條塊結構視角下國家治理單元的選擇與運用

楊 龍， 吳涵博

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

中國的國家治理將治理空間劃分成若干單元，并將其分布于行政層級的格局中。中國的行政體系內部呈現出縱橫交錯的特征，在政府體制中形成了獨具特色的條塊管理模式。治理單元主要分為實體性和虛體性兩大類，其中又派生出一些亞類，共同組成了多樣化的治理單元體系。治理單元的選擇和運用發生在條塊結構中，“條條”和“塊塊”都會形塑治理單元。中央部委和行政區的互嵌是條塊關系的重要表現，中央部委對功能區的管理則形成了新的條塊關系。

一、條塊結構下分單元治理的現實樣態

條塊結構是由縱橫交錯的行政體系構成的，是對中國行政管理實踐中層級制和職能制相結合的管理模式的形象性概括。作為國家治理中最基本的結構性關系，條塊結構中的“條條”指的是從中央到地方各級政府中業務性質相同的部門；“塊塊”指的是由不同職能部門組成的層級政府。這種由地方分級管理和中央、省級行政區垂直管理相配合的特色管理模式，為在空間上設定各類治理單元提供了依據。條塊關系深刻影響著中國經濟、政治、社會、文化和生態各層面的治理實踐，在條塊結構下存在著實體性、準實體性和虛體性三種治理單元。

(一)“塊塊”的實體性及其派生現象

“塊塊”治理是在一定空間范圍內展開的，“塊塊”具有空間實體性特征。首先，行政區劃制將全國劃分為從中央到省、市、縣、鄉鎮的五級，并在每級區劃內建立相應的行政機關。由此形成的行政區，無論層級、不分大小，都具有清晰的邊界、明確的管轄范圍、全面的行政機構(一般是一級政府)、完整的財政權以及包括政治、經濟、社會、環境等在內的綜合性治理功能，屬于實體治理單元[1]。在空間布局上，“大塊”實體性治理單元包含著“中塊”，“中塊”又相應包含了“小塊”。在治理方式上，實體性治理單元實行的是“大塊”管“中塊”，“大塊”和“中塊”共同管理“小塊”的管理模式[2]。其次，實體性“塊塊”還塑造了若干準實體性治理單元。這些準實體性治理單元主要指的是地方政府的派出機構，其典型代表是地區行署、街道辦事處等。這類治理單元多數具有常設行政機構，與實體性治理單元類似，但其治理功能少于實體性治理單元，且僅具有行政權力，沒有其他權力機關。

實體性治理單元涵蓋了全部國土，使國家能夠實現橫向到邊、縱向到底的治理。準實體性治理單元則承擔著行政權力的延伸或中間環節的功能。地區行署作為省級政府的派出機構，其作用是銜接省與縣之間的行政權力，確保行政權力鏈條的完整和通暢。街道辦事處是城市各區的派出機構，是城市政府與基層居民自治單元——社區的中間環節，其作用是確保行政權力能夠達到最基層。綜上，“塊塊”所進行的相關活動都是在實體性或準實體性治理單元的物理邊界內進行的，每個單元都由一級政府或政府的派出機構進行全面管理，治理的空間邊界清晰，治理活動具有綜合性。

需要注意的是，隨著我國城市化水平的提高，一些地區已經逐步轉為地級市，成為一級完整的政府，導致地區行署越來越少。與街道辦事處平級的鄉或鎮都是一級政府，功能、機構、權力、財政等都是完整的，這使得街道辦事處的地位多少有些“尷尬”。從加強基層治理能力的角度，取消街道辦事處、強化社區居委會等基層自治組織的必要性也逐漸顯現出來[3]。這兩種現象表明，由實體性治理單元派生的準實體性治理單元較容易轉變為實體性治理單元。

(二)“條條”的雙重虛體性

“條條”的治理是在“塊塊”的層級結構中進行的，但是與“塊塊”的屬地管理不同，“條條”的存在意味著各級政府的職能部門要按照專業分際接受上級職能部門的業務指導。相較于“塊塊”的實體性而言，“條條”具有虛體性特征。首先，“條條”是依附在“塊塊”上的，“條條”沒有物理邊界和政策邊界，也沒有形成任何空間意義上的“區”。每一類“條條”有相應的業務邊界，其治理功能相對單一。其次，“條條”并沒有完整的權力結構，這就決定了上下級職能部門之間只是本領域內的業務指導關系。“條條”發揮作用借力于科層制，需要“塊塊”的配合。

“條條”的虛體性還表現為中央政府職能部門有權設立并管理虛體性和部分準實體性治理單元，以完成專項治理任務。“條條”的存在是中國行政體制的獨有現象，中國實行單一制和非地方自治，國家權威在地方的落實、中央政策在地方的執行都依賴“條條”發揮作用。受治理任務的性質、中央或上級政府對某一特殊治理事項關注程度的影響，部分“條條”達成治理目標的過程中需要打破“塊塊”的空間限制，設立空間上重疊、邊界相交叉、只有一項或幾項治理功能的虛體性治理單元，如經濟區等。虛體性治理單元更為靈活，多數沒有常設性機構，采取的是領導小組、聯席會議等管理形式。

為完成專項任務或實現對特定領域的強力管理，“條條”也會設定準實體性治理單元，主要包括設有管委會的功能區和實行垂直管理的部門在地方的區域性分支、地區辦事處等。功能區管委會是一級政府為完成專項任務而設立的派出機構，其作用在于強化某些相近的治理功能，通常是一組功能，比如與經濟開發有關的建設用地、投資、產業、對外貿易等的審批權。通過擴大這些權力，可以實現對某區域的重點開發、形成產業集聚、完成政策試驗等。實行垂直管理的中央部委會設立地區分支，目的是在重點治理領域實現強有力的執行和有效監管。這類準實體性治理單元運作相對獨立，但在具體開展工作中也需要地方政府的支持和配合，因此也是依附于實體性治理單元的。

部委派出機構的存在表明了條塊結構的空間復雜性。“塊”是靜止的、邊界固定的、層級分明的，但是卻可以被“條”所“插入”：在地方政府的轄區內可以“插入”中央部委直接管理的職能部門；在行政區里可以“插入”不屬于行政區管轄的治理單元。相比地區行署、街道辦事處等“塊塊”派生的準實體性治理單元，“條條”產生的準實體性治理單元雖然具備部分綜合治理功能，但總體上看，其設置更具靈活性，其性質更接近虛體性治理單元。

(三)治理單元與條塊結構的功能耦合

治理單元在本質上是對國家空間治理工具的一種抽象，實體性、準實體性和虛體性三種治理單元的區分與條塊結構在權力關系上的雙重從屬制相關。所謂雙重從屬制是指各級地方政府的職能部門在縱向上屬于上級職能部門，接受其指導，以保證管理同一系統“條條”行動的統一性；在橫向上又屬于本級政府，保證全面管理本地區的“塊塊”能形成一個整體[4]。雙重從屬制背后是行政管理中“條條”的專業化管理、屬事化管理和“塊塊”的綜合性管理、屬地性管理。這兩類管理任務適用于不同類型的治理單元，虛體性治理單元以經濟區或功能區為主要形式，進行的是專業性質的管理，實體性治理單元主要是行政區，實行屬地管理。“條條”治理體現的是單一功能，“塊塊”治理體現的是復合功能；治理單元嵌入條塊結構中，通過“條”和“塊”間的互動發揮自身獨特的功能。

條塊關系以“塊”為空間結構，準實體性、虛體性治理單元以實體性治理單元為存在前提。條塊結構以“塊”為主、以“條”為輔；治理工具中以實體性單元為主、以虛體性單元為輔，準實體性治理單元則存在于實虛兩種治理單元之間。條塊結構和實虛等治理單元共同構成國家治理的結構性體系。在這個體系中，“條條”用于完成專門領域的治理，從縱向連接起互相分割的“塊塊”；虛體性的、準實體性的治理單元被用于完成專項治理任務，或用于彌補實體性治理單元治理能力的不足。“條條”是行政體制內在結構，其治理功能明確，是國家治理體系中固有的治理手段。“‘條條’和‘塊塊’形成了多層面、多角度、立體交叉的權力結構網絡。”[5]鑲嵌入條塊結構的各類治理單元共同發揮作用，在治理中實現了“條條”專業性和“塊塊”綜合性的結合。

二、“塊塊”與“條條”對治理單元的使用

條塊結構下，“條條”和“塊塊”依據自身的需要使用治理單元，“塊塊”、垂直管理的“條條”和接受雙重領導的“條條”等對治理單元的選擇不同(見表1)。

表1 “塊塊”和“條條”對治理單元的使用

(一)“塊塊”使用實體性和準實體性治理單元

作為實體性治理單元的“塊塊”是中國國家治理中最基本的治理單元。“塊塊”的功能首先是完成日常治理任務，包括制定發展規劃和國土規劃、組織經濟活動、進行市場管理與社會管理、提供公共服務等。這些日常治理活動都是以地方政府這樣的實體性治理單元為依托進行的。從政策制定和執行的視角看，中央政策在各級行政區內逐級執行，一級行政區的政策制定和向下擴散也都是以實體性治理單元為空間載體的。由“塊塊”構成的行政層級體系除了用于確保國家政策得到有效執行外，還是下情上達的重要通道。

以地方政府為單元進行日常治理取得了明顯的成就，其中一個標志是經濟持續增長中的地方貢獻。由于行政區的空間范圍和政府層級體系輕易不變動，地方政府在轄區內的政策相對穩定，本地市場主體、民間組織和居民容易形成長期的預期，地方經濟發展由此獲得持續的動力。在央地關系上，中央向地方適當分權，地方政府獲得較多的發展自主權。這使得地方政府可以立足國際和國內大環境，結合本地特色，發揮區域優勢，促進地方經濟快速發展。改革開放四十多年來，國內的地方經濟增速喜人，一些經濟強省的經濟總量已經超過了某些中等國家。以廣東省為例，2020年廣東地區生產總值為110 760.94億元，按年度平均匯率折算為1.605 8萬億美元，超過了一些大國，比如俄羅斯(1.483 0萬億美元)、巴西(1.445 0萬億美元)，甚至與發達國家韓國(1.638 0萬億美元)接近。(1)廣東省數據來源于《2020年廣東省國民經濟和社會發展統計公報》，廣東統計信息網，https:∥sstats.gd.gov.cn/attachment/0/414/414580/3232254.pdf；俄羅斯2020年GDP數據來源于世界銀行網，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.D?locations=RU；巴西2020年GDP數據來源于世界銀行網，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=BR; 韓國2020年GDP的數據來源于世界銀行網，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=KR，訪問日期：2022年2月5日。

以“塊塊”為單元還可以通過打造先行示范樣板，引導實體性治理單元完成重要治理目標。由中央政府選定為示范區、先行區的行政區，往往平均發展水平以及重要領域的治理水平均居于全國前列。示范城市一般都能得到中央政府的特殊政策授權或資金獎勵，也會得到中央政府授意下各部委的積極支持，城市地位也由此提高。例如，2019年8月，黨中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020—2025年)》，其中要求“國家發改委會同有關方面分批次研究制定授權事項清單，按照批量授權方式，按程序報批后推進實施。有關方面要按照本方案要求和經批準的事項清單，依法依規賦予深圳相關管理權限”[6]。依據這兩個國家文件，由國家發改委牽頭，會同商務部、廣東省、深圳市等共同研究制定了《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區放寬市場準入若干特別措施的意見》，內容覆蓋了科技、金融、醫療、教育、文化、交通六大領域，包括了24條利好深圳發展的具體措施[7]。

“塊塊”還會使用地區行署和街道辦等準實體性治理單元進行日常管理。地區行署相當于地級市，街道辦事處相當于鄉鎮，其干部均納入黨政組織部門管理，人員編制納入公務員序列。地區行署是在省與縣之間沒有一級政府、省不直接管理縣的情況下，為分擔省級政府的管理任務而設立的。地區行署代表省管理縣，但其只有行政權力，地區一級不設人大、政協等其他權力機關。雖然陸續有地區轉為地級市，地區行署隨之撤銷，但在地廣人稀的地區，設置地區行署依然有其合理性，它的使用就是為了更好地銜接上下級實體性治理單元開展治理活動。街道辦事處作為市或區政府的派出機構一直保留下來，是行政體系的末端。隨著城市管理的智能化程度不斷提升，基層治理能力不斷提升，街道辦事處作為橋接社區居委會和政府的重要平臺，是基層治理的主陣地之一。

(二)垂直管理的“條條”使用準實體性治理單元

垂直管理是中央對地方進行調控的重要手段，在近年來有不斷加強的趨勢。垂直管理的“條條”包括由中央政府設立的“條”和由省級政府(省、自治區、直轄市)設立的“條”[8]。垂直管理的“條條”依法行使職權，只聽從設立其的中央或省政府的“條條”的領導。即使地方政府行政級別高于本區域內垂直管理的“條條”的派出機構，但其沒有領導垂直管理的“條條”的權力，也不能插手和干預垂直管理的“條條”業務內的事項。垂直管理的“條條”不受“塊塊”的干涉，獨立展開工作，地方政府對其處于一種“看得見管不著”的狀態。因此，垂直管理的“條條”的治理，使用的是管理方式更靈活的準實體性治理單元。

具體來看，垂直管理部門可以直接設立跨行政區的區域性分支或監督執法分局。一種是直接設立跨行政區的區域性分支，如中國人民銀行設九個跨行政區分行、中國民航局設七個地區管理局。另一種是設立實行監督任務的跨行政區分支，如自然資源部派出國家自然資源督察地方局；海關總署下設廣東分署、天津特派員辦事處、上海特派員辦事處，分別負責三大區域地方海關的執法監督。垂直管理的“條條”集中在宏觀調控、市場執法、監管部門，這類部門工作的專業性強，而且強調嚴格執法，其職能實現需要強力的執行機構，所以要在“塊塊”中設立專業性的準實體性治理單元以加強自上而下的管理。這類“條條”的運行不需要地方政府的介入，在人、財等關鍵性資源方面也不與地方發生關系，業務方面獨立運作。

在治理實踐中，垂直管理的“條條”與地方政府的關系并非處于“井水不犯河水”的狀態，垂直管理的“條條”沒有自己的空間邊界，它們在屬地的“塊塊”中行使單一功能的管轄權，運行中需要地方政府的支持。這種情況對于執行監管職能的“條條”尤為重要，它們在執法過程中經常需要地方執法機關的配合。這再次表明，準實體性治理單元是依附于實體性治理單元的。

(三)接受雙重領導的“條條”使用多種治理單元

事實上，除少數重要的領域擁有實行垂直管理的部委和國家局，其他中央機構都沒有自己獨立的執行機構，而是通過對下級政府中“對口”職能部門的領導或業務指導來實行決策的[9]73。這種上下級“條條”之間，以及上級“條條”與下級“塊塊”之間的結構性關系，被統稱為接受雙重領導的“條條”；其相關治理行為主要依靠實體性單元，部分依靠虛體性治理單元完成。

第一，接受雙重領導的“條條”主要依賴實體性治理單元展開治理活動。從表面上看，上下級“條條”之間是上級職能部門對下級對口部門的領導和業務指導，與“塊塊”無關，履行屬事責任的上級“條條”也無權指揮履行屬地責任的下級“塊塊”。但在實際治理過程中，一方面，各層級政府本身就是由不同職能部門組合而成的[10]；另一方面，很多治理目標的完成都需要跨部門協作，“條條”發包的治理任務的落實依賴于實體性治理單元的執行，作為“條條”的上級職能部門僅發揮業務指導的作用。如財政、民政、教育等部門在接到上級任務后，主要還得依靠地方政府的配合才能推進相關工作的執行。上下級“條條”之間，上級“條條”與下級“塊塊”間，歸根結底是一種合作伙伴關系。因此，條塊結合的“條條”在治理中所借力的依然是作為實體性治理單元的“塊塊”，這是實體性治理單元在國家治理中基礎性作用的體現。

第二，接受雙重領導的“條條”借助虛體性治理單元引導地方的治理注意力。中央部委可以在地方設立試(實)驗區、功能區，這些是“條條”促成特定治理目標的常規手段，例如，教育部設立教育綜合改革實驗區，文旅部設立旅游區、文創區等。由中央部委對試(實)驗區、功能區進行賦權賦能，可以引導地方回應中央部委部署的戰略目標。

“條條”借助虛體性治理單元引導地方治理注意力有兩類方法。一是中央部委在職權范圍內，可以給予試(實)驗區、功能區特殊政策。比如，當試(實)驗區得到某一治理事項的具體執行權后，也會被賦予一定的自由裁量權和“先行先試”的試錯權，以方便政策試驗。二是“條條”可以用專項資金支持試(實)驗區、功能區。雖然中央部委對下級職能部門沒有財政管轄區，但各部委通常擁有“條條”掌握的專項資金。如果某個部委具有“劃塊”使用的二次預算權，“條條”可以通過掌握專項資金和功能區的審批權的方式提高自己部門的話語權，顯示自身部門在行政體系中的重要性，以提升該部門在橫向“塊塊”中的地位。

三、 中央部委對行政區的引導和規范

作為實體性治理單元的行政區是國家治理的基礎，大部分治理活動都是以此為單位進行的。即使有特殊治理任務需要借助準實體性、虛體性治理單元完成，但其歸根結底需要依靠行政區的支持和配合。在當前中國條塊結構的政府體制下，各層級行政區“塊塊”構成了中央領導全國、上級領導下級、從國務院到鄉鎮(街道)的由上而下的權力層級體系。在這個層級體系中，黨政機構在上下對口狀態下，利用“條條”鉗制“塊塊”，是國家實現縱向治理的核心手段[11]。

(一) 虛體性的“條條”撬動實體性的“塊塊”

盡管中國的治理格局是以“塊”為主體、以“條”為輔助和補充，但在治理實踐中，“條條”仍然占據主導地位，甚至出現所謂“條條專政”的現象。中央部委對行政區的管理，就是一種“條條”主導“塊塊”，即作為職能部門利用自身位處“中央”的優勢，撬動“塊塊”的行為。

雖然從法律上來看，中央部委的“條條”與行政區的“塊塊”沒有行政隸屬關系，只有協作關系，前者不能向后者直接下達命令，但在實踐操作中，中央部委與行政區存在著管理與被管理的關系。究其原因：一是從“塊”的視角看，作為“條條”的頂端，中央部委是行業管理的最高行政機關，其行政級別一般與省級行政區平級，高于任何級別地方政府的職能部門。中央部委對地方政府及相應職能部門的領導或業務指導，都是以代表中央政府的身份行使的。雖然國務院也會下達一些重點的行政命令，但大部分的指令及其具體落實都是依靠各部委來完成的。中央部委的文件、政策、命令，很大程度上是中央意志的體現。中央部委的言行代表著中央精神，地方政府面對各部委指令，一般都會采取“服從”態度。二是中央部委掌握著大量“條條”專屬的專項資金，地方政府可以通過主動爭取獲得這些重要資源。例如，為進一步與中央部委獲得接觸，很多地方政府都會設立“駐京辦”。“駐京辦”的一個重要職能是與中央部委主動溝通，及時了解部委立項的相關信息，為地方獲得中央部委專項資金做好基礎性工作。這種“跑部錢進”的治理模式包括地方政府“塊塊”主動對應中央部委“條條”；部委用手中的項目附帶的資源引導地方政府，以實現“條條”的專項治理目標兩個方面。

(二)通過政策和法規影響和引導行政區

中央部委對行政區的管理是一種間接管理，主要是通過影響行政區內對口的業務部門來實現的。

1.中央部委能夠通過起草行業法律或制定行政法規等方式建立行業行為規范。一方面，由國務院向全國人大及其常委會提出的各類法律草案、國務院制定的行政法規與政策草案，大多是由國務院下屬的相關部委草擬的。如果草案的內容涉及多個部門，還會成立由多個部委組成的聯合起草小組[12]。中央部委在立法和政策制定過程中處于決定地位，在事實上奠定了“條條”主導“塊塊”的基礎。另一方面，中央部委還可以直接在本部門的職權范圍內發布命令、制定規章，或提請國務院制定部門法規或部門聯合規章[9]45-46。這些行政規章同樣具有法律約束力，要求各級地方政府遵守。

2.中央部委可以通過對行政區內相應職能部門的領導或業務指導，影響地方政府運作。中國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十九條規定，地方政府對上一級國家行政機關負責并報告工作，各級都在國務院統一領導下，都服從國務院;第七十三條規定，地方政府執行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。中央部委是行業管理的最高行政機關，在一般意義上，中央部委對地方政府中對應職能部門的業務指導是代表中央政府行使的。中央部委通過制定部門法規、對下級職能部門進行業務指導，樹立起日常治理中的行為準則，并推動實現了業務部門的規范化運行。“以專業管理為原則的‘條’是建立在專家治國的技術分工基礎之上，承擔各專業領域的管理職能的；而在運行機制上，它更近似科層制特征，強調規則導向與法規約束，在關注執行結果的同時對過程的程序性與合法性也相當重視。”[13]

(三)對行政區的激勵性管理

在中央政府授予一些綜合治理水平較高的行政區全國性稱號后，中央部委可以依循中央政策文件精神，通過放權引導、政策傾斜等方式支持該行政區的發展。此外，中央部委自身也可以直接授予某一領域治理成果突出的地方政府該領域的全國性稱號，并給予專項資金支持，激勵行政區提高本地治理水平。中央部委對行政區的這種激勵性管理，往往還會輔之以專項檢查等考核監督手段，以確保治理任務的完成。

中央政府往往會對一些綜合發展水平較高、各方面發展居同級行政區前列的地方政府授予“示范區”或“引領區”等稱號。在授予相關稱號后，具體工作由各部委對口實行“激勵—引導”式管理。如黨中央和國務院根據地方發達水平和地區內發展差距程度，把浙江設立為共同富裕示范區；依據金融服務業和制造業發展的領先程度，把上海浦東設立為社會主義現代化建設引領區等。國家設立這類“區”的目標非常明確，即要求它們以自身的先行發展成果為基礎，摸索可復制經驗，為其他地方發展提供示范。

中央政府對被授予全國性稱號的“區”的管理，主要是由各部委給予相應政策支持并對其發展進行方向性引導。2021年5月發布的《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》明確表示，將支持浙江省探索有利于推動共同富裕的財政管理體制、實現基本公共服務均等化的有效路徑等[14]。該文件發布后，交通運輸部、科技部等部委迅速出臺相關文件，就本行業如何助力浙江實現共同富裕的探索做出了細化規定[15-16]。2021年7月發布的《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放 打造社會主義現代化建設引領區的意見》更進一步指出，國家發改委將統籌協調相關部門做好浦東發展的重大規劃、重大政策、重大工程的研究制定和推進實施工作，中央和國家部委要按照“能放盡放”原則賦予浦東更大改革發展權[17]；隨后，國家發改委、最高人民法院均發文回應表示支持[18-19]。

中央部委會通過設立某領域全國性稱號的申請競選，對行政區實行“激勵—考核”式管理。中央部委會鼓勵行政區參與優勢領域全國性稱號的申請競選，以強化全國范圍內對某個或某些領域的治理。某領域全國性稱號的設立、評選和管理等都是由中央部委負責的。比如，在城市市容美化方面，全國綠化委員會負責對全國綠化模范城市的評選；全國愛國衛生運動委員會負責對國家衛生城市的評選等。這些評選都是基于中央部委的“條條”開展，但是以城市或市轄區為單位，授予行政區整體“塊塊”全國性稱號。對國家級稱號城市的管理過程包括評選、考核、檢查、摘牌、復牌等環節。例如，全國文明城市由中央精神文明建設指導委員會下設中央文明辦組織評選和復審，如果復審不合格，將會遭受暫緩認定、摘牌等懲罰。地方政府經過整改，在中央部委再次檢查合格后，才可能復牌(或重新認定)。“條條”對全國性稱號城市的考核、監督和問責等構成了中央部委管理行政區的完整過程。

獲得全國某領域稱號成為城市間競爭的一個重要方面，地方政府均有積極性申請成為全國某領域稱號的城市。地方政府會按照中央政府的評選指標進行相關方面的建設，為了達標會大力動員干部、業主和居民，投入大量物力迎接中央部委的檢查，甚至形成錦標賽模式產生橫向競爭。全國某領域稱號城市的評選，有利于提升地方的發展水平或治理水平，有利于鼓勵地方政府重點發展自身“強項”，強化地方優良特色。中國的地方政府眾多，各地方在自然條件、地理位置、行政區位、經濟基礎、歷史遺存、文化特質等方面均有差異。國家層面評選某領域全國性稱號的一個目的就是激勵地方發揮自身區位優勢，在某些領域率先發展或實現良治。這些得到全國性稱號的城市成為城市發展或治理在某些領域的標桿，成為其他城市學習和追趕的榜樣。國家通過設立全國某領域稱號城市激發和提升實體性治理單元的發展潛力和治理能力。

上級“條條”與下級“塊塊”之間的關系是條塊關系的主要形式之一[9]45，而中央部委對行政區的管理是條塊互動中的重要表現之一。中央部委無論是通過出臺政策，規范行政區內職能部門的治理行為，抑或是通過各種手段對行政區進行激勵式管理，從條塊結構的角度看，都是“條條”對“塊塊”的引導，也是“條條”工作方式的體現。在“上面千條線，下面一根針”任務情境下，探索作為“條條”頂端的中央部委如何進一步調動“塊塊”，將地方政府有限的注意力集中于本領域的重要治理事項，最終實現各種治理目標，具有重要意義。

四、中央部委對功能區的管理

功能區是改革開放以來被大量使用的一種虛體性治理單元，國家級的功能區絕大部分由各個中央部委管理。從條塊結構的角度來看，功能區是“條條”與“塊塊”之間的一種銜接機制，是中央部委和地方政府進行互動的一個特殊“平臺”。功能區種類多樣，以設有管委會的準實體性治理單元為主，也包括設有領導小組、聯席會議的虛體性治理單元以及若干實體性治理單元。中央政府和國家部委對各類功能區采取的多元化管理方式，在本質上是條塊結合對治理單元的管理。

(一)功能區的設立體現了條塊互利

1.國家級功能區的設立是央地博弈的結果。從新國家空間理論的角度看，功能區的設立是典型的“權力創設空間”的過程。國家通過設立功能區，在一定空間內劃分出追求更高層面發展或強化某些治理目標的功能區，需要通過內部的目標聚合與區域再分工，從而服務于追求高質量發展的目標。這一過程也與權力體系顯著相關[20]。中央是設立功能區的發起者、主導者，但功能區是設立在地方的管轄空間里的，地方政府有相應的土地使用權。只有在地方政府做出拿出哪塊地作為功能區，或者其轄區內的哪些地方作為功能區的決定后，功能區的設立才有可能。因此，功能區的設立決定把其轄區內的哪些地方作為功能區之后彼此配合，共同作為。

2.功能區的設立是一個央地互利的過程。中央通過設立功能區來引導地方的發展方向，調動地方發展的積極性，也可以用于激勵地方承擔政策實驗的任務，進而實現中央單項治理的任務。地方得以設立國家級功能區后，地方政府也可以得到有利于發展的政策、項目、資金、授權等資源。地方政府通過申請在屬地設立國家級功能區，表示發展地方經濟的強烈意愿，表示對中央號召的積極影響。獲批國家級功能區是顯示地方發展能力強的一個重要途徑。地方在申請時面臨其他地方的競爭，使得地方政府一方面要設計好申請方案，以便在競爭中勝出；另一方面也要設法讓中央政府或部門了解自己的優勢，以便“拿到”功能區項目。

3.部委對功能區實行分層歸口管理。對功能區進行管理的主體包括國務院、發改委及其他相關部門。具體管理部門和層級的選擇取決于治理的任務和試(實)驗區的層級。級別高的功能區，如國家級新區，由國務院批準，運行機構至少是副省級，有的還是省級。在部委層級，由部委來管理功能區取決于治理或政策試驗的任務，不同的功能區分別由相關的部委歸口管理，同一功能區內部的不同性質治理事項依靠各部委在管理中協作配合。例如，自貿試驗區同樣由國務院批準，并責成幾個不同的相關部委共同管理：發改委外資司負責管理外商投資準入負面清單；商務部自貿區港建設協調司負責建設；涉及的交通、基建、金融等領域的具體工作由國務院、發改委共同牽頭對口部委下達政策通知。發改委和其他部門負責管理本行業或系統的國家級功能區。在歸口管理原則下，中央政府和國家部委對功能區的具體管理主要分為直接管理和委托管理兩種模式。

(二)對功能區的直接管理

中央政府及其部委對功能區的管理方式包括審批、指導、監測、考核等。中央部委對功能區的直接管理主要是通過部委內部的某個司或者局負責的，例如國家級經濟技術開發區(簡稱經開區)在商務部外資司管理，每年進行評估并公布排名。對經開區的管理在功能區管理中最為嚴格。商務部2020年起開始對經開區實行淘汰制，酒泉經開區就因評估不合格而被取消資格。通過這種動態性管理方式，商務部激勵各經開區強化管理，主動創新，保持其在地方經濟中的排頭兵地位，發揮其在地方經濟發展中的示范作用。

有的部委管理的同一類功能區里既有實體性治理單元(即以行政區為單元的功能區)，也有準實體性治理單元的功能區。例如，生態環境部管理國家生態文明建設示范區，其中生態文明建設示范省、生態文明建設示范市、生態文明建設示范縣、生態文明建設示范鄉鎮、生態文明建設示范村屬于實體性治理單元；也有準實體性治理單元，如生態工業示范園區。2014年國家發改委、財政部、自然資源部、水利部、農業部和國家林業局共同評選出第一批示范區，到2020年生態環境部已經命名了4批共262個示范區(市縣)。隨著生態環境保護在中國經濟社會發展中的重要性不斷加強，對生態文明建設示范區的管理標準不斷提升，管理也逐步制度化。生態環境部2016年公布了《國家生態文明建設示范區管理規程(試行)》和《國家生態文明建設示范縣、市指標(試行)》，據此對示范區進行審批、抽查和復核，遇有抽查不合格或發生重大環境問題等，視情況給予警告、取消示范區稱號等處罰。生態環境部還通過定期公布“綠色發展案例示范”，以正向激勵的方式管理示范區。

由部委負責管理表明，功能區管理已經成為部委內設機構的職責，是按照行政部門的方式進行管理的，功能區的管理情況已被納入部委內設機構的績效考核。部委內設機構管理功能區的職責明確，也便于其管理工作的監督和問責，實際上強化了部委對功能區的管理。部委內設機構借用行政部門績效考核的辦法，對功能區進行考核、評估、排名作為淘汰或降級的依據。盡管部委不是功能區的行政領導，不能對功能區問責，但是淘汰、降級也屬于力度較強的管理手段，對于督促功能區提高運行績效具有明顯的激勵作用。另外，在功能區發展的不同階段，部委的管理方式也有所區別，例如在功能區的初創時期，部委對有的功能區沒有考核，只有不定期的經驗交流，以正面和反面的案例促進功能區提高管理水平。

(三)對功能區的委托管理

中央部委委托直屬事業單位管理功能區，也是常見的管理手段。委托事業單位管理的功能區包括設有管委會或領導小組的虛體性治理單元，比如國家級高新技術產業開發區(簡稱高新區)、國家農業高新區、國家農業科技園區、國家級可持續發展試(實)驗區等。這些功能區不由科技部的內設機構管理，而是交給科技部直屬事業單位，如火炬高技術產業開發中心負責管理國家級高新區；農村技術開發中心負責管理國家農業高新區、國家農業科技園區。部屬事業單位管理功能區的方法類似項目管理，采取目標管理和結果管理的方式。在審批的時候給出功能區需要達成的運行目標，在管理環節制定評估或考核的方法和指標，并通過考核、評估、檢查，按照結果對功能區進行排名，或決定哪個功能區被淘汰、降級。

部委在功能區采取項目制管理的優點是目標明確，而且便于檢查項目的完成情況。部委在設定和取消功能區的時候都以任務為依據，功能區成為一種靈活的治理工具。項目制本身具有不確定性和間斷性[21]，功能區審批中誰能夠獲得批準、下次審批是否有、何時進行下次申報等，都是不確定的，甚至有的時候能夠批準幾個也是不確定的。這使得地方政府在申請功能區的時候可能具有機會主義傾向，一是為了能夠獲批功能區，夸大本地的條件和能力，提出不切實際的口號，導致獲批以后無法實現功能區的目標，甚至有的功能區在獲批后無法運行；二是為了能夠獲批功能區，投入大量精力游說主管部委，擾亂正常的審批秩序，不僅會導致審批過程中出現不公平，而且會降低國家級功能區的質量。

由事業單位代管功能區表明，功能區管理不是部委必須完成的職能，只是由于“歸口”管理的原因而把某類功能區交給相應的部委管理。在此種情況下，部委不直接管理功能區，而是由代行一部分行政管理職能的部屬事業單位來管理。事業單位不是行政機構，不能使用行政手段管理功能區，而只能采取評估、組織經驗交流等方式正向激勵功能區提高運行效果；事業單位也沒有執法權，不能直接處罰功能區，只能采取淘汰、降級等負向激勵方式。

有的功能區由部委與事業單位共同管理，例如科技部社會發展科技司與21世紀議程管理中心共同管理國家級可持續發展示范區。該中心屬于公益一類事業單位，承擔區域科技發展相關工作及國家可持續發展議程創新示范區、國家可持續發展試(實)驗區的具體管理工作。這類管理是結合了部委內設機構和事業單位的功能，同時使用行政管理和項目管理的方法，可以適應這類功能區以行政區為單元申請、以類似項目制的方式運行的特點。

無論是受中央部委直接管理，抑或是部委委托事業單位管理，功能區本質上都處于一種“變相”的“委托—代理”關系之下。其中，中央部委是委托方，地方政府是代理方，部委通過類似招標的形式把功能區委托給地方政府，地方政府以功能區來承接部委的項目委托。部委在審批的時候以地方政府為對象，在評估和考核的時候以功能區為對象；具有功能區申請資格的是實體性治理單元，而被評估和考核的對象是準實體性和虛體性治理單元，所以說是一種“變相”的“委托—代理”關系。

“委托—代理”關系的優點是可以突破科層制，功能區的設立和運行過程中不存在嚴格的上下級關系：上級政府的職能部門不是功能區的直接領導，功能區在人事、財政、產業政策等方面是屬地管理的；部委可以越過地方政府直接賦權給功能區，并進行評估考核。部委對功能區的直接管理利用了“條條”的虛體性，形成了新的條塊關系，成為中國治理體系中條塊結構的重要部分。

條塊結構是中國行政架構的基本特點，深刻影響著各層級、多領域的治理實踐。在上下對口、職責同構的狀態下，條塊分割、條塊矛盾等問題頻出，“條強塊弱”或“塊強條弱”等現象交替出現，成為國家治理過程中面臨的結構性難題。縱觀條塊結構，在“塊塊”承擔基礎性功能的前提下，“條條”自上而下貫穿“塊塊”，是保證每一領域的政策能有效執行和上下貫通的必然要件。尤其黨的十八大以來，為提升中央宏觀調控能力，打破地方保護主義壁壘，加強“條條”的管理力度再次成為主流趨勢。因此，探討國家治理中“條條”扮演的角色和“條條”功能的發揮具有重要意義。

在此背景下，通過對中央部委這一頂層“條條”對行政區和功能區的管理分析可知，一方面，正視實體性治理單元在治理過程中的主體性地位，在中央部委領導下進一步規范實體性治理單元內業務部門的結構性關系，是實現職能“條條”和屬地“塊塊”密切配合，高效達成治理目標的必要條件；另一方面，功能區等較為靈活的治理單元的應用，不僅成為完成重點領域治理和實現特定治理目標的重要手段，還豐富了條塊關系的內涵。找準功能區在國家治理結構中的位置，使其獲得體制上的合法性，同樣很有必要。因此，在分析條塊關系的過程中，通過引入治理單元這一基本治理手段，探索條塊結構與治理單元的互嵌，可以為定位治理單元的作用和理順條塊關系提供新思路。這也是根據治理任務的現實需求破除條塊矛盾，為實現治理體系和治理能力現代化而進行的有益嘗試。