高速公路改擴建工程PPP實施模式研究

劉淮源，李 婷，武亞鵬

(中南勘察設計院集團有限公司 武漢市 430073)

近年來，國家各部委相繼出臺了一系列PPP政策法規，以高速公路改擴建工程為研究對象，分析PPP模式的優勢，梳理PPP模式的實施路徑，總結典型案例的成功經驗，為高速公路改擴建PPP項目的實施提供參考。

1 采用PPP模式實施高速公路改擴建工程的優勢

(1)PPP模式能夠有效解決高速公路改擴建項目建設的融資難題

高速公路改擴建項目具有投資規模大、收費收入較為穩定、運營周期長等特點。PPP模式通過組織社會資本方的招標，引入具有投融資能力和運營管理經驗的社會資本，既緩解了政府的財政壓力[1]，又能有力助推基礎設施建設，是順應國家投融資體制改革的重點發展方向。

(2)PPP模式有助于提升高速公路項目管理效率及服務水平

PPP模式有助于明確政府職能、提升項目基礎設施管理效率及服務水平[2]。結合“風險由對其最有控制力的一方承擔”的原則，PPP模式通過結合政府在宏觀管理層面的優勢和社會資本方在技術和市場服務層面的優勢，取長補短，合理分擔項目風險，為社會公眾提供更好的服務[3]。

(3)PPP模式可以申請交通運輸部車輛購置稅補助資金

根據交通運輸部現行車輛購置稅補助資金申請的要求，國家高速公路網項目原則上僅限政府還貸高速公路及政府和社會資本合作(PPP)公路項目可以申請獲得車輛購置稅補助資金的支持，車輛購置稅補助資金作為補貼投入項目建設可以減少建設期貸款，緩解運營期的還款壓力。

2 高速公路改擴建工程PPP實施模式劃分

從國內各省份已推進的采用PPP模式的高速公路改擴建工程實施情況來看，由于區域宏觀發展環境、項目自身特點的不同，具體運作方式均有所差異，可大致劃分為以下四種[4]：ROT(Rebuild-Operate-Transfer)方式、ROT+政府投資補助方式、ROT+政府投資入股方式(同股同權)、ROT+政府特殊股份方式。

表1 PPP實施模式劃分

3 高速公路改擴建工程PPP模式實施路徑

以采用“ROT+政府投資方式”的高速公路改擴建工程(項目沿線區域為單一省份)為例梳理了PPP模式的實施路徑，具體流程如下：

(1)確定實施機構

通常由擬改擴建高速公路項目所在省份的行業主管部門、沿線市州政府等各方溝通協商，由沿線市州政府組成聯合體，選取一家為牽頭單位推進項目，并授權該市交通運輸局為具體實施機構開展工作。

(2)編制工可報告

項目實施機構組織高速公路改擴建工可招標，工可編制單位完成報告后將成果移交至實施機構，實施機構上報省交通廳，再由省交通廳向交通運輸部呈報工可報告申請審查。交通運輸部委托第三方機構開展工可審查后，向省交通廳出具《資金安排意見》，明確車購稅補貼等補貼資金的額度與補貼方式。最后，由省發改委對項目工可報告進行批復。

(3)錄入PPP項目儲備清單

項目實施機構委托相關單位編制《PPP可行性研究報告》，并將項目信息錄入財政部的政府和社會資本合作中心PPP項目儲備清單。由省財政廳對項目信息進行審核，省發改委對《PPP可行性研究報告》進行批復。

(4)編制《PPP項目實施方案》

項目實施機構委托相關單位編制《PPP項目實施方案》，編制單位完成后將成果移交至實施機構，實施機構上報省財政廳和交通廳審核，最后由省政府對實施方案進行批復。

(5)編制《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》

項目實施機構委托相關單位編制《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》，編制單位完成后將成果移交至實施機構，實施機構組織專家審查會議，最后由省財政廳對兩報告進行批復。

(6)納入PPP項目庫

項目“兩評一案”獲得批復后，由省財政廳將項目信息錄入財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理庫。

(7)明確車購稅補貼與資金使用計劃

項目實施機構編制項目車購稅資金申請函與資金使用計劃呈報省財政廳與交通廳審核，審核完畢后由省交通廳報交通運輸部審核，并附批復的《PPP實施方案》及各項審批文件。最后由交通運輸部出具《資金安排確認函》，省財政廳執行補貼。

圖1 PPP模式實施路徑流程圖

4 高速公路改擴建PPP項目典型案例分析—成樂高速

4.1 項目概況

四川省成都市G0512線成都至樂山高速公路(后簡稱“成樂高速”)北起于成都，經眉山青龍場，止于樂山，其中成都市繞城高速公路白家互通至眉山青龍場互通段與北京—昆明高速公路(京昆高速公路，國家高速G5)、成渝地區環線高速公路(成渝環線高速公路，國家高速G93)成都—雅安段共線。該國家高速總里程86.834km，擴容后里程增加為138km。項目運營主體為成樂高速，其母公司為上市公司—成渝高速。

四川省近年來為吸引社會資本投入，多渠道籌措建設資金(包括爭取交通運輸部補助)，國高網項目基本采用政府和社會資本合作(“ROT+政府投資補助”或“ROT+政府投資入股”)模式。根據《成都市交通運輸局關于審定成樂高速公路擴容項目“兩報告一方案”的請示》(成交〔2020〕80號)，2016年8月，省政府簽批同意省交通運輸廳關于成樂高速公路擴容項目實施方案，并于2017年10月9日授權成都市會同眉山、樂山市為責任主體，四川成樂高速公路有限公司為項目業主，按PPP模式組織實施。成都市交通運輸局會同眉山、樂山市交通運輸局作為項目實施機構，按照四川省統一安排和PPP項目程序要求，完成項目“兩報告一方案”編制評審，經國家部委審查和三市政府聯合審定，納入財政部PPP項目庫識別階段，并與項目業主完成投資和特許權協議簽訂。

該項目采用PPP(ROT+政府投資補貼)的方式實施，項目實施機構通過合法采購程序依法選擇社會資本，由社會資本自籌資金成立項目公司，政府“既不持股，也不分紅”。

4.2 項目成功實施的關鍵

(1)項目采購實現政策突破

按照PPP模式實施要求，PPP項目投資人須通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商談判或單一來源采購方式產生，并在實施方案中予以明確。該項目成功實施的關鍵是在項目采購中實現了政策突破，《成都市交通運輸局關于審定成樂高速公路擴容項目“兩報告一方案”的請示》(成交〔2020〕80號)指出：該項目采用“單一來源”以外任意一種方式履行投資人采購，均需對外公布采購信息，勢必影響股民及投資者對項目公司(成樂公司)預期收益判斷，致使股價下跌和國有資產貶值，且選擇市場競爭的采購方式也存在成樂公司無法繼續實施本項目的重大風險，故原則支持單一來源采購方式。

(2)項目補貼申請科學合理

該項目總估算投資231.33億元。其中，資本金57.83億元(總估算投資25%)由社會資本方以自有資金注入所成立100%持股的項目公司，資本金外173.5億元由項目公司采取銀行貸款等方式籌集，同時申請將中央車購稅專項資金59.06億元補助項目建設。經測算，獲得中央車購稅專項資金補貼后該項目收益滿足行業基準收益要求。

5 結語

PPP模式能夠有效解決高速公路改擴建工程中的融資難題，有助于提升高速公路項目管理效率及服務水平，是“十四五”期高速公路改擴建工程實施模式的重點趨勢。以采用“ROT+政府投資方式”的高速公路改擴建工程為例梳理了PPP模式的實施路徑，總結了典型案例的成功經驗，為高速公路改擴建PPP項目的實施提供了參考。