抗疫特別國債中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效管理探析
——以X省為例

●宋吟櫻

2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對我國社會與經(jīng)濟(jì)造成了明顯的沖擊。為應(yīng)對其影響，“加大財政宏觀調(diào)節(jié)力度、發(fā)行抗疫特別國債”作為重要議程于2020年3月27日召開的中央政治局會議審議通過；5月22日，《政府工作報告》提出，中央財政擬發(fā)行抗疫特別國債，并建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。特別國債因其籌資的高效率與相對穩(wěn)定性，在我國歷史上累計已發(fā)行三次，用以解決特定戰(zhàn)略問題——其發(fā)行背景與路徑，為本次2020年抗疫特別國債提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。但抗疫特別國債在權(quán)屬結(jié)構(gòu)、資金投向、資金監(jiān)管、部門聯(lián)動等方面均體現(xiàn)出顯著的“特殊性”，加之其特定的“應(yīng)急管理”屬性，涉及公共財政管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理等多體系的交叉，進(jìn)一步強(qiáng)化、優(yōu)化、深化對其的績效管理尤顯必要。

一、開展抗疫特別國債資金績效管理的必要性

無論是縱向?qū)Ρ雀母镩_放以來我國先后發(fā)行的三次特別國債，還是橫向?qū)Ρ韧谄渌愋偷膶ｍ?xiàng)支出或轉(zhuǎn)移支付，抗疫特別國債在權(quán)屬結(jié)構(gòu)、資金投向、資金監(jiān)管、部門聯(lián)動等方面均體現(xiàn)出顯著的“特殊性”，涉及公共財政管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理等多體系的交叉，強(qiáng)化、優(yōu)化、深化對抗疫特別國債資金的績效管理尤顯必要。

第一，深化開展抗疫特別國債資金績效管理，是平衡資金所投入項(xiàng)目收益和基層政府償債壓力的現(xiàn)實(shí)需求。在償付機(jī)制上，抗疫特別國債強(qiáng)調(diào)所投資項(xiàng)目的融資與收益應(yīng)“自求平衡”，各級地方政府需在5年內(nèi)償還10年期的7000億元本金，壓力不可謂不大。因此，投資于“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的抗疫特別國債資金如何實(shí)現(xiàn)績效、能否為未來的還本付息提供一定支撐，以及如何實(shí)現(xiàn)同政府償債計劃、預(yù)算分配的聯(lián)動，這就對資金績效管理的深度、廣度和結(jié)果運(yùn)用的有效性提出了更高的要求。

第二，優(yōu)化抗疫特別國債績效指標(biāo)體系并賦予其更多的“針對性”，是界定抗疫特別國債“特定績效”的先決條件?？挂咛貏e國債資金投向?qū)挿?，易與諸如地方專項(xiàng)債、抗疫專項(xiàng)資金等其他類別的財政支出投向同一領(lǐng)域。因此，如何針對特別國債的“特殊性”認(rèn)定其“特定績效”，這就要求在績效目標(biāo)體系的設(shè)計上賦予其更多的“個性”，并將應(yīng)急管理、危機(jī)管理等理念有機(jī)融入指標(biāo)體系中，以實(shí)現(xiàn)在績效管理全過程中同金融、應(yīng)急、基建等職能部門的聯(lián)動，不能簡單套用現(xiàn)行的項(xiàng)目支出績效評價體系框架。

第三，強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算配置公平性的“螺旋上升”，切合了抗疫特別國債建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制“面向民生”的政策初衷。因此，如何在特別國債預(yù)算配置上發(fā)揮出轉(zhuǎn)移支付對“區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化”的調(diào)節(jié)功能，如何對“補(bǔ)短板”的領(lǐng)域和地區(qū)適當(dāng)傾斜，這就要求以深化績效管理為契機(jī)，將結(jié)果運(yùn)用“落地”，持續(xù)優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)配置。

二、抗疫特別國債績效管理的重難點(diǎn)分析

（一）績效管理主體責(zé)任劃分與監(jiān)管機(jī)制難點(diǎn)

由于現(xiàn)行制度對特別國債預(yù)算性質(zhì)與還本付息方式之間規(guī)定不統(tǒng)一，抗疫特別國債資金呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，其所有權(quán)和使用權(quán)都屬于央地混合型，帶有濃厚的“中央統(tǒng)籌、地方分級”管理色彩。對此，中央財政的績效管理責(zé)任可從三方面明確：一是在制度上形成專用的、統(tǒng)領(lǐng)的績效管理辦法，并以制度性、規(guī)范性方式予以明確；二是在宏觀層面對下達(dá)的抗疫特別國債專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付開展綜合績效評價，重點(diǎn)分析資金在“應(yīng)對疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行”方面的宏觀效應(yīng)，如民生促進(jìn)效應(yīng)、區(qū)域持續(xù)性發(fā)展或均衡發(fā)展效應(yīng)等；三是制定總體的資金監(jiān)管辦法并確保穿透至基層單位。各級地方政府對特別國債資金負(fù)直接績效管理責(zé)任，因此應(yīng)在嚴(yán)格落實(shí)中央和省級相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，基于其轄區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和抗疫工作推進(jìn)的實(shí)際情況，制定有針對性的地方性績效管理辦法和資金監(jiān)管辦法。

（二）預(yù)算配置如何向“補(bǔ)短板”傾斜并促進(jìn)區(qū)域公平

抗疫特別國債建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，直達(dá)基層、直接惠企利民，轉(zhuǎn)移支付本身承擔(dān)著“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平”的調(diào)劑功能。但在實(shí)踐中，因預(yù)算分配機(jī)制不夠完善，部分地方政府并未能充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的財政調(diào)節(jié)功能。

以2020年X省分解下達(dá)的抗疫特別資金預(yù)算167億元為例，X省面臨著較為明顯的“區(qū)域發(fā)展不均衡”現(xiàn)狀，其省會Y市在2020年貢獻(xiàn)了全省GDP總量的24.84%，幾乎等于GDP未達(dá)“千億”的其他8個市（州）之總和。但是，X省預(yù)算分配規(guī)模與轄區(qū)內(nèi)各市（州）GDP貢獻(xiàn)比重基本呈現(xiàn)正向匹配。如圖1和圖2所示，貢獻(xiàn)了全省24.84%GDP的省會Y市分配預(yù)算額度32.1億元，占比19.22%，但其預(yù)算執(zhí)行率僅為86.04%；GDP水平較低的Z州（169.24億元，增量4.10%，貢獻(xiàn)全省1.26%），預(yù)算安排也最低，僅為3.73億元，預(yù)算執(zhí)行率為100%，出現(xiàn)了“大城市用不完、小城市不夠用”的配置困境。

圖1 X省抗疫特別國債預(yù)算分配情況（萬元）

圖2 X省抗疫特別國債預(yù)算分配與GDP貢獻(xiàn)對比（%）

（三）資金投向如何凸顯“抗疫”特性并界定特定績效

現(xiàn)行體制下，普遍存在同一事權(quán)由多個部門履行且部門之間職能邊界劃分不清晰的問題，導(dǎo)致我國財政投向同一領(lǐng)域的專項(xiàng)資金種類較多，各類資金易存在“交叉”與“重合”，這給績效管理實(shí)踐帶來了諸多困難。

圖3歸納了抗疫特別國債的投向領(lǐng)域，因其投向?qū)挿?，易同其他類別的資金發(fā)生“交叉”。例如，2021年新增地方專項(xiàng)債也主要投向市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施（1685.2億元/28.4%）、教科文衛(wèi)社會保障（1416.2億元/23.8%）以及保障房舊改（1109.7億元/18.7%）等方向，同抗疫特別國債投向“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的產(chǎn)出和效果大致類似；2020年以來，各級職能部門先后下達(dá)抗疫專項(xiàng)補(bǔ)助資金或配套經(jīng)濟(jì)刺激、穩(wěn)價保供、民生救濟(jì)手段下達(dá)各類財政專項(xiàng)，又同特別國債投向“抗疫相關(guān)支出”所涉及的領(lǐng)域存在重疊。因此，如何認(rèn)定抗疫特別國債的“特定績效”成為績效管理實(shí)踐中的一個重難點(diǎn)。

圖3 抗疫特別國債支出功能分類與投向領(lǐng)域

（四）財政收支結(jié)構(gòu)與特別國債發(fā)行的潛在風(fēng)險如何平衡

在轉(zhuǎn)移支付至地方政府的首期1萬億元抗疫特別國債資金中，地方政府需在5年內(nèi)償還其中10年期的7000億元本金，這意味著地方政府每年至少需負(fù)擔(dān)1400億元的增量負(fù)債。在中央和地方財政收支缺口擴(kuò)大、存量及增量的專項(xiàng)債尚未消化的背景下，如何以“績效管理”為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌好抗疫特別國債和地方專項(xiàng)債、一般債券的投放節(jié)奏，防范各級政府償債壓力高企，平衡特別國債投資項(xiàng)目的融資與收益，也是需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。

一方面，從項(xiàng)目管理角度而言，面對突如其來的疫情沖擊，部分地方政府可能因缺乏統(tǒng)一的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目前期尚未有科學(xué)論證或可研論證流于形式，繼而無法科學(xué)制定績效目標(biāo)或項(xiàng)目監(jiān)管措施缺位，都可能致使項(xiàng)目運(yùn)營的產(chǎn)出和效果難以達(dá)到預(yù)期，或根據(jù)現(xiàn)行的政府會計制度核算無法形成與債務(wù)對等的有形資產(chǎn)，面臨“還本付息”的壓力，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫支出的剛性需求超前或置后，因此產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。

另一方面，從財政收支角度而言，2020年我國財政收入增長承壓，財政年度預(yù)算平衡壓力加大。如圖4所示，2020年一般公共預(yù)算收入182895億元，同比下降3.93%；一般公共預(yù)算支出245588億元，同比增長2.81%，年度財政收入與支出呈“反向并存（收入同比下降，支出同比增長）”態(tài)勢。

圖4 2015—2020年一般公共預(yù)算收支趨勢

與此同時，地方財政收支也面臨著較大的平衡壓力，2020年地方一般公共預(yù)算本級收入100124億元，本級支出210492億元，地方財政面臨著110368億元的收支缺口，較2019年擴(kuò)大7.49%。2015年至2020年，歷年新增地方政府專項(xiàng)債額度分別為1000億元、4000億元、8000億元、13500億元、21500億元、37500億元，年均幾何增長率高達(dá)98.12%，已遠(yuǎn)高于GDP和財政收入增速。特別國債雖不與財政赤字直接掛鉤，但其投資的項(xiàng)目若不能產(chǎn)生收益，可能會在事實(shí)上加重財政赤字負(fù)擔(dān)。尤其是加上2020年37500億元存量地方專項(xiàng)債券，這在擴(kuò)充地方財政資金的同時，也加大了地方債務(wù)風(fēng)險。

（五）現(xiàn)行績效指標(biāo)體系對“危機(jī)管理”的針對性不強(qiáng)

在申報成功2020年抗疫特別國債財政預(yù)算的案例中，多仍是以財預(yù)〔2020〕10號提出的“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四維度為藍(lán)本設(shè)計其抗疫特別國債資金的績效指標(biāo)體系，尤其是“產(chǎn)出”和“效益”指標(biāo)也多是基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，共性有余但個性不足。

抗疫特別國債具有重大公共危機(jī)背景下“應(yīng)急決策”的特殊性，其特殊性決定了針對公共危機(jī)決策的績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，從公共危機(jī)管理和決策層面來看，如何引入針對性的決策評估體系，從決策環(huán)境、決策主體、決策程序等維度來引導(dǎo)危機(jī)管理決策，為“后疫情時代”的實(shí)踐帶來借鑒經(jīng)驗(yàn)，是需要特別關(guān)注的重點(diǎn)。

三、深化抗疫特別國債績效管理的對策與建議

（一）平衡財政支出效能與特別國債發(fā)行的潛在風(fēng)險

一是要科學(xué)確定特別國債投入的規(guī)模，守住赤字底線，控制地方債務(wù)風(fēng)險。現(xiàn)階段以及可預(yù)期的未來一段時間內(nèi)，全球經(jīng)濟(jì)增速放緩可能成為大趨勢，進(jìn)而推動地方專項(xiàng)債高企，與此同時，各職能部門的項(xiàng)目管理和風(fēng)險控制能力亟待提升。因此，各級財政應(yīng)將科學(xué)評估疫后重建的資金需求和潛在償債風(fēng)險作為安排特別國債資金的前置條件。二是根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排特別國債的發(fā)行品種和發(fā)行期限，尤其是要以“全生命周期”理念在宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃，避免國債集中到期兌付或長期掛賬，科學(xué)安排特別國債的期限及到期后的處置方式。

（二）完善資金投放和監(jiān)管機(jī)制，提高資金使用績效

在抗疫特別國債資金轉(zhuǎn)移支付至各級財政的全過程中，其資金監(jiān)管層次與權(quán)責(zé)如何合理界定、基層申報特別國債預(yù)算時的邊界領(lǐng)域如何體現(xiàn)出“針對性”和“應(yīng)急性”、上級財政如何引導(dǎo)資金投向的重點(diǎn)范圍以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的調(diào)節(jié)功能，以及如何做好信息公開、接受人大和投資者的外部監(jiān)督等，這都是直接影響抗疫特別國債績效管理效能的重要因素。

1、各級政府細(xì)化責(zé)任，做好資金統(tǒng)籌規(guī)劃，厘清特別國債的合理邊界。一是中央部門可強(qiáng)化同人民銀行和應(yīng)急管理部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)，通過完善中央國庫現(xiàn)金管理機(jī)制等舉措，推動金融市場平穩(wěn)運(yùn)行；參照應(yīng)急管理部門的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，推動研究制定抗疫特別國債的“資金預(yù)留儲備”方案，以體現(xiàn)在常態(tài)化防疫背景下的“前瞻性”考量。二是在省級政府層面，要推動建章立制，厘清特別國債的合理邊界；推動建立特別國債資金使用監(jiān)督管理的系列制度，建立抗疫特別國債資金績效評價機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，從事前、事中及事后“全過程”進(jìn)行監(jiān)督。三是基層政府首先要避免同一項(xiàng)目重復(fù)申報多類資金支持，厘清特別國債支出的合理邊界；其次是資金投向要體現(xiàn)“抗疫”特性，重點(diǎn)投向“公共衛(wèi)生體系建設(shè)”和“重大疫情防控救治體系建設(shè)”等專項(xiàng)債資金難以穿透但又必須實(shí)施的項(xiàng)目，將更大比重的資金用于一般公共預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生“補(bǔ)短板”的范疇中。

2、壓實(shí)特別國債資金投放的時效性和針對性，體現(xiàn)資金的“應(yīng)急”屬性。一是抗疫特別國債資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障常態(tài)化疫情防控、支持生物科學(xué)研究以及公共衛(wèi)生服務(wù)供給等。在財政基調(diào)厲行節(jié)約、“壓減非剛性支出”不變的背景下，特別國債資金可重點(diǎn)投向醫(yī)療、就業(yè)、民生以及區(qū)域內(nèi)的“短板”領(lǐng)域，并對以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金適當(dāng)清理收回，優(yōu)先統(tǒng)籌到常態(tài)化防疫、“六?！焙蛷?fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目上。二是充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)功能，凸顯“結(jié)構(gòu)性”和“直達(dá)性”。例如，首先是穩(wěn)定疫情對民生和社會的不利沖擊，采用多渠道金融支持、定向補(bǔ)助等手段，保障就業(yè)穩(wěn)定，保障小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)“活下去”；其次是結(jié)合鞏固脫貧成效的大背景，重點(diǎn)針對受疫情影響嚴(yán)重的地區(qū)、家庭和企業(yè)展開補(bǔ)助保障；再次是資金引導(dǎo)紅利，在投向基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目方面強(qiáng)化對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和“新基建”的扶持力度；最后要避免大規(guī)模的抗疫特別國債支出對于宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域產(chǎn)生負(fù)面影響，比如在房地產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)避免對“房住不炒”等政策的負(fù)面作用。

3、常態(tài)化信息公開，暢通投資人保護(hù)渠道，建立群眾監(jiān)督機(jī)制。首先，推動中央財政出臺統(tǒng)領(lǐng)性的政策法規(guī)，在抗疫特別國債資金轉(zhuǎn)移至基層的全過程中，嚴(yán)格把關(guān)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)籌監(jiān)管。其次，在各級地方政府層面，持續(xù)強(qiáng)化信息公開與披露，真正做到“對民眾負(fù)責(zé)”。各級財政如申報抗疫特別國債資金的，應(yīng)將其預(yù)算安排、投向和使用情況主動掛網(wǎng)公開并接受監(jiān)督。最后，硬化保護(hù)投資者舉措，暢通司法救急等法律渠道，提高抗疫特別國債的法治化水平，密切監(jiān)測國債的違約情況，并實(shí)現(xiàn)“監(jiān)控—問責(zé)—整改”閉環(huán)管理。

（三）構(gòu)建公共危機(jī)背景下的多維度特別國債績效指標(biāo)體系

基于抗疫特別國債的“非常規(guī)”屬性和“自求平衡”的融資與收益承擔(dān)模式，現(xiàn)行的適用于常規(guī)財政支出項(xiàng)目的績效指標(biāo)體系不足以囊括特別國債的關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，因此，優(yōu)化并建立公共危機(jī)背景下的多維度特別國債績效指標(biāo)體系尤為必要。

1、以“目標(biāo)導(dǎo)向”和“問題導(dǎo)向”為抗疫特別國債績效評價體系之大前提。財預(yù)〔2020〕10號體系本身遵循“目標(biāo)導(dǎo)向”和“問題導(dǎo)向”的基本原則，但抗疫特別國債對此提出了更高要求。首先，“目標(biāo)導(dǎo)向”要求通盤考量抗疫特別國債的績效目標(biāo)與地方資源的匹配性、地方償債能力與可持續(xù)發(fā)展影響，更多地關(guān)注特別國債對整個地區(qū)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的影響，以凸顯其建立轉(zhuǎn)移支付形式的初衷。其次，“問題導(dǎo)向”應(yīng)當(dāng)側(cè)重于抗疫特別國債與其他常規(guī)財政支出在風(fēng)險管控方面的差異性，可從抗疫特別國債專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算申報、分配、監(jiān)管、項(xiàng)目運(yùn)營及地方政府負(fù)債規(guī)模控制等方面考評，將績效管理理念貫穿抗疫特別國債預(yù)算的全過程。

2、將“危機(jī)管理”理念嵌入抗疫特別國債績效評價體系中。如圖5設(shè)計了抗疫特別國債績效目標(biāo)體系優(yōu)化路徑。筆者認(rèn)為，抗疫特別國債首先從宏觀上講應(yīng)當(dāng)屬于公共危機(jī)決策范疇，因此對抗疫特別國債的績效評價，需充分體現(xiàn)公共危機(jī)背景。可基于財預(yù)〔2020〕10號“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四維度績效指標(biāo)體系，借鑒危機(jī)管理“縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力、恢復(fù)力”的4R模型（羅伯特·希斯，2004），合理嵌入“決策主體—決策程序—危機(jī)管理—決策能效”等指標(biāo)，轉(zhuǎn)化為對危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的定量和定性評價，并將“危機(jī)決策”作為“項(xiàng)目立項(xiàng)”的前置程序。

圖5 抗疫特別國債專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效指標(biāo)體系優(yōu)化路徑

仍以X省的167億元抗疫特別國債中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為例，筆者為X省改進(jìn)了績效指標(biāo)體系。在改進(jìn)后的指標(biāo)體系中，體現(xiàn)出抗疫特別國債的“危機(jī)管理”特性。于“決策”維度增設(shè)“危機(jī)決策”二級指標(biāo)，分為危機(jī)事件識別與預(yù)測、危機(jī)決策程序規(guī)范性、危機(jī)決策公眾參與度、危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制四個評價要點(diǎn)；在“過程”維度增設(shè)“危機(jī)管理”二級指標(biāo)，并以危機(jī)組織管理、危機(jī)過程管理兩個三級指標(biāo)、10個評價要點(diǎn)予以細(xì)化。

于“產(chǎn)出”維度增設(shè)“危機(jī)管理水平”“危機(jī)決策及時率”等三級指標(biāo)，評價對社會調(diào)查、信息發(fā)布、危機(jī)預(yù)警等應(yīng)急機(jī)制落實(shí)效能。結(jié)合X省資金投向，以“公共衛(wèi)生體系建設(shè)”“重大疫情防控體系建設(shè)”“應(yīng)急物資保障與儲備”“民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“產(chǎn)業(yè)鏈改造升級與惠企利民”5個三級指標(biāo)，“切塊”評價資金產(chǎn)出成果。

于“效益”維度引入“穩(wěn)價保供”“疫后重振”“惠企利民”“防治意識”“生態(tài)改善”“管理效能”“風(fēng)險控制”“政府形象”8個三級指標(biāo)，來針對性地體現(xiàn)資金“抗疫”效果；并在評價要點(diǎn)中，設(shè)計“區(qū)域CPI控制率（%）”“區(qū)域GDP增幅（%）”“PM2.5平均濃度降幅（%）”等更具權(quán)威性、客觀性的統(tǒng)計指標(biāo)，量化考評資金績效；設(shè)計“地方政府負(fù)債率（%）”等約束性指標(biāo)，以評價特別國債投向規(guī)模的可控性。

（四）優(yōu)化績效評價方法，提高評價取值客觀公正性

基于“雙導(dǎo)向”理念并嵌入危機(jī)管理模型優(yōu)化后的績效指標(biāo)體系，引入了“危機(jī)決策”“危機(jī)管理”等難以客觀量化的指標(biāo)，在評價方法上，可探索采用層次分析法思路，對其進(jìn)行量化分析。

層次分析法基于對群體行為和思維模式進(jìn)行觀察、分析與測度，通過構(gòu)建問題所處的遞階層次得出結(jié)論。在模型構(gòu)建思路上，層次分析法根據(jù)各組成因素的數(shù)理關(guān)系，按照目標(biāo)層—準(zhǔn)則層—指標(biāo)層的對應(yīng)關(guān)系構(gòu)建遞階層次結(jié)構(gòu)，形成遞階層次中每一層元素之間的相關(guān)關(guān)系，并最終測算出對特定問題的影響值（即權(quán)重）；各評價要點(diǎn)的單項(xiàng)得分可采用社會調(diào)研、公眾評判等方法確定，乘以對應(yīng)的單權(quán)重即可得出對應(yīng)指標(biāo)的評價得分。

在實(shí)務(wù)中，層次分析法涉及較為嚴(yán)密的數(shù)理矩陣，因此建議可在財政層面，適當(dāng)引入相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥瑢Χㄐ灾笜?biāo)開展層次結(jié)構(gòu)和權(quán)重的專項(xiàng)研究。以楊洪濤、余雅婷（2 0 0 9）對“政府危機(jī)管理”的數(shù)理研究為例，其對“危機(jī)組織管理”和“危機(jī)過程管理”三級指標(biāo)項(xiàng)下1 0個評價要點(diǎn)的單權(quán)重測算結(jié)果如表1所示。

表1 基于層次分析法（AHP）的定性指標(biāo)權(quán)重測算舉例

（五）優(yōu)化預(yù)算配置結(jié)構(gòu)，切實(shí)做好績效評價結(jié)果運(yùn)用

由于X省級財政尚未采用“因素法”或其他科學(xué)的分配方法，導(dǎo)致對抗疫特別國債的預(yù)算配置不夠合理，未對“補(bǔ)短板”領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)適當(dāng)傾斜。因此，建議X省基于“基本公共服務(wù)均等化”的理念，實(shí)施“財政因素分配法”，按照“財力向基層傾斜、經(jīng)費(fèi)按因素科學(xué)保障”的原則，以區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史人均財力等作為財政預(yù)算分配因素，對人口多、財力弱、地方偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)重的地區(qū)進(jìn)行比例傾斜，保障財力，實(shí)現(xiàn)更加公平的財政預(yù)算分配導(dǎo)向。

1、統(tǒng)籌特殊轉(zhuǎn)移支付與地方一般性轉(zhuǎn)移支付的配置結(jié)構(gòu)?？挂咛貏e國債資金的使用范圍有著硬性限定，靈活性不及地方一般性轉(zhuǎn)移支付。建議X省財政結(jié)合特殊轉(zhuǎn)移支付和政府一般性轉(zhuǎn)移支付的不同側(cè)重，針對不同領(lǐng)域的公共服務(wù)采用不同的財政政策手段。首先，根據(jù)實(shí)際情況建立一般性轉(zhuǎn)移支付逐步增長機(jī)制，省級的財力增量除保證本級部門剛性支出外，原則上優(yōu)先用于一般性轉(zhuǎn)移支付并確保一般性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。其次，合理控制省級政府收入占全省總收入的比例，在合理調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)財力均衡的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化對市縣級的轉(zhuǎn)移支付力度，確保省級財政能夠直接指導(dǎo)和協(xié)調(diào)到市、縣、區(qū)，強(qiáng)化并平衡基層政府的基本公共服務(wù)供給能力。

2、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平均等化的協(xié)調(diào)作用。首先，要落實(shí)各級差別化分擔(dān)，借鑒中央轉(zhuǎn)移支付向中、西部地區(qū)傾斜的政策，省級承擔(dān)的支出責(zé)任也要向省域內(nèi)相對困難的地區(qū)傾斜。其次，建議X省借鑒其他“強(qiáng)城市群”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善財政分配體系，并推動建立“基本公共服務(wù)均等化的評估評價體系”，將區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)水平測評結(jié)果作為“因素法”的取值參考和財政預(yù)算分配的前置程序，以提高財政預(yù)算分配方法的公正性和客觀性。