逐步形成了基于應對公路基礎設施“老齡化”挑戰實現可持續發展的思考和建議。

形勢與挑戰

在國家的重視和政策支持下，始于20世紀80年代的交通運輸行業改革創新，使公路基礎設施實現了跨越式發展，成就舉世矚目，走出了具有示范效應的公路建設的“中國模式”。如今，我國520萬公里的公路基礎設施無論是資產規模、工程質量，還是服務廣度和觸達深度都已躋身世界先進行列。按照《交通強國建設綱要》的戰略目標，未來公路網將成為一個基礎設施網、運輸服務網、信息網和能源網“四網融合”的新一代基礎設施網絡。因此，在當前發展階段轉換的關鍵時期，既要認清公路行業的長期發展趨勢，也要基于這種長期趨勢的特點，分析“十四五”時期及未來行業發展所面臨的真正挑戰。

我國即將進入公路基礎設施全面“老齡化”階段

基礎設施“老齡化”速度加快我國加快建成了大規模高等級公路，也意味著公路基礎設施的“老齡化”會集中進入快速發展階段。我國高等級公路路面設計年限一般為15年到20年。2021年，全國二級及以上高等級公路路齡超過15年的比例已經超過50%，路齡20年及以上的比例為32.3%。預計到2030年，全國二級及以上高等級公路路齡超過15年的比例將超過70%，路齡20年及以上的比例約為56%。以江蘇省為例,作為公路交通發展較快地區，“十四五”末，全省16萬公里公路中，新修建與改建超過8年需要進行中修的路段占比超過79%；公路橋齡達到15年和35年，進入中高風險期的比例分別為76%和42%?？梢哉f，江蘇省已經開始進入公路“老齡化”快速發展階段。

公路基礎設施同時存在“未老先衰”問題由于不同時期采用的建設標準不盡一致，特別是部分早期建設的公路設施采用的路面強度指標及車輛荷載標準偏低，存在破損隱患；一些地區養護資金不足，特別是普通公路缺乏及時且必要的養護投入。這些問題會造成部分地區的公路和橋梁出現“未老先衰”問題，公路技術狀況快速下降、橋梁加快進入高風險時期、安全壓力增大、大中修需求提前、改造資金需求激增。

新發展階段對公路基礎設施的資金需求全面提高

進入新發展階段，公路行業的資金需求仍將保持持續快速增長趨勢。其主要原因在于，建設需求依然旺盛，《公路“十四五”發展規劃》明確我國將新建和擴容改造的高速公路2.5萬公里。“雙循環”新發展格局及持續推進的經濟結構調整，會持續加大對干線公路高品質運輸服務的需求，繁忙運輸通道的交通壓力持續增加。鄉村振興戰略深入實施和城市化進程，也會持續增加鄉村地區公路交通量及對普通公路改造升級的需求。安全綠色智慧投入需求增加，社會進步、技術進步及外部資源環境和氣候的變化，要求公路基礎設施更加安全智慧、綠色低碳和高韌性，這些需求同樣增大了資金的壓力。養護資金需求快速增加，基礎設施老化、管養里程規模增加、等級提高、人力和材料資源成本持續上漲會快速提高對養護資金的需求。

財政性資金投入不足是長期需要面對的嚴峻現實

現有資金來源增長有限，盡管公路基礎設施對資金的需求持續快速上漲，但是財政性資金的來源不會有明顯增加。專項稅費增長乏力，受能源結構調整和汽車銷售增速放緩的影響，燃油稅和車輛購置稅的征收額都會呈現增速持續緩慢下降的基本態勢。通行費收入不能很好滿足養護需要，收入總體規模尚不能滿足債務償還及管理養護基本需求。地方財政支持有限，地方財政需要安排的其它公共事務資金需求持續增加，難以大規模持續支持公路發展。歷史欠賬需要消化，近幾年推行的收費公路PPP模式和普通公路“建養一體化”模式，在一定程度上“透支”了未來地方財政的支出能力。例如貴州省在加快推進高速公路建設階段，大規模全面推進PPP模式，政府承諾的運營期缺口補貼規模已經與普通公路養護資金規模相當，預計“十四五”期每年的財政補貼需求將大幅度超過普通公路日常養護的資金需求。

認識與思考

當面臨公路基礎設施進入“老齡化”快速發展階段，維持大規模公路資產的長期安全可靠使用比建設更具挑戰。在從建設主導轉向運維主導的階段，主要發達國家都有不少經驗和教訓，我國各地在這個轉型階段也做了很多有價值的嘗試。

美國公路基礎設施維護的教訓

美國公路基礎設施的建設高潮從20世紀50年代持續到90年代，總體比我國提前了40年。盡管以燃油稅為基礎的公路信托基金大多轉移到橋梁安全和公路資產維護上，但其公路信托基金常年入不敷出，2015年初全面破產，加之美國兩黨對保持基礎設施暢通高效與經濟社會發展關系的認識不到位，對往哪個領域投資認識不一致，而美國地方財政也無力負擔日益增加的養護需求，又不愿意為公路養護增加燃油稅稅率，因而導致公路基礎設施技術狀況快速下降。

我國各地維護公路基礎設施長期可靠的積極嘗試

為了解決養護資金不足的根本問題，我國各地進行了各種探索。江蘇省持續努力推進公路資產管理體系建設，提高養護資金投入的科學合理性；建立有效的養護監管機制，定期對全省公路和橋梁進行全面檢測與運行監測。陜西省對高速公路養護加強監督考核，督促運營企業重視養護投入；省政府出臺文件，督促各級地方政府重視普通公路養護，并建立健全靈活的機制開展農村公路的養護，努力實現農村公路應養盡養。貴州省新近提出減緩公路建設節奏，加強公路基礎設施安全運行的投入。

地方實踐基于自身情況和條件的嘗試，雖然取得一些效果，但是不能根本解決“在基礎設施加快‘老齡化’趨勢中，各方面資金需求激增但來源幾乎不變”的挑戰。

解放思想跳出行業尋找解決問題的新思路

今后隨著提級改造的任務越來越少，公路養護矛盾將日益突出，應再次解放思想，跳出行業思維定式，站在國家經濟社會發展角度認識公路資產的價值及保護好這個資產的重大意義，才能尋找解決新階段主要矛盾的新辦法。

烈日下養路工人進行公路養護 張嘯天 攝

充分認識保護公路基礎設施資產的重要意義基礎設施的建設速度質量與維護水平不僅反映了一個國家的工程技術水平，更體現了一國政府制度的有效性。良好的基礎設施不僅可以促進國家經濟與社會的健康發展，也可以增加公眾對政府的信任與自豪感。2049年我國第二個百年目標實現時，國內大部分公路和橋梁的使用年限都達到和超過40年，公路建養者應該努力使這些基礎設施一直處于良好的技術狀態，這是行業需要擔負的歷史使命。

充分認識公路資產價值的重要意義在技術進步的推動下，公路網將成為人流、物流、信息流和能源輸送的載體，其社會價值和經濟價值都有所提升。對經濟而言，其能更加適應以“準時、可靠、便捷”為特征的新型工業化產品對高品質運輸的需求。對社會而言，現代化的公路網對城市網的形成、對社會協同發展與共同富裕也將發揮巨大作用，在人、車、路大數據的共享與融合利用下，公路對沿線各種經濟模式特別是第三產業的直接帶動能力會更強。過去僅從用路者付費角度獲得社會投資，未來還可以從信息傳送、能源生產消費、中小城市土地價值提升，以及路域與“行”相關的各種產業發展中產生大量的投資機會，并可以更廣泛吸引社會資金支持公路發展與維護。

建議與發展

應對長期保持大規模公路資產的安全和高質量運行的挑戰是巨大的，世界上可供借鑒的成功經驗不多。我國在公路建設上走出了“中國模式”，證明了中國制度的有效性，目前迫切需要在可持續的高質量運維上也找到適合中國國情的“中國模式”，解決幾方面核心問題：公路資產的重要意義及養護工作的重要性，應得到更廣泛的認同。要打破只能向特定人群征收使用費稅的思維定式，建立公路外部效益內部化的機制，依法建立充足而穩定的公路資產運維的資金來源。同時，讓市場機制真正發揮作用，不斷提高公路資產的管養水平和資金使用效率。此外，還需有效利用技術進步，建立適應網絡化特征的高效監管機制?；谏鲜鏊伎己驼J識，提出三點建議。

滬寧高速公路南京連接線 許特顯 攝

對公路基礎設施“健康狀況”進行科學預判

組織科研力量，對我國公路基礎設施老齡化的速度、程度，以及可能發生“未老先衰”的設施分布進行評估；對2049年我國公路基礎設施的健康狀況進行預判；對做好高質量養護需要的資金規模進行預測；對新技術提高基礎設施安全和使用壽命的效用進行預估。

開展新階段公路行業發展理論的研究

理論研究需要回答以下幾個關鍵問題：從加快建設為主題轉到以高水平高質量運營為主題的新階段，需要哪些基礎性政策和體制的轉變；跳出思維定式，辯證看待公路資產和債務的關系，建立支持長期養護的融資理論；“四網融合”的基礎設施在國民經濟中的定位和作用及戰略性價值，如何創新“四網融合”的規劃理論方法、運行機制和新的投融資政策；數字化、網絡化、跨行業的新一代公路基礎設施的行業監管理論等。

鼓勵地方在提高公路養護管理能力和水平方面開展政策創新和試點

創新與試點過程中，特別要對突破現有政策制度的一些嘗試給予包容，部做好跟蹤評估，發現有價值的能解決行業共性問題的實踐盡快總結并推進現有政策的更新。