國有資產交易流轉“新規”解讀

文/田志友

5月16日，國務院國資委發布《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（〔2022〕39號），主要從非公開流轉和公開市場交易流轉兩方面，對2016年6月國務院國資委、財政部發布的《企業國有資產交易監督管理辦法》（2016第32號），進行了調整優化和補充完善。

非公開協議轉讓的適用范圍進一步放寬

隨著國有資本布局優化和結構調整力度加大，跨企業集團之間的專業化重組案例不斷增多。

如中國物流集團有限公司是由原中國鐵路物資集團有限公司與中國誠通控股集團有限公司旗下的中國物資儲運集團有限公司、港中旅華貿國際物流股份有限公司、中國物流股份有限公司、中國包裝有限責任公司4家企業為基礎整合而成，同時還同步引入中國東方航空集團有限公司、中國遠洋海運集團有限公司、招商局集團有限公司作為戰略投資者，形成緊密戰略協同。

這些專業化整合重組，都是橫跨多個國有出資企業之間的產權變動。按照原32號令的規定，此類行為不屬于非公開協議轉讓適用范圍。

為加快此類跨企業間重組效率，新頒布的39號文增加了不同的國家出資企業及其控股企業之間可以采取非公開協議轉讓的適用情形。

原32號令第31條規定：以下情形的產權轉讓可以采取非公開協議轉讓方式：

（1）涉及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的，經國資監管機構批準，可以采取非公開協議轉讓方式；

（2）同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業審議決策，可以采取非公開協議轉讓方式。

國務院國資委2019年版本的授權放權清單中，將適用范圍拓展到兩類公司：授權國有資本投資、運營公司按照國有產權管理規定，審批國有資本投資、運營公司之間的非上市企業產權無償劃轉、非公開協議轉讓、非公開協議增資、產權置換等事項。

而新發布的39號文第1條規定：涉及政府或國有資產監督管理機構主導推動的國有資本布局優化和結構調整，以及專業化重組等重大事項，企業產權在不同的國家出資企業及其控股企業之間轉讓，且對受讓方有特殊要求的，可以采取協議方式進行。

通過產權市場進行場內公開交易的主要目的，是通過公開披露交易信息，征集多個意向交易方，實現公開公正公平競爭，借此發現國有資產的市場價值，防止國有資產流失。

不過，對于政府或國資監管機構出于特定戰略目的推動的跨企業專業化重組整合來說，由于整個過程中產權變動仍在國資體系范疇之內，不存在國有資產流失和利益輸送問題。另外，該類重組往往對受讓方有特殊要求，不適宜采用具有一定隨機性和競價特點的進場交易方式。因此，擴大非公開協議轉讓適用范圍，將會極大提升國資系統內的重組效率，加快國有資本布局結構調整進程。

協議轉讓時可依據審計報告定價的適用范圍有所擴大

原32號令明示，可以采用最近一期審計報告確認的凈資產值為基礎作價的情形，僅限于同一國資企業內部，不適用于跨國資企業之間的產權流轉。

原32號令第32條規定：以下情形按照《中華人民共和國公司法》、企業章程履行決策程序后，轉讓價格可以資產評估報告或最近一期審計報告確認的凈資產值為基礎確定，且不得低于經評估或審計的凈資產值：

（1）同一國家出資企業內部實施重組整合，轉讓方和受讓方為該國家出資企業及其直接或間接全資擁有的子企業；

（2）同一國有控股企業或國有實際控制企業內部實施重組整合，轉讓方和受讓方為該國有控股企業或國有實際控制企業及其直接、間接全資擁有的子企業。

新發布的39號文，則將可依據審計報告定價的情形，進一步擴大到國有獨資或全資企業之間的非公開協議轉讓，不受是否為同一國家出資企業的限制。

新發布的39號文第4條規定：采取非公開協議方式轉讓企業產權，轉讓方、受讓方均為國有獨資或全資企業的，按照《中華人民共和國公司法》、企業章程履行決策程序后，轉讓價格可以資產評估報告或最近一期審計報告確認的凈資產值為基礎確定。

這一條修改，切實體現了“國資一盤棋”的思路，協議轉讓及其定價基準，不再限于同一個國家出資企業，只要交易各方全部都是純國資企業，理論上就不會存在國資流失問題。

非公開流轉，主要涉及非公開協議轉讓和無償劃轉等方面。這些都是國資監管機構和國家出資企業推動國有資產在國資系統內部流轉、重組的重要手段。

無償劃轉的交易主體適用范圍突破了純國資企業的限制

根據《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》【國資發產權〔2005〕239號】：企業國有產權無償劃轉，是指企業國有產權在政府機構、事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司之間的無償轉移。

《企業國有產權無償劃轉工作指引》【國資發產權〔2009〕25號】規定：國有獨資企業、國有獨資公司、國有事業單位投資設立的一人有限責任公司及其再投資設立的一人有限責任公司（以下統稱國有一人公司），可以作為劃入方（劃出方）。

《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》【國資發產權〔2014〕95號】規定：國有全資企業之間或國有全資企業與國有獨資企業、國有獨資公司之間，經雙方全體股東一致同意，其所持股權可以實施無償劃轉。本通知所稱國有全資企業，是指全部由國有資本形成的企業。

總結以上相關規定，可以看出，原來政策文件中適用于無償劃轉的劃入劃出主體，僅限于在政府機構、事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司、中央企業及其子企業等純國資單位之間。

隨著股權多元化，特別是混合所有制改革的不斷深入，越來越多的集團內子企業成為國有控股企業，該類企業對于自己全資擁有的子企業進行內部重組時，如果也能夠采用流轉效率更高的無償劃轉方式，不僅可以大大提高重組效率、降低重組成本，而且也能夠確保重組前后總體利益平衡基本不變。

由此，新發布的39號文順應改革需要，將無償劃轉的主體資格從純國資單位進一步放寬到了國有控股企業。

新發布的39號文第5條規定：國有控股、實際控制企業內部實施重組整合，經國家出資企業批準，該國有控股、實際控制企業與其直接、間接全資擁有的子企業之間，或其直接、間接全資擁有的子企業之間，可比照國有產權無償劃轉管理相關規定劃轉所持企業產權。

進一步強調重要行業、關鍵領域的企業不得失去國資控股地位

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。進入新發展階段，國有企業在建設社會主義現代化強國、在有效應對百年未有之大變局進程中，承擔著艱巨而光榮的重要使命和任務。

因此，新發布的39號文第2條明確規定：主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的子企業，不得因產權轉讓、企業增資失去國有資本控股地位。

同時，新發布的39號文還明確了國家出資企業在內部重組整合中涉及該類企業時可自行審批的情形；

國家出資企業內部重組整合中涉及該類企業時，以下情形可由國家出資企業審核批準：

（1）企業產權在國家出資企業及其控股子企業之間轉讓的。

（2）國家出資企業直接或指定其控股子企業參與增資的。

（3）企業原股東同比例增資的。

新規旨在助力國有資產專業化重組整合進一步落地

其他情形由國家出資企業報同級國有資產監督管理機構批準。

原32號令規定：對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務子企業的產權轉讓或增資行為，須由國家出資企業報同級國資監管機構批準。

前后對比，可以看出：對于重要企業控股權的堅持，得到進一步強化。

進一步明確加快存量資產盤活和流動的工作要求

新發布的39號文第3條規定：國家出資企業及其子企業通過發行基礎設施REITs盤活存量資產，應當做好可行性分析，合理確定交易價格，對后續運營管理責任和風險防范作出安排，涉及國有產權非公開協議轉讓按規定報同級國有資產監督管理機構批準。

以上主要針對非公開產權流轉事宜，此外，新發布的39號文還針對公開交易流轉作出新的規定，重點是調整優化了信息披露方式、啟動條件、時長及無形資產管理要求等。

（一）信息披露方式可以采取預披露與正式披露相結合。

原32號令第39條規定：企業增資通過產權交易機構網站對外披露信息公開征集投資方，時間不得少于40個工作日。

為提高增資交易效率，新發布的39號文將企業增資信息披露方式變更為可采取預披露和正式披露相結合，并明確相應披露要求。

新發布的39號文第6條規定：企業增資可采取信息預披露和正式披露相結合的方式，通過產權交易機構網站分階段對外披露增資信息，合計披露時間不少于40個工作日，其中正式披露時間不少于20個工作日。信息預披露應當包括但不限于企業基本情況、產權結構、近3年審計報告中的主要財務指標、擬募集資金金額等內容。

（二）信息預披露時點可以提前到最終批準程序之前。

原32號令第13條規定：因產權轉讓導致轉讓標的企業的實際控制權發生轉移的，轉讓方應當在轉讓行為獲批后10個工作日內，通過產權交易機構進行信息預披露，時間不得少于20個工作日。

隨著中國特色現代企業制度不斷完善，法人治理逐步做實，國有企業公司治理能力不斷增強。新發布的39號文在合理提示審批不確定性風險后，提出可以將國資交易的信息預披露時點前移，以促進交易意向方更早地了解交易信息，提高交易效率。

新發布的39號文第7條規定：產權轉讓可在產權直接持有單位、企業增資可在標的企業履行內部決策程序后進行信息預披露，涉及需要履行最終批準程序的，應當進行相應提示。

（三）縮短僅調整轉讓底價項目的信息重新披露時長。

原32號令第18條規定：信息披露期滿未征集到意向受讓方的，可以延期或在降低轉讓底價、變更受讓條件后重新進行信息披露。降低轉讓底價或變更受讓條件后重新披露信息的，披露時間不得少于20個工作日。

新發布的39號文第8條規定：產權轉讓、資產轉讓項目信息披露期滿未征集到意向受讓方，僅調整轉讓底價后重新披露信息的，產權轉讓披露時間不少于10個工作日，資產轉讓披露時間不少于5個工作日。

（四）明確規范國資實控權轉移以后的參股類企業嚴禁再使用國企名義和原有字號等。

《國務院國資委關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》【國資發改革規〔2019〕126號】第9條規定：規范字號等無形資產使用。加強無形資產管理，嚴格規范無形資產使用，有效維護企業權益和品牌價值。不得將字號、經營資質和特許經營權等提供給參股企業使用。產品注冊商標確需授權給參股企業使用的，應嚴格授權使用條件和決策審批程序，并采取市場公允價格。

新發布的39號文進一步從交易流轉環節，對無形資產的管理提出要求，并明確規定應在信息披露和交易合同中予以體現。

新發布的39號文第9條規定：產權轉讓、企業增資導致國家出資企業及其子企業失去標的企業實際控制權的，交易完成后標的企業不得繼續使用國家出資企業及其子企業的字號、經營資質和特許經營權等無形資產，不得繼續以國家出資企業子企業名義開展經營活動。上述要求應當在信息披露中作為交易條件予以明確，并在交易合同中對工商變更、字號變更等安排作出相應約定。

通過產權市場進行場內公開交易，主要目的是通過公開披露交易信息，征集多個意向交易方，實現公開公正公平競爭，并借此發現國有資產的市場價值，防止國有資產流失。