廣東省城鎮污水治理補短板強弱項探討

吳錦澤，張 馳，鄢林潔

（廣東省環境科學研究院，廣東 廣州 510045）

0 引言

城鎮污水治理是打好打贏污染防治攻堅戰的關鍵環節，其處理水平影響著區域環境質量、經濟發展潛力和社會發展水平[1]?！笆濉币詠?，我國城鎮污水集中收集效能顯著提高，但仍存在污水處理能力發展不均衡、城鎮污水集中收集率偏低等問題[2]，中、西部地區城鎮污水治理水平落后于東部地區[3]。2020年7月，國家發改委、住建部印發《城鎮生活污水處理設施補短板強弱項實施方案》，提出到2023年，縣級及以上城市設施能力基本滿足生活污水處理需求。各省相繼發布工作方案，結合實際情況，進一步明確城鎮污水治理的重點任務。山西省提出污水處理設施運行負荷常態化做到“八分飽、有余量”強弱項目標，湖北省提出推進合流制溢流污水快速凈化設施建設，青海省要求提升污水智能化處理水平，安徽省明確適度超前謀劃常住人口50萬以上城市污水處理廠建設規模，河北省強調完善“毛細管網”體系，但總體上對解決區域城鎮污水治理的不平衡性問題謀劃較少。

作為改革開放的前沿陣地，廣東省水污染問題出現較早[4]，先后出臺《廣東省碧水工程計劃》（1997年）、《廣東省珠江水環境綜合整治方案》（2002年）、《南粵水更清行動計劃（2013—2020年）》、《廣東省水污染防治行動計劃實施方案》（2015年）、《廣東省打好污染防治攻堅戰三年行動計劃（2018-2020年）》等各階段治水文件，都將城鎮污水治理作為水污染防治的重點任務，有力推動了廣東省水環境質量持續改善[5-7]?！笆濉逼陂g，廣東省城鎮污水治理的重點在污水處理設施能力建設方面。由于區域發展差異，廣東省城鎮污水治理區域不平衡、不充分矛盾尤為突出，粵東西北地區與珠三角地區在污水治理能力、效能、模式、機制等方面均存在很大差距，城鎮污水治理效能欠佳的現狀與經濟第一大省的地位不相匹配，加快解決區域治理不平衡性是廣東省“十四五”城鎮污水治理的重要任務。本文通過評估分析“十三五”期間廣東省城鎮污水治理成效及問題，探討“十四五”時期城鎮污水治理補短板強弱項的建議，以更好地推動下一階段城鎮污水治理工作，為解決全國城鎮污水治理不平衡性探索路徑。

1 “十三五”期間城鎮污水治理成效

根據城鄉建設統計年鑒，2015—2019年，廣東省城市污水處理率由93.65%提升至96.72%，縣城污水處理率由83.53%提升至91.36%，提前完成《廣東省環境保護“十三五”規劃》[8]《廣東省城市基礎設施建設“十三五”規劃》[9]目標（取較嚴值，城市污水處理率≥96%、縣城污水處理率≥85%）。“十三五”期間，全省城鎮污水處理能力顯著提升，設施提標改造進展加快，污水治理體系創新完善。

1.1 污水處理能力顯著提升

根據全國城鎮污水處理管理信息系統數據分析，2020年，廣東省運營城鎮污水處理設施635座，較2015年增加195座；處理能力達到3241.1萬t/d，比2015年提升42.51%；配套管網24304.22km，比2015年提升29.92%。其中，鄉鎮級污水處理設施達到248座，新增103座；處理能力435.29萬m3/d，增加54.93%；配套管網5471.73 km，增加53.34%。從污染物去除量看，2020年全省城鎮生活污水處理設施COD、BOD、NH3-N、TN、TP去除量分別為161.23萬t、75.20萬t、16.58萬t、15.93萬t和2.83萬t，較2015年分別增長27.56%、35.11%、28.63%、42.87%和34.76%。

1.2 設施提標改造進展加快

“十三五”期間，廣東省先后出臺《廣東省城鎮生活污水垃圾處理設施建設“三年攻堅”行動方案（2018—2020年）》《廣東省城鎮污水處理提質增效三年行動方案（2019—2021年）》《廣東省城鎮污水處理提質增效工作指引》等文件，淡水河、石馬河、練江、茅洲河等重點流域出臺嚴格的流域排放標準，全面推進污水處理設施提標改造。2020年，納入敏感區域（重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域）范圍內的165座城鎮生活污水處理設施全部完成提標改造。在全省635座城鎮污水處理廠中，295座（占比46.47%）執行一級A排放標準，146座（占比22.99%）執行一級A及廣東省地方排放標準的較嚴值，13座（占比2.05%）出水達到地表水Ⅳ類標準，66座（占比10.39%）出水水質達到再生水利用標準。在污水處理技術上，廣州、深圳等先進地區加快探索應用地埋式污水處理[10]、快速污水處理技術[11]等新型技術和工藝，提升污水治理效能。

1.3 污水治理體系創新完善

圍繞打贏水污染防治攻堅戰目標，廣東省積極探索城鎮污水治理體系創新，推行“廠網河一體化”管理，推動管理模式從粗放型、分散化向精細化、系統化轉變。廣州市摒棄過去“廠管廠、網管網、河管河”的碎片管理模式，通過組建市屬、區屬專業排水運維公司，推行排水監管進小區、進住家，完善排水信息化平臺，逐步建立起全覆蓋、可追溯、可倒查的管理體系，實現公共排水設施一體化管理和供排水上下聯動[12]。深圳市積極推進“廠-網-河-城”全要素治理模式，打破以往分塊、分級的傳統水務治理方式，實現治污源頭管控、過程同步、結果可控[13]。

2 城鎮污水治理的短板弱項

盡管廣東省城鎮污水治理領域取得明顯成效，但是當下仍面臨區域不平衡、治理效能不佳、技術管理滯后、體制機制不完善等問題。

2.1 粵東西北地區污水治理能力明顯滯后

全省城鎮污水處理設施建設布局不平衡，各地市建成區排水管網密度差異明顯，粵東西北地區明顯滯后于珠三角地區（見表1）。從處理能力上看，截止2020年底，珠三角地區在運營城鎮污水處理設施458座，占全省的72.13%；處理規模、配套管網長度分別占全省的80.03%和86.03%。從單位處理能力看，珠三角地區人均污水處理設施規模為0.47萬t/萬人·d，分別是粵東、粵西和粵北地區的1.63、2.34和2.04倍。建成區排水管網密度方面，根據城市建設統計年鑒分析，珠三角地區建成區排水管網密度為11.85 km/km2，分別是粵東、粵西和粵北地區的1.61、1.67和1.54倍。其中，珠三角地區除東莞市以外的8個城市均超過全國平均水平（10.50 km/km2），珠海市高達27.12 km/km2，在全國處于領先水平；而粵東西北12個地市中有9個低于全國平均水平，潮州市僅有0.49 km/km2，差距十分明顯。

表1 廣東省各片區城鎮污水治理能力情況

2.2 污水處理效能尚未全面發揮

盡管污水處理設施建設缺口不斷補齊，但污水集中收集率仍然不足，嚴重影響污水處理效能的發揮。一方面，污水收集管網結構性缺陷突出。廣東省仍存在大量合流制排水系統，部分雨污分流系統建設不完善。2019年，全省雨污合流排水管網占比達到22.30%，較全國平均水平高出8.35個百分點，遠高于福建（4.68%）、浙江（5.97%）、山東（5.24%）等沿海省份[14]。另一方面，污水收集處理功能性缺陷尚未根治?；洊|西北地區污水配套管網尚未打通“最后一米”，或是重地上輕地下、重廠輕網，老舊、破損、錯接漏接混接等問題相對普遍，導致收集率偏低。徐敏[15]等研究表明，2017年廣東省有15個地級市污水收集率不足50%，占比達72.43%。這些問題也造成污水處理設施進水BOD濃度普遍不高，污染物削減潛力未能充分發揮。2020年，全省城鎮污水處理設施進水BOD濃度為80.86mg/L，有8個地市城鎮污水處理廠進水BOD濃度不到50mg/L，其中7個位于粵東西北地區；16個地市平均進水BOD濃度與2015年相比出現下降情況，其中12個位于粵東西北地區，云浮、潮州、河源等3市下降比例高于30%（見圖1）。

圖1 廣東省各地市城鎮污水處理廠進水BOD濃度情況

2.3 先進技術和運維模式應用不足

除新建污水處理設施以及廣州、深圳等珠三角較發達城市外，由于缺乏長效資金保障，污水處理設施提標改造、提質增效工作主要依賴政府引導，污水處理設施主體對先進處理技術研究、改進和應用有限。大部分設施重建設輕運維的問題依舊突出，特別是粵東西北地區縣、鎮兩級的污水處理設施，多數未配置專業化運營團隊，現有養護設備相對落后。隨著大數據、5G、物聯網、云計算等技術手段的發展，排水系統信息化監管、智慧水務等先進技術不斷發展，但是新技術的運用缺乏專業化人才。各地污水處理人才隊伍水平一般，高技術人才相對缺乏，隊伍穩定性差，制約著污水處理設施先進技術的普及應用。此外，污水處理設施的社會化智慧管控還處于起步探索階段，推進運維智慧管控還有大量工作。

2.4 污水治理體制機制有待完善

城鎮污水一體化治理機制不完善。由于粵東西北城市排水管網底數不清，推進“廠網河一體化”管理工作受到阻力，聯防聯動的協作機制還不夠順暢。長期以來，城鎮污水治理的多頭管理模式普遍存在，市、縣、鎮多級協調共治的機制尚不健全，管理部門之間重復管理、低效管理等問題突出，源頭污水、排水管網、污水處理廠、受納水體之間未有效形成一體化管理。同時，資金投入方式、污水處理收費機制有待完善。當前，污水治理主要依靠政府財政資金投入，市場準入限制較多，社會資本參與污水治理的積極性不高。污水處理收費及調整機制落實工作尚有差距，不同城市間污水處理收費差異較大，收費標準偏低，部分地區污水處理收費未能補償運營成本，不利于水資源節約、水污染治理。粵東西北地區居民水價中污水處理費比重明顯偏低，且未設置階梯收費標準，如粵北的云浮市居民生活類污水處理費為0.85元/m3，而廣州市的三級階梯污水處理費分別為0.95元/m3、1.43元/m3和2.85元/m3。

3 “十四五”時期補短板強弱項建議

“十四五”時期，人民群眾對美好環境的向往對水環境治理提出了更高的要求，廣東省城鎮生活污水治理應以破解區域治理能力、效能、模式及機制不平衡問題為導向精準補短板強弱項，推進污水治理能力現代化建設。

3.1 破解區域污水治理不平衡問題

做好頂層設計，加強全省統籌。研究出臺“十四五”城鎮污水處理設施建設相關規劃，制定差異化的污水治理目標，高水平推動各片區污水處理設施建設，構建與“一核一帶一區”發展格局相適應的污水治理格局。珠三角核心區對標建設世界一流美麗灣區目標，按照優化提升、適度超前的原則，結合人口、城鎮化發展需要，合理確定新增污水處理建設需求。沿海經濟帶東西兩翼對標打造全省新的增長極目標，按照補足規模、促進發展的原則，將污水處理建設規劃納入國土空間規劃、國民經濟發展規劃，強力推進污水處理設施建設，重點提升污水處理能力和管網密度，減小與珠三角地區的差距。北部生態發展區對標構建和鞏固北部生態屏障目標，按照生態優先、綠色發展的原則，科學謀劃生活污水治理設施建設布局、規模，推動引導人口、產業合理布局，保障區域生態安全。

聚焦重點區域，促進全面協調。以全省重點攻堅國考斷面匯水范圍為重點，實施城鎮生活污水治理達標攻堅行動。珠三角片區聚焦珠江廣州段、茅洲河、前山河水道、淡水河、石馬河、東莞運河、佛山高明河等重點流域，粵東片區聚焦練江、榕江、楓江、黃江河等重點流域，粵西片區聚焦漠陽江、壽長河、織篢河、九洲江、袂花江、小東江等重點流域，大力完善生活污水處理設施體系，加快穩定消除國考斷面劣Ⅴ類水體?？偨Y推廣重點區域污水治理經驗，示范帶動省考、市考尚未達標斷面匯水區生活污水治理攻堅。

3.2 精準補齊短板推動提質增效

圍繞生活污水處理“兩轉變、兩提升”（從對“污水處理率”向“污水收集率”、從對COD向BOD管理轉變，實現污水處理量及入口污染物濃度“兩提升”）要求，精準補齊污水處理設施配套管網短板，強化城鎮生活污水處理效能弱項。

補齊污水收集系統短板，提高污水收集率。直面污水處理短板問題，以市區、縣區為重點，全面開展市政排水管網排查，摸清管網運營現狀、缺口數量、“空白區”“最后一米”以及病害管網分布情況，明確排水管網權屬，實現管網“一張圖”精細化、信息化管理。加快補齊城中村、老舊城區、城鄉結合部管網，消除污水收集管網空白區。對存在管網缺口及建成區污水管網密度偏低的地區，按照“管網建成一批、生活污水接駁推進一批”原則，加快推進生活污水管網建設、竣工驗收及聯通，推進城鎮生活污水管網全覆蓋。結合老舊小區和市政道路改造，推進雨污分流“毛細血管”向社區住戶延伸。到2025年，全面實現城鎮污水管網全覆蓋、全收集、全處理，大幅提高各地市特別是粵東西北地區城市污水收集率。

聚焦“兩提升”，推進污水處理設施提質增效。針對進水BOD濃度低問題，以濃度低于100 mg/L的生活污水處理廠為重點，全面開展污水處理設施效能分析，識別影響因素，圍繞服務片區管網制定“一廠一策”系統化整治方案，明確整治目標、思路和具體任務，推動落實提高污水處理效能。針對合流制管網占比較高問題，以存量管網更新改造為重點，因地制宜實施雨污分流、清污分流改造，強化管網混錯漏接改造及修復更新。對難以改造的管網，因地制宜設置截流調蓄設施，減少溢流污染風險。

3.3 創新應用先進技術和運維模式

創新污水處理設施提標改造技術。因地制宜推廣膜生物反應池（MBR）、移動床生物膜反應器（MBBR）、膜曝氣生物膜反應器（MABR）、快速生化污水處理（RPIR）、污水生化池改造、污水深度處理等技術[16,17]，實施污水處理設施差異化提標改造。對出水未達到《GB 18918-2002 城鎮污水排放標準》一級A標準及廣東省地方標準《DB 44/26-2001 水污染排放限值》的城鎮污水處理廠實施全面提標，對淡水河、石馬河、練江、茅洲河等重點流域的新、改、擴建污水處理廠全面執行各流域水污染排放標準，對東江、西江、北江和韓江等供水通道沿岸以及重要水庫、重要河口海灣等匯水區范圍內的骨干污水處理廠試點開展工藝改造，降低總氮排放。

創新污水處理設施建設運維模式。探索推廣廣州市經驗，在珠三角其他城市因地制宜建設功能復合型地埋式污水處理廠。推動現有污水處理設施“去工業化”改造，提升污水處理廠環境形象。加強污水處理設施專業化運維，建設高水平技術團隊，加快運維設備更新。支持珠三角先進城市污水處理廠探索大數據、物聯網、云計算等技術應用，建設大數據智慧分析監控系統，總結經驗并向全省推廣應用，提升污水處理廠自動監測、智能感知、無人巡檢等能力，確保污水處理廠安全運行和達標排放。

3.4 加快健全污水治理體制機制

健全“廠網河一體化”管理體制機制。以城市為單位，推廣廣州、深圳等城市排水管理經驗，有效借鑒國內先進管理經驗，鼓勵各市深化污水治理體制改革，組建專業化治理公司（部門），理順排水處理體系。逐步推行排水設施建管一體化、廠網一體化、城鄉一體化“三個一體化”改革，創新推廣深圳市“廠-網-河-城”全要素治理模式，實施“排水管理進小區”，破解分散化、粗放化管理問題，實現污水處理全生命周期一體化、精細化管理。結合智慧水務，大力推進城市排水智慧平臺建設，完善供水與排水、水環境質量與排水、河湖水位與排水等之間的動態協調響應機制，優化排水格局，實現精準調配管理。

健全多元化資金保障機制。加大財政支持力度，特別是加大省級財政對粵東西北地區城鎮污水處理設施建設的傾斜力度。創新污水處理設施建營資金投入模式，吸引社會資本通過多種渠道參與城鎮污水治理。積極探索治水城市開發相結合路徑，通過治水投入實現生態環境效益促進土地增值和城市發展，推動經濟發展反哺污水治理。完善污水處理收費政策，結合治水成本和發展水平等因素，合理提高收費標準，保障設施正常運行并合理盈利。

4 結語

為深入打好污染防治攻堅戰，加快建設美麗廣東，強化城鎮污水治理仍是關鍵環節。當前，廣東省城鎮污水治理存在區域不平衡、效能不佳、技術管護滯后、體制機制不完善等短板弱項，粵東西北地區與珠三角地區差距十分明顯。與“十三五”時期相比，“十四五”時期廣東省城鎮污水治理重點應從單一的污水處理設施能力建設向區域治理協調增效轉變。聚焦破解區域不平衡問題，從補短板強弱項的角度，應積極推廣廣州、深圳等珠三角較發達城市經驗，大力提升粵東西北地區污水治理能力，圍繞“兩轉變、兩提升”推動污水治理提質增效，創新污水治理技術和建設運維模式，加快健全“廠網河”一體化管理體制機制和多元化資金保障機制，推動全省城鎮污水治理工作邁上新臺階。加快破解廣東省區域城鎮污水治理不平衡問題，創新推廣廣州市功能復合型地埋式污水處理廠建設、深圳市快速污水處理技術以及“廠-網-河-城”全要素治理模式等經驗，全面提升城鎮污水治理能力、效能、模式及機制水平。探索廣東城鎮污水治理新路徑，可為全國推動提升中西部城鎮污水治理水平提供示范經驗。