自然災害應急會商協調網絡特征與優化研究*

劉紀達，宋雨薇，安 實，董昌其

(哈爾濱工業大學 經濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150001)

0 引言

自然災害是制約國家經濟社會發展、影響人民生命財產安全的重要因素[1]，中國是世界上受自然災害影響最為突出的國家之一[2]。2018年3月國家機構改革，國家整合13方面應急職能組建應急管理部[3-4]。為提升自然災害防治能力、進一步提升部門間的協調統籌，國務院于2019年3月建立由應急管理部、發展改革委和財政部為牽頭部門，共14家部門和單位組成的自然災害防治工作部際聯系會議制度[5]。2020年5月，國務院決定于2020年至2022年開展第一次全國自然災害綜合風險普查工作[6]。現階段自然災害與其他類型的突發事件相互交織、相互疊加的現象突出，群發或鏈發突發事件增多。可見，單一應急組織已無法獨立應對與滿足處置自然災害的各類需求，亟需不同層次、不同規模、不同類型的應急組織間進一步協調與配合。

現階段，計劃型的制度化應急協調與響應型的自發式應急協調是應急協調關系的主要表現形式[7]。一方面，為有效應對自然災害、減輕自然災害造成的各項損失，各類應急組織通過建立協調機制、健全應急預案、簽訂戰略協議等形式形成制度化應急協調關系。另一方面，應急組織在應急處置、應急救援、應急保障實踐中將形成一種非正式和自發式的應急協調關系，擴大應急協調與應急合作的異質性資源。為更準確、清晰地解讀與刻畫突發事件應急管理中各應急組織間的合作、博弈與互動關系，應急網絡研究得到學界的廣泛關注[8-10]。學者將網絡分析方法應用到自然災害[11]、事故災難[12]、突發公共衛生事件[13]等典型案例描述與分析中，相關研究結合應急管理的全周期特征和應急管理任務類型，對不同規模、不同層次、不同階段的應急組織間合作與協調關系進行刻畫[14]。同時，學界已注意到應急網絡的動態性演進性特征，亦有研究圍繞網絡結構、節點屬性的時序演進與關系演化開展有益探索。

自然災害應急會商制度作為應急組織間溝通協調的形式之一，是統籌商定應急協調事項、對接應急協作需求、研究部署各項應急任務的重要機制和平臺。探索自然災害應急會商整體模式與實踐效能，對提升應急組織協調水平、支撐應急指令部署、助力應急響應實踐具有重要意義。然而，既有研究多以介紹自然災害應急會商制度實踐為主要內容，尚未從理論視角對自然災害應急會商制度展開探索，探討應急組織在應急會商中的協調機制與互動關系的研究成果較少，未能對自然災害應急會商實踐提供科學的理論指導。

為此，本文研究將構建我國自然災害應急會商協調網絡，通過考察應急會商協調規模的整體結構與節點屬性，結合時序視角對應急管理部組建前后應急會商協調網絡的演進特征進行分析，可視化地探究自然災害的應急會商協調模式，在此基礎上，提出提升自然災害應急會商效率的對策建議，以期為優化自然災害應急會商協調機制提供參考。

1 研究方法與數據基礎

網絡是突發事件應急響應中的有效組織模式，同時也是分析網絡中組織節點交互關系的重要方法[15]。本文研究擬從網絡視角探尋自然災害的應急會商協調機制，通過引入社會網絡分析，將參與自然災害應急會商的職能部門視為網絡中的行動者，構建自然災害應急會商協調網絡，并從網絡整體結構與網絡節點屬性2個方面對應急會商協調機制進行刻畫與分析，解讀各職能部門間的合作關系。

在數據收集方面，本文以“全國自然災害基本情況”在應急管理部、民政部以及國家減災網的門戶網站進行檢索，收集得到2015年4月至2021年3月相關職能部門聯合發布的月度、季度、年度全國自然災害基本情況的通知與政策，共72條。在歷次全國自然災害基本情況發布中，通知圍繞洪澇、地質、干旱、風雹、臺風、地震、森林火災等自然災害，對各職能部門的會商協調機制進行刻畫與描述。本文通過梳理通知中牽頭部門與職能部門在應急會商中的協調與互動關系，建立部門間的交互關系矩陣，并據此構建中央層面的自然災害應急會商協調網絡。

2 應急會商協調網絡構建與分析

2.1 應急會商協調網絡結構分析

為清晰表現不同時期自然災害的應急會商協調網絡的基本概貌，以應急管理部組建(2018年4月)為時間節點，分別構建應急管理部組建前與組建后的自然災害應急會商協調網絡，如圖1所示。由圖1可知，應急管理部組建前后的自然災害應急會商協調網絡中，網絡規模的數量即網絡中涉及的職能機構與單位數分別為19與18，說明應急管理部的組建降低了應急會商職能機構的異質性，網絡的機構節點數量有所精簡。應急管理部組建后，應急會商協調網絡的網絡中心勢由42.24%降至34.57%，說明網絡存在的核心機構數量減少或機構節點權力平均傾向。對比圖1(a)和圖1(b)可知，應急會商協調網絡的核心節點由民政部與國家減災辦轉變為應急管理部。為考察自然災害應急會商協調網絡的密集程度，引入相對網絡密度概念進行分析，應急管理部組建前后應急會商協調網絡的相對網絡密度分別為27.421，17.233，說明不同階段網絡形態均較為緊密，各機構節點間均傾向于形成較為嚴密的協調關系。從演進視角看，在應急管理部組建后，特別是自然災害防治工作部際聯席會議制度等常態化協調機制的建立，使得各職能機構不必依托專項會商協調工作建立聯系。雖然網絡緊密程度有所減弱，但在一定程度上可降低協調成本、規避應急資源浪費。在網絡視角下，形成由緊密集中型網絡向緊密耦合型網絡的演進路徑。

圖1 應急會商協調網絡

2.2 應急會商協調網絡的機構節點分析

本文將通過網絡節點屬性指標與機構間關系弦圖分析自然災害應急會商協調網絡組織角色的功能定位與互動關系。基于核心-邊緣理論與結構洞理論，分別計算應急會商協調網絡各機構節點的核心度(Corene)與限制度(Constraint)，應急管理部組建前、后網絡節點屬性分別見表1～2。其中，Corene的取值為降序排序，Constraint的取值為升序排序，并分別列出排名前10的機構節點名稱。核心度是刻畫機構節點在網絡中影響力大小和靠近網絡中心程度的指標；限制度表示機構節點在網絡中擁有結構洞的能力，進而反映機構節點對網絡資源的控制程度與傳遞水平。應急會商協調網絡的機構間關系弦圖如圖2所示，可有效表示職能部門節點間的往來頻率和交互關系，判別職能部門間交互的親疏程度。

圖2 應急會商協調網絡的機構間關系弦圖

表1 應急管理部組建前網絡節點屬性

在應急管理部組建前的第1階段，國家減災辦與民政部的核心度最高且限制度最低，關系弦圖中2者的譜帶最寬，說明2者既靠近應急會商協調網絡的中心位置，同時對其他機構節點間的協調與溝通有較大的影響力，在應急會商協調網絡中起主導作用。由表1可知，網絡中核心度排名靠前的節點多為各類自然災害防治的職能機構，如地震局、林業局、氣象局、水利部等，說明這類機構在網絡中更傾向于發揮自己的政策保障角色。而網絡中限制度排名靠前的節點多為減災會商協調的輔助機構，其在網絡中受影響程度較低，因此更容易發揮節點的協調與中介屬性。

表2 應急管理部組建后網絡節點屬性

在應急管理部組建后的第2階段，應急管理部的核心度指標遠高于其他機構節點，且因限制度較小而擁有更多結構洞的能力，在自然災害應急會商協調網絡中同時履行主導核心和協調串聯角色。同時，應急管理部與其他節點的聯結譜線最寬，說明其具有更強的資源輸出能力，應急管理部的支點與橋梁紐帶作用得以強化。相對應的，國家減災辦的日常協調職能劃歸應急管理部實施，因此其核心度與限制度排序均未在前10。與第1階段相類似，農業農村部、氣象局、水利部、自然資源部等具有災害協調管理職責的機構節點仍具有較高的核心度指標和網絡資源交互水平，是應急會商協調網絡的核心區節點，保障并支撐著應急會商協調機制的實施。國鐵集團、統計局、衛生健康委、交通運輸部等輔助機構節點依然具有較低的限制度，雖然對網絡資源的占有率較低，但均為應急會商協調網絡的橋梁與紐帶節點，具有較強的信息傳遞和共享能力。

3 應急會商協調網絡凝聚子群分析

3.1 應急會商協調網絡機構節點分析

本文將基于社會網絡分析的CONCOR模型考查自然災害應急會商協調網絡凝聚子群情況。應急會商協調網絡分區如圖3所示，應急管理部組建前后的自然災害應急會商協調網絡均擁有3個凝聚子群。研究基于各機構節點在國家各項應急預案中的職能要求與節點屬性參數，將獲得的凝聚子群依次劃分為核心牽頭機構、協調保障機構、跟隨配合機構。

由圖3(a)可知，在應急管理部組建前，民政部與國家減災辦是網絡的核心牽頭機構，地震局、交通運輸部、國土資源部、海洋局、林業局、統計局、農業部、氣象局、水利部、衛生計生委、聯合參謀部、紅十字總會、政治工作部共13個機構為網絡的協調保障機構，保監會、中國鐵路總公司、住建部、工信部則為網絡的跟隨配合機構。在應急管理部組建后，由于職能機構的變革與機構職責的重新分配，圖3(b)顯示應急會商協調網絡的子群劃分情況亦發生顯著變化。此時，網絡的核心牽頭機構為應急管理部與國家減災辦，協調保障機構為農業農村部、水利部、氣象局、林草局與自然資源部，跟隨配合機構由工信部、國鐵集團、交通運輸部、衛生健康委、住建部、統計局、政治工作部、銀保監會、聯合參謀部、糧食和物資儲備局共11家機構與單位構成。

圖3 應急管理部組建前、后應急會商協調網絡節點分區

民政部與應急管理部分別作為不同階段國家減災辦的辦事機構，與其共同組成不同階段網絡的核心牽頭機構。在應急管理部組建前，由于自然災害的職能較為分散，應急會商協調網絡中協調保障機構規模較大；在應急管理部組建后，作為各類型災害業務主管部門的農業農村部、水利部、氣象局、林草局與自然資源部共同構成協調保障機構集合。其他相關職能機構則由原協調保障機構轉為跟隨配合機構，如統計局、紅十字總會、聯合參謀部、政治工作部等。

3.2 應急管理部組建前網絡凝聚子群分析

為討論自然災害應急會商協調網絡中各子群的派系結構與資源流動關系，研究得到應急管理部組建前網絡機構子群的密度矩陣見表3，機構子群桑基圖如圖4所示。同時，將結合E-I指數對子群的分派性進行度量，E-Iindex=(EL-IL)/(EL+IL)，其中，EL代表機構子群間的關系數，IL代表機構子群內部的關系數。

表3 應急管理部組建前的網絡密度矩陣

圖4 應急管理部組建前的機構子群桑基圖

在應急管理部組建前，應急會商協調網絡的E-I指數為0.239，表明各機構子群的外部關系稍多于內部關系數量。網絡中的各機構子群關系趨向于隨機分布，這與不同類型自然災害分別隸屬于不同職能機構有關，各機構子群在網絡中處于相對平等的位置。對于各機構子群而言，核心牽頭機構、協調保障機構與跟隨配合機構的E-I指數分別為0.166，0.281，0.421。說明核心牽頭機構的內部關系較多，更傾向于子群內部的相互認同，而非與其他子群發生合作。應急管理部組建前，民政部是通過國家減災辦的議事協調平臺實現與各職能部門的會商與協調。

在網絡資源輸出與獲取方面，核心牽頭機構在會商協調網絡中扮演資源輸出子群的角色，其對協調保障機構與跟隨配合機構的資源給予程度較高。同時，核心牽頭機構與協調保障機構間具有更高頻、更緊密的合作關系。由表3可知，協調保障機構子群與跟隨配合機構子群相互之間的資源輸出與資源獲取是相等的，說明協調保障機構與跟隨配合機構是網絡的資源獲取子群與資源傳遞子群。

3.3 應急管理部組建后網絡凝聚子群分析

研究梳理應急管理部組建后的自然災害應急會商協調網絡的密度矩陣見表4，并據此繪制機構子群桑基圖如圖5所示。

表4 應急管理部組建后的密度矩陣

圖5 應急管理部組建后的機構子群桑基圖

從網絡的分派結構方面看，與上一階段應急會商協調網絡相比，應急管理部組建后的網絡E-I指數明顯上升，為0.353。說明各機構子群間的合作關系較多，應急會商協調網絡不存在派系林立的情形。這一階段中各機構子群對整體網絡和其他機構子群的認同感更高，能更有效地應對危機和風險。在機構子群角度，其E-I指數由高到低排序依次為核心牽頭機構子群(0.552)、跟隨配合機構子群(0.298)、協調保障機構子群(0.135)。其中，以應急管理部和國家減災辦核心牽頭機構E-I指數最高，說明核心牽頭機構更傾向于與其他機構子群間形成的外部合作關系，而非應急管理部與國家減災辦間形成內部合作關系。這是由于應急管理部組建后，國家減災辦、國務院抗震救災指揮部、國家防總以及國家森防指等國務院議事協調機構的具體職能分別由民政部、地震局、水利部與林業局轉設應急管理部，該階段應急管理部擁有更多的自然災害應急資源，可以更平等和直接地與相關職能部門建構應急會商協調關系，與上一階段民政部需依托國家減災委員會平臺開展減災會商協調的工作機制有一定差異。

從網絡資源的輸出與獲取方面看，應急會商協調網絡中核心牽頭機構的資源輸出大于資源獲取，而協調保障機構與跟隨配合機構均是資源獲取大于資源輸出。同時，核心牽頭機構仍然表現為網絡資源輸出最多的機構子群，而協調保障機構則是網絡資源獲取最多的機構子群。同時，核心牽頭機構與協調保障機構和跟隨配合機構的資源輸出水平差異較上一階段有所降低，即3者的資源輸出總量差值呈減小趨勢。

4 自然災害應急會商協調模式的優化建議

4.1 實現日常應急會商協調與災情發布協調統一

本文主要是對各職能機構在全國自然災害基本情況發布時建立會商協調關系的客觀描述，但日常應急會商協調的實施同樣重要。堅持常態化與非常態化應急會商協調相結合，規避或降低應急資源的重復配置，對提升職能機構會商協調的綜合水平具有重要意義。除災害數量、受災人數、轉移安置、房屋倒塌、農業受災、經濟損失等自然災害基本信息與情況匯總發布外，應急管理部與國家減災辦還需綜合考量洪澇、地質、干旱、風雹、臺風、地震、森林火災等自然災害發展規律，依據自然災害應急管理的實踐特征，帶動各職能機構深入開展應急減災的日常研判與會商合作。

4.2 充分發揮各項部際橫向協調機制的平臺優勢

為解決自然災害的跨部門事項、提升自然災害應急協調水平，我國在中央層面形成以議事協調機構與部際聯席會議為主的應急協調與溝通機制。在應急會商協調實踐中，需依托議事協調機構辦公室與部際聯系會議辦公室的日常部署以及議事協調機構成員單位會議與部際聯席會議聯絡員會議的專項部署，發揮部際橫向協調機制的平臺優勢，協調指導各職能機構應急管理職能的實施，加深各職能機構間的合作關系，積累、筑牢自然災害減災會商的信任基礎。同時，要及時優化與自然災害應急相關的部際橫向協調機制，如更新機構類別、納入資源優勢機構、延伸機構職能等，以實現部際協調機制更新并保持部際協調平臺活力。

4.3 以應急會商協調助力應急響應處置實踐

部署應急會商協調是以提升自然災害應急水平、減輕自然災害相關損失為根本目標。需搭建會商協調與應急實踐相銜接的橋梁與紐帶，充分挖掘職能機構在應急會商協調中形成的合作規模與組織基礎，推動自然災害應急響應與應急處置的高效實施。如優化應急管理與農業農村、水利、氣象、自然資源、林業和草原等機構部門的災情評估與預警響應機制，提升各類自然災害信息預警預報效率；完善應急管理與財政、糧食和物資儲備、紅十字會等機構的會商研判協調對接機制，提升自然災害救災資金、救災物資的配置水平與人員轉移安置、生活救助能力；建立健全應急管理、綜合性消防救援隊伍與國有企業及專業救援隊伍的協同救援機制，形成應急救援異質性優勢、提升災害應急救援合作效能。

5 結論

1)自然災害應急會商協調網絡具有向核心節點集聚的趨勢，且網絡整體緊密程度較高。應急管理部組建前后，網絡規模因應急管理部的組建降低了職能機構的異質性而有所精簡。網絡中心勢與相對網絡密度均呈現下降趨勢，形成由緊密集中型網絡向緊密耦合型網絡的演進路徑。

2)在應急會商協調網絡中，同為不同時期國家減災辦職能承擔機構的民政部或應急管理部具有最高的核心度與最低的限制度指標，說明二者同時履行核心與串聯機構角色。民政部或應急管理部與其他機構的連接譜線最寬，說明二者是網絡的資源輸出者。自然災害的業務主管部門或具有協調管理職責的機構一般具有更高的核心度指標，距離網絡中心較近，是網絡形成的支撐機構。其他網絡中輔助機構節點則因資源輸出能力弱和對整體網絡形態的影響小，具有較低的限制度指標，在網絡中多以資源傳遞的中介機構出現。

3)應急會商協調網絡的子群均可劃分為核心牽頭機構子群、協調保障機構子群與跟隨配合機構子群3種類型。網絡的E-I指數由0.239上升至0.353，說明應急管理部組建后網絡子群間的合作關系增強，子群間和子群對網絡的認同感更強，應對危機和風險能力更強。核心牽頭機構子群的E-I指數由0.166上升至0.552，表明應急管理部組建后核心牽頭機構子群更傾向于與其他機構子群間形成的外部合作關系在網絡資源分配方面，核心牽頭機構子群始終扮演著資源輸出者的角色，而協調保障機構子群和跟隨配合機構子群更傾向于資源的獲取與雙向交換。