“多測合一”測繪行業標準探究

時守志 張琳原 張保鋼

(1. 北京市測繪設計研究院, 北京 100038;2. 城市空間信息工程北京市重點實驗室, 北京 100038;3. 北京國測星繪信息技術有限公司, 北京 100040)

0 概述

2018年5月14日,《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號)[1]提出了合并審批事項的要求。推行聯合勘驗、多測合一、聯合審圖、聯合驗收等。遵照“一次委托、統一測繪、成果共享”的原則開展項目驗收階段的測量工作。國務院辦公廳在2019年3月26日又提出了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發〔2019〕11號)[2],強調了驗收階段的有關測繪工作的執行原則。

2019年,自然資源部《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規〔2019〕2號)[3]要求鞏固落實“多測合并、聯合測繪、成果共享”。把建設項目竣工驗收階段的規劃核實、土地核驗、不動產測繪等自然資源主管部門負責的測繪事項合并為一個驗收事項。2020年全國國土測繪工作會議號召發揚釘釘子精神,保證“多測合一”改革早日落地見效[4]?！岸鄿y合一”省去了地籍底圖測量及土地核驗測量工序,節省了人力、物力、財力。測繪成果由統一的技術部門進行質量把關,從而提高了測繪成果的規范性和質量,并使測繪成果更具有可追溯性。

從對“多測合一”的理解來看,“多測”是指多個測繪事項,“合一”指一個標的物只測一次,執行相同的測繪技術標準,相同的測繪成果只提交一次。

1 “多測合一”技術標準編制的必要性

開展“多測合一”工作是優化營商環境的必然要求,從中央到部領導都十分重視。作為“多測合一”工作技術基礎和保障的技術標準,是其高質量實施的關鍵,勢在必行。2019年11月15日,自然資源部辦公廳發布《自然資源部辦公廳關于印發2019年度自然資源標準制修訂工作計劃的通知》(自然資辦發〔2019〕49號),批準北京市測繪設計研究院牽頭16家參編單位對行業標準《城市工程建設項目聯合測繪規程》開展預研。牽頭單位調研了國內20多個省市“多測合一”情況,提出了標準草案和研編報告。在預研項目評審會上,專家認為“項目目標明確,針對性、實用性強,完成了標準預研究確定的各項任務,一致同意通過評審驗收。建議盡快進行行業標準編制立項”。

《城市測量規范》[5]《城市建設工程竣工測量成果規范》[6]等現行行業標準對“多測合一”在不同方面有一些技術規定,但沒有系統解決問題。其出發點是從單個測繪事項出發的,每個測繪事項測繪一次,實現了“多測”,但未能“合一”,基層測繪人員使用不方便。因此確有必要制定“多測合一”的技術標準,從目前來看,全國有一半以上的地區在國土方面都制定了“多測合一”的地方技術標準,未制定標準的地區有的在抓緊時間制定自己的地方標準,有的在期盼國家或行業標準的出臺。各地已編制發布的“多測合一”技術規范、規程或規定,各具特色、滿足了當地“多測合一”工作需要,但不足以在全行業或全國執行。基于構建工程建設項目“多測合一”測繪體系設想,全國統一的國家標準或行業標準出臺確有必要,目前全國多地出臺“多測合一”標準的現實從一個側面也反映出了社會對此標準的迫切需求。

日前自然資源部關于推進工程建設項目審批‘多測合一’改革的意見(征求意見稿)工作當中,多家測繪單位也提出了“加快推動技術標準統一”的建議。

2 如何開展“多測合一”行業標準編制

自然資源部是“多測合一”工作的提出者,也是該項工作的踐行者。其標準的制定當然由自然資源部提出并歸口,實際工作主要涉及自然資源部和住房和城鄉建設部兩個部委的業務：自然資源部管地,住房和城鄉建設部管房;自然資源部管規劃,住房和城鄉建設部管建設實體。建筑面積的測算是“多測合一”工作中繞不開的一個測繪事項。實際工作中有兩個建筑面積需要測算：一個用于建設工程造價規劃核實計算的建筑面積,一個是用于房屋交易出售的房產建筑面積,計算的規則及方法不同,分別采用了GBT 17986.1—2000[7]和GBT50353—2013[8]兩個國家標準。為了統一兩種建筑面積測算方法,自然資源部利用國家標準《地籍調查規程》[9]再版的機會,用不動產權籍調查概念統管“多測合一”;編制工程建設項目“多測合一”技術規程行業甚至是國家標準,專門解決“多測合一”問題,該項工作已經開展了預研,并在2021年公示了相關標準編制立項情況;探索把已發布的“多測合一”各階段的測繪標準組合使用。

2.1 《地籍調查規程》

《地籍調查規程》2012年版標準“地籍”定義為“記載土地的權屬、位置、數量、質量、價值、利用等基本狀況的圖冊及數據”,“地籍調查”定義為“針對每宗地的權屬、界址、位置、面積、用途等進行的土地調查”,其適用范圍為“城鄉地籍調查”。從上述的表述來看它就是管地的,與工程建設項目的“多測合一”相差甚遠。

《地籍調查規程》(征求意見稿2020年8月19日)對“地籍”的定義進行了擴張“地籍：記載土地、海域及其房屋、林木等定著物的權屬、位置、界址、面積、用途等基本狀況的圖簿”,對“地籍調查”的定義也進行了擴張“通過權屬調查和地籍測繪,全面查清土地、海域及其上定著物的權屬、位置、界址、面積、用途等的權屬狀況和自然狀況?！痹摱x引出了“地籍測繪”的概念;“測定土地、海域、無居民海島及其房屋、林木等定著物的界址、面積及其繪制地(海)籍圖的測繪工作”。這個征求意見稿規定“本規程適用于土地、海域(含無居民海島)以及房屋、林木等定著物的權屬調查和地籍測繪工作”。

首先,《測繪法》[10]“第四條 國務院測繪地理信息主管部門負責全國測繪工作的統一監督管理。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工,負責本部門有關的測繪工作。”《建筑法》“第六條國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統一監督”房屋建筑面積的測繪規則制定權在建設行政主管部門,國務院測繪地理信息主管部門無權主導其他部門的測繪工作,過去、現在都是這樣;既然自然資源部制定涉房的面積測繪國標得不到國務院建設行政主管部門的認可,同樣內容的行標發布也會遇到困難。

其次即使房屋建筑面積的測繪工作交由自然資源部負責,《地籍調查規程》也無法取代“多測合一”標準的制定。從公示的標準征求意見稿來看,《地籍調查規程》涉及的測繪工作只有地籍測繪,測繪內容只有位置、界址、面積,但是工程建設項目“多測合一”工作的范圍比這寬多了：高度、容積率等規劃指標,人防、消防、車位、管道、市政設施等非房屋內容都是“多測合一”測繪的內容,而在工程建設項目的審批流程中,地籍測繪工作只是在項目初期用地階段和竣工驗收階段開展,工程建設項目施工過程中的測繪工作沒有涉及。從這點來看,地籍調查工作與“多測合一”工作有交集,“多測合一”工作包括了該項工作兩頭的地籍調查業務,應遵循地籍測繪的相關技術標準。但地籍調查無論從測繪的內容、范圍，還是測繪的時機都無法覆蓋“多測合一”,即使將來推廣“貫穿土地管理全生命周期地籍調查工作機制”充其量也是管全流程的地籍測繪(土地承包經營權的測繪尚不能納入),無法滿足規劃、消防、人防、市政等專業測繪的需求,目前該標準的適用范圍也未提及適合于“多測合一”工作。

如果這部標準列為行業標準,也只能是土地行業標準,而非測繪行業標準,用于“多測合一”有越界管轄之嫌。綜上所述,以《地籍調查規程》國家或行業標準代替《工程建設項目“多測合一”技術規程》的做法是不可取的,也是不可行的。

2.2 制定專門的《工程建設項目“多測合一”技術規程》

在標準體系建設方面,王丹指出了建立“多測合一”技術標準框架的必要性和急迫性,建議制定相關標準,為開展相關工作提供標準化支撐[11-12]。雖然目前用于工程造價規劃核實的建筑面積與用于房產銷售的建筑面積測算方法不一致,但二者用途不同,在上層不能出臺統一的計算方法之前保持政策標準的連續性和穩定性,群眾是可以接受的?！冻鞘泄こ探ㄔO項目聯合測繪規程》的預研成果也證明了這一點。上海、廣州、南寧、徐州的“多測合一”地方標準是這樣實施的,其實施效果社會是認可的[13-15]。出臺該項行業標準,同時補足了測繪行業標準在規劃用地規劃許可階段、工程規劃許可和施工階段、竣工驗收與不動產登記階段測繪行業標準不足的缺憾,事半功倍,一步到位不失為一種可取的辦法。

2.3 補齊“多測合一”涉及工程規劃建設階段的多個測繪標準

目前,“多測合一”涉及的測繪業務除消防測量內容缺少相關標準規定外,其他專業的測量都有相關標準規定(表1),但這些標準大都屬于城市建設行業標準,與住房與城鄉建設部歸口的行業標準相比,歸口自然資源部的行業標準占比較小,大部分測繪業務均可用住房與城鄉建設部歸口的《城市測量規范》解決。如果“多測合一”工作中每個專業測繪編制一個標準,自然資源部的標準缺口有些大(缺8部標準,見表2)。同時存在有些專業測繪標準自然資源部未必能夠主導的問題。借力“多測合一”開展優化營商環境,對《工程建設項目“多測合一”技術規程》進行編制,順勢徹底解決了這一問題,各種專業測繪工作都有技術標準可參考了。

表1 “多測合一”工作涉及的現有國家或行業標準

表2 “多測合一”工作自然資源部歸口標準提供情況

3 結束語

(1)《地籍調查規程》無法滿足“多測合一”的需要;其他測繪標準能“多測”,未“合一”也無法滿足多測合一需要?！岸鄿y合一”包括地籍調查規程的內容,應符合其相關技術規定,地籍測繪屬于“多測合一”中的一測或兩測還不是真正意義上的多測。

(2)建議構建與“多測合一”相適應的統一的技術標準框架,理順相關技術指標,形成原則一致、規則同一、科學合理的規程規范和技術指導文件,形成行業或國家標準。

(3)建筑面積測算物理整合在上海、廣州、南寧、徐州等地已有成功案例,北京市正在推進建筑面積測算物理整合,這是一個可接受的辦法,待時機成熟,可再考慮推行兩個建筑面積統一測算。