生態(tài)治理現(xiàn)代化的刑事立法保障
——以草原保護(hù)為視角

楊一凡 (東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130000)

生態(tài)治理現(xiàn)代化要求在法律領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)立法支撐，草原作為集生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及社會(huì)等多重價(jià)值于一體的戰(zhàn)略資源，在推進(jìn)生態(tài)治理中的重要作用不可忽視。該研究基于生態(tài)治理現(xiàn)代化的要求，探尋刑法中關(guān)于草原保護(hù)的不足之處，結(jié)合司法實(shí)踐與刑法理論給予相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施與立法建議，為推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)與生態(tài)治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的法律支撐。

1 推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化應(yīng)加強(qiáng)刑法保護(hù)

生態(tài)治理現(xiàn)代化是當(dāng)前我黨和國(guó)家工作重要任務(wù)，也是提高國(guó)家現(xiàn)代化能力與加快國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要表征。我國(guó)擁有各類天然草原近 4 億hm，草原作為我國(guó)重要的生態(tài)環(huán)境資源，是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。目前，我國(guó)草原保護(hù)仍然存在缺陷，此時(shí)，作為其他法律的“保障法”以及最后一道防線的刑法應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)草原保護(hù)中盡到不可替代的責(zé)任，這既是推進(jìn)草原保護(hù)的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的必由之路。

生態(tài)治理現(xiàn)代化是以創(chuàng)新生態(tài)治理主體體系和制度機(jī)制為基礎(chǔ)，同全面深化改革相協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)生態(tài)治理理念、生態(tài)治理制度以及生態(tài)治理方式等一系列治理資源向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與生態(tài)公正以及生態(tài)環(huán)境的共治共享。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)在2018年正式入憲，既是建設(shè)和諧美麗的現(xiàn)代化社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的重要一步，也是加快實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)的重要保障。黨的十九屆四中全會(huì)提出進(jìn)一步健全生態(tài)文明制度體系，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。生態(tài)現(xiàn)代化是提高國(guó)家現(xiàn)代化能力與加快國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要表征，其中，推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅(jiān)實(shí)支撐和必由之路。

推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化發(fā)展必須加強(qiáng)立法支撐。習(xí)近平總書(shū)記指出，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化進(jìn)一步要求完善社會(huì)主義法治。我國(guó)將環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)納入刑法規(guī)制經(jīng)歷了一個(gè)從抽象到具體，從分散到集中的歷史發(fā)展過(guò)程。“法者，治之端也”，憲法確立了生態(tài)治理的重要地位，由于憲法所具有的概括性和宏觀性，通過(guò)具體的重點(diǎn)領(lǐng)域法律規(guī)范來(lái)踐行和推動(dòng)生態(tài)治理現(xiàn)代化發(fā)展便顯得尤為重要。

首先，草原對(duì)于推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化具有重要意義。草原對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)可持續(xù)建設(shè)均具有戰(zhàn)略性意義。草原是指天然草原和人工草地。我國(guó)擁有各類天然草原近 4 億hm，占全球草原面積的13%，占全國(guó)國(guó)土面積的 41.7%，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)以及世界經(jīng)濟(jì)做出了卓越貢獻(xiàn)，既是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，也是集生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值等多重價(jià)值于一體的戰(zhàn)略資源。做好草原保護(hù)既是生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的必要之舉，有利于草原地區(qū)人民生活趨向美好，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)文明。

其次，我國(guó)目前草原保護(hù)實(shí)踐情況不容樂(lè)觀。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)草原遭到嚴(yán)重破壞，并引發(fā)了生物多樣性減少、沙塵暴頻繁暴發(fā)、草地載畜量下降和草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值降低等一系列生態(tài)問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要“瓶頸”。

因此，加強(qiáng)草原保護(hù)，必須以法律支撐為先行。“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”，草原保護(hù)對(duì)于立法保護(hù)提出了更高的要求。目前，我國(guó)草原保護(hù)既需要依靠自然科學(xué)，利用專業(yè)的技術(shù)性手段予以保護(hù)，更需要通過(guò)社會(huì)科學(xué)機(jī)制進(jìn)行規(guī)制，即通過(guò)相關(guān)法律規(guī)范對(duì)于危害草原生態(tài)行為以及觸及犯罪層面行為嚴(yán)加規(guī)制，構(gòu)筑完善的法律體系，增進(jìn)草原立法與相關(guān)立法的合作關(guān)系。

首先，刑法對(duì)于生態(tài)治理現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)具有重要保障作用。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步高速發(fā)展，破壞生態(tài)環(huán)境等違法犯罪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，因此，我國(guó)現(xiàn)行刑法對(duì)破壞生態(tài)保護(hù)等環(huán)境違法犯罪打擊力度仍需不斷增強(qiáng)。在刑法中設(shè)立生態(tài)犯罪, 將引導(dǎo)更多的守法者維護(hù)生態(tài)安全, 威懾不穩(wěn)定分子放棄危害生態(tài)安全的念頭與行為。刑法的評(píng)價(jià)機(jī)能、引導(dǎo)作用和強(qiáng)大的威懾力是其他法律無(wú)可比擬的, 使其責(zé)無(wú)旁貸地成為保護(hù)生態(tài)安全的最后一道防線。

其次，刑法對(duì)于推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)具有戰(zhàn)略性意義。2012年11月《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)后，各級(jí)草原執(zhí)法部門認(rèn)真貫徹落實(shí)草原司法解釋，加強(qiáng)草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量連續(xù)2年成倍增加，2014—2016年維持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件數(shù)量出現(xiàn)大幅下降，表明各地持續(xù)運(yùn)用草原司法解釋這件有力法律武器，打擊破壞草原資源違法犯罪行為、震懾不法分子，取得明顯成效(圖1)。

圖1 2012—2017年移送涉嫌草原犯罪案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)[5]Fig.1 Statistics on the number of suspected grassland crimes transferred from 2012 to 2017[5]

最后，刑法目前對(duì)于生態(tài)治理現(xiàn)代化以及草原保護(hù)相關(guān)制度規(guī)范仍然存在缺陷與不足，普遍存在懲罰輕、對(duì)于危害草原行為的非刑罰措施缺失的現(xiàn)象、環(huán)境刑法懲罰方式單一等嚴(yán)峻問(wèn)題，這不僅嚴(yán)重地弱化了刑法生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，也很大程度上影響了刑法對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，因此在全面推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的宏觀框架下對(duì)于刑法方面的保護(hù)提出了更高的要求。

2 刑法對(duì)于草原保護(hù)的現(xiàn)存問(wèn)題

在生態(tài)治理現(xiàn)代化框架內(nèi)對(duì)于草原保護(hù)的進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)先堅(jiān)持立法先行，完善的草原立法是草原牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)條件。現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境發(fā)展過(guò)程中，很多生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為大都是通過(guò)其他相關(guān)法律進(jìn)行約束規(guī)制，刑法的參與力度明顯不夠。例如，我國(guó)現(xiàn)行《草原法》第八章規(guī)定了關(guān)于破壞草原生態(tài)法律責(zé)任，主要責(zé)任類型為民事和行政責(zé)任。但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快，僅僅民事責(zé)任與行政責(zé)任在實(shí)踐中很多情況下不足以規(guī)制違法犯罪行為或造成足夠的震懾力，使得部分違法者具有僥幸心理，不利于草原保護(hù)的進(jìn)一步推進(jìn)和草原經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)于生態(tài)治理現(xiàn)代化發(fā)展也構(gòu)成了障礙性問(wèn)題。

推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，建設(shè)生態(tài)文明，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必然要求法律責(zé)任設(shè)定彼此協(xié)調(diào)，和諧一致，相互對(duì)應(yīng)。目前，我國(guó)刑法對(duì)于草原保護(hù)仍存在漏洞和不足之處，這些缺陷很大程度上限制了刑法在生態(tài)保護(hù)中充分發(fā)揮其機(jī)能。

現(xiàn)行刑法對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)并無(wú)專屬罪名。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，違反草原法等土地管理法規(guī)，非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰；同時(shí)，在其他幾條司法解釋中，還規(guī)定了以暴力、威脅方法阻礙草原監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)等行為構(gòu)成犯罪的，依照相關(guān)妨害公務(wù)類罪名進(jìn)行處罰。

由此可見(jiàn)，刑法對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)并未規(guī)定專屬罪名，而是依附于其他罪名進(jìn)行處罰。草原生態(tài)法益并沒(méi)有成為任何一個(gè)具體犯罪直接保護(hù)的法益。與草原生態(tài)法益最為接近的就是“農(nóng)地”“土地”“土地使用權(quán)”等刑法所直接保護(hù)的利益，使得草原生態(tài)的保護(hù)依附于其他罪名得以實(shí)現(xiàn)。草原作為重要的生態(tài)資源，其重要性并不亞于耕地林地等農(nóng)用地，且草原同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)屬性，從此角度觀之，草原在一定程度上更加應(yīng)當(dāng)被賦予密切的關(guān)注和嚴(yán)密的保護(hù)。但縱觀我國(guó)刑法及司法解釋中，并無(wú)草原犯罪的專屬罪名，這既不利于刑法法益保護(hù)體系的完善發(fā)展，也不利于推進(jìn)草原生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2012 年11 月2 日,最高法制定公布的《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》,對(duì)非法占用草原的入罪標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定,將破壞草原的犯罪行為納入非法占用農(nóng)用地罪的保護(hù)范圍，為依法追究破壞草原資源行為刑事責(zé)任提供了重要依據(jù)。但在罰金數(shù)額確定方式方面，我國(guó)對(duì)于此類犯罪采用無(wú)限額罰金制，也就是說(shuō)在刑事立法上沒(méi)有具體數(shù)額的限制，導(dǎo)致了實(shí)務(wù)上操作性不強(qiáng)的結(jié)果，不利于發(fā)揮刑法推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的作用。無(wú)限額罰金刑實(shí)際上與無(wú)邊無(wú)界的刑罰已經(jīng)非常接近, 難以限制公權(quán)力以保障私權(quán)利, 因此無(wú)限額罰金刑與罪刑法定原則的基本價(jià)值理念是相背離的, 而罪刑法定原則是現(xiàn)代刑法最基本、最重要的原則, 因此無(wú)限額罰金刑在立法上是不足取的。

一方面，無(wú)限額罰金刑規(guī)定不利于保護(hù)草原生態(tài)。實(shí)踐中，實(shí)施破壞與危害草原生態(tài)環(huán)境犯罪的往往是將經(jīng)濟(jì)利益作為犯罪動(dòng)機(jī)，且許多草原犯罪裁判中考慮到行為人之后可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，往往對(duì)其判處較為低的罰金刑，致使處罰不到位，不能實(shí)現(xiàn)刑法的預(yù)防犯罪機(jī)能，甚至可能導(dǎo)致處罰后因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使再度犯罪，陷入“違法犯罪—處罰不到位—被罰金額小于所獲利益—再度違法犯罪”的惡性循環(huán)當(dāng)中，實(shí)質(zhì)上并未對(duì)草原生態(tài)形成有效的保護(hù)。例如2020年7月剛剛審結(jié)的“劉春波非法占用農(nóng)用地罪”一案中，犯罪人于2014至2017年開(kāi)墾草原共計(jì)39.468 hm，數(shù)量較大，造成草原大量毀壞，對(duì)于草原及其周邊的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的影響，但僅并處罰金人民幣4.5萬(wàn)元(數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)《劉春波非法占用農(nóng)用地罪二審刑事判決書(shū)》)。且以上案例并非個(gè)案，包括大量的企業(yè)實(shí)施的破壞草原的犯罪在內(nèi)，實(shí)踐中對(duì)于草原犯罪所判處的罰金均處于較低水平，實(shí)質(zhì)上不足以彌補(bǔ)草原生態(tài)所收到的損失，使得被破壞的植被難以得到修復(fù)與補(bǔ)償。

另一方面，無(wú)限額罰金刑可能致使法官的自由裁量權(quán)過(guò)于擴(kuò)大化，不利于公正司法。對(duì)于破壞草原的犯罪行為未規(guī)定罰金的具體數(shù)額限度，而是由人民法院依據(jù)刑法總則確定的原則——根據(jù)犯罪情節(jié)，自由裁量罰金的具體數(shù)額。此規(guī)定在刑法理論上實(shí)際屬于“絕對(duì)不確定的法定刑”，為法官留下了巨大的自由裁量空間。法國(guó)著名哲學(xué)家孟德斯鳩曾經(jīng)在其著作《論法的精神》一書(shū)中指出，“一切有權(quán)力的人都愛(ài)濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗”。一旦法院的權(quán)力失去控制，必然會(huì)導(dǎo)致司法恣意和擅斷，那么重罪輕判、輕罪重判的現(xiàn)象就很有可能發(fā)生。

3 刑法關(guān)于草原保護(hù)的解決對(duì)策

我國(guó)刑法及司法解釋中，并無(wú)草原犯罪的專屬罪名，這既不利于刑法法益保護(hù)體系的完善發(fā)展，也不利于推進(jìn)草原生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)生態(tài)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。目前，基于我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)對(duì)于推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的急迫要求與刑法現(xiàn)實(shí)立法缺陷，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立破壞草原罪名，例如破壞草原罪或破壞草原資源罪。

首先，從犯罪客體方面，單獨(dú)設(shè)立破壞草原罪名將破壞草原資源的行為分離出成為獨(dú)立客體，在犯罪對(duì)象方面，將草原資源分離出成為獨(dú)立的單一的犯罪對(duì)象，使草原生態(tài)的保護(hù)不再依附于其他罪名(非法占用農(nóng)用地罪)進(jìn)行，使得草原生態(tài)法益在刑法保護(hù)對(duì)象中終“謀一席之地”。

其次，在犯罪客觀方面，應(yīng)對(duì)于破壞草原行為中附帶的或相關(guān)的妨害公務(wù)行為在條文中一并進(jìn)行體現(xiàn)，使得草原保護(hù)真正與農(nóng)用地等保護(hù)提升到相同地位，在刑法中得到相應(yīng)體現(xiàn)，嚴(yán)厲打擊破壞草原資源犯罪,實(shí)現(xiàn)刑法對(duì)草原資源的有力保護(hù)。

最后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非刑罰措施與刑罰措施并用原則。因生態(tài)犯罪有別于傳統(tǒng)犯罪(一般不發(fā)生破壞生態(tài)環(huán)境的情形)的主要特征，因此，若與傳統(tǒng)犯罪一樣，只對(duì)生態(tài)犯罪的自然人處以刑罰，難以收到特殊預(yù)防的效果，而且生態(tài)環(huán)境受到的損害也沒(méi)有得以補(bǔ)救。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持刑罰措施與非刑罰措施并行，注重在追究刑事責(zé)任的同時(shí)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，有助于在根本上保護(hù)草原生態(tài)。

刑法規(guī)范的明確性是刑法規(guī)范得以獲取廣大民意基礎(chǔ)與各方認(rèn)可的應(yīng)有之義，也是刑法規(guī)范以及法院裁判被實(shí)際有效執(zhí)行的必要舉措。刑法的明確性要求進(jìn)一步摒棄籠統(tǒng)罰金刑的規(guī)定，通過(guò)設(shè)定罰金刑區(qū)間、根據(jù)犯罪情節(jié)設(shè)定不同的罰金刑以進(jìn)一步推進(jìn)罰金刑的明確性，使其更好地適應(yīng)實(shí)踐，發(fā)揮刑法在草原生態(tài)保護(hù)中應(yīng)有的重要作用，通過(guò)法律警示潛在違法犯罪者，充分發(fā)揮刑法的機(jī)能，推動(dòng)草原生態(tài)良好發(fā)展，構(gòu)筑生態(tài)治理現(xiàn)代化大好格局。

一方面，通過(guò)犯罪情節(jié)輕重程度細(xì)化罰金刑，以避免處罰金額過(guò)低可能帶來(lái)的不利影響。可以采取倍比罰金制，即同時(shí)以犯罪金額的比例和倍數(shù)決定罰金的數(shù)額。倍比罰金制既能對(duì)于草原已經(jīng)受到的生態(tài)環(huán)境破壞起到一定程度的補(bǔ)償作用，維護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)草原生態(tài)所受到的損失，使得被破壞的植被得到修復(fù)與補(bǔ)償；也能在一定程度上對(duì)于潛在的違法犯罪者起到威懾和震懾作用，預(yù)防其實(shí)行犯罪行為，發(fā)揮刑法的懲治犯罪作用與預(yù)防作用。當(dāng)然，法院在具體實(shí)踐中確定罰金刑時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到罰金刑的執(zhí)行問(wèn)題，不能不酌情考慮犯罪人的經(jīng)濟(jì)狀況，否則將會(huì)加重實(shí)踐中的“執(zhí)行難”狀況。

另一方面，通過(guò)設(shè)定罰金刑區(qū)間以規(guī)避自由裁量權(quán)過(guò)大可能帶來(lái)的不利后果。可以采取限額罰金制來(lái)細(xì)化不同犯罪情節(jié)所對(duì)應(yīng)的罰金刑檔次，即指刑法分則規(guī)定罰金數(shù)額的下限和上限，人民法院只需要在規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)裁量罰金即可。具體在草原犯罪中，可以根據(jù)破壞草原行為方式、造成損害的植被面積、生態(tài)方面的損害后果以及生態(tài)可修復(fù)性的可能性大小以及犯罪人的客觀行為與主觀心態(tài)作為考量因素，以確定不同的罰金刑幅度，通過(guò)此舉對(duì)于法院的自由裁量權(quán)予以限制，既有利于“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，避免重案輕判或輕案重判等罪刑不均的情形發(fā)生；也有利于增強(qiáng)法院裁判的認(rèn)可度，以不斷完善罰金刑在草原保護(hù)方面所起到的積極作用。