水利工程建設(shè)管理組織方式發(fā)展思考

耿慶柱，張艷君

（中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

水利工程建設(shè)管理組織方式，是從實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的組織工程建設(shè)、開(kāi)展項(xiàng)目管理的系統(tǒng)方法。對(duì)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目而言，建設(shè)管理組織方式是路徑，水利工程建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)用了適宜的建設(shè)管理組織方式，直接關(guān)系工程建設(shè)的成敗。

1 水利工程建管組織方式的發(fā)展歷程

我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了三次重要的變革[1]。第一次變革是1984 年中共中央出臺(tái)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，國(guó)內(nèi)水利水電工程開(kāi)始逐步改變過(guò)去的指揮部的建設(shè)管理模式，確定了水利工程項(xiàng)目管理的建設(shè)管理模式，明確了政府、水利工程項(xiàng)目的關(guān)系，試行通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位承建工程。這是第一次將施工單位作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體看待，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓政府通過(guò)招標(biāo)選擇水利工程的施工單位，倒逼施工單位進(jìn)行改革，樹(shù)立市場(chǎng)意識(shí)，水利建設(shè)市場(chǎng)開(kāi)始建立。第二次變革是1993 年中共中央出臺(tái)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，確定了水利工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的建設(shè)管理模式，明確了政府、水利工程項(xiàng)目法人、水利工程項(xiàng)目、市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，引入了建設(shè)監(jiān)理制度，推進(jìn)了招標(biāo)投標(biāo)制度。第三次變革是2003 年中共中央出臺(tái)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，在水利工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的建設(shè)管理模式基礎(chǔ)上，實(shí)行了政府投資為主體地位的水利工程項(xiàng)目法人的審批制度。

2 當(dāng)前水利工程建設(shè)管理面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

2.1 水利工程建設(shè)管理面臨諸多新挑戰(zhàn)

項(xiàng)目類型和規(guī)模千差萬(wàn)別；實(shí)施靠基層，管理難度大；當(dāng)前以政府投資為主體地位的項(xiàng)目法人責(zé)任制的模式已經(jīng)表現(xiàn)出很大的局限性和不適應(yīng)性；與水利投資的多元化要求不相適應(yīng)；傳統(tǒng)模式要求施工單位與設(shè)計(jì)單位不能同體，與現(xiàn)在的國(guó)企改革發(fā)展方向和國(guó)際通行的工程總承包模式不相適應(yīng)；中央政府和地方政府事權(quán)劃分不清；諸多項(xiàng)目建設(shè)資金不到位。

2.2 水利改革發(fā)展的新形勢(shì)

2.2.1 水行政主管部門(mén)對(duì)水利工程建設(shè)管理的政府職能在不斷調(diào)整方向

中央水行政主管部門(mén)（水利部）不斷從具體的水利工程建設(shè)管理事務(wù)中徹底解放出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)樗ㄔO(shè)市場(chǎng)秩序和水利工程公共安全利益的維護(hù)者，以加強(qiáng)宏觀調(diào)控；地方水行政主管部門(mén)的負(fù)責(zé)內(nèi)容從直接參與水利工程建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變成為水利工程籌措資金、推進(jìn)征地拆遷移民安置、維護(hù)良好的工程建設(shè)外部環(huán)境等。

2.2.2 創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式

水利發(fā)展改革要求提高水利工程建設(shè)和管理水平，保障工程質(zhì)量和安全，充分發(fā)揮水利工程效益，必須創(chuàng)新水利工程建設(shè)和管理體制，推動(dòng)水利工程建設(shè)和運(yùn)行管理專業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化發(fā)展。因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，實(shí)行專業(yè)化社會(huì)化建設(shè)管理。據(jù)相關(guān)部門(mén)不完全調(diào)研統(tǒng)計(jì)，近3 a全國(guó)范圍內(nèi)水利工程建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包模式共計(jì)1 092項(xiàng)，總投資2 504億元，其中大、中、小型項(xiàng)目分別為96、324、672項(xiàng)，詳見(jiàn)表1。

2.2.3 國(guó)際先進(jìn)管理理念帶來(lái)影響

國(guó)際建筑市場(chǎng)中建設(shè)管理模式通常采用工程總承包和全過(guò)程咨詢，且趨于成熟。隨著我國(guó)持續(xù)深化對(duì)外開(kāi)放，國(guó)際上一些先進(jìn)的建設(shè)管理模式以及管理理念給國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)帶來(lái)了新的借鑒和參照。加之我國(guó)“走出去”以及“一帶一路”倡議需要，建設(shè)管理組織方式與國(guó)際接軌成為必然要求。

3 水利工程主要建設(shè)管理組織方式

近年來(lái)，隨著中央及地方陸續(xù)出臺(tái)一系列關(guān)于推進(jìn)工程總承包和項(xiàng)目管理的指導(dǎo)性意見(jiàn)及相關(guān)規(guī)定，各地結(jié)合國(guó)際通行的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了有益嘗試，水利工程建設(shè)中涌現(xiàn)出了代建制、項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）、設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）、項(xiàng)目管理總承包（PMC）等多種建管組織方式。

3.1 代建制

水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制是指政府投資的水利工程建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力的專業(yè)化項(xiàng)目建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，竣工驗(yàn)收后移交運(yùn)行管理單位的制度。

代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程，有利于項(xiàng)目專業(yè)化管理，可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)地方政府、項(xiàng)目法人專業(yè)力量和管理能力的不足，提高建設(shè)管理水平。項(xiàng)目法人可以從具體的項(xiàng)目管理工作中解脫出來(lái)，著力做好項(xiàng)目前期工作，籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)水利工程外部條件等。

一般代建制不適用于大型、復(fù)雜的水利工程。例如，南水北調(diào)工程部分建設(shè)內(nèi)容在實(shí)施代建制一段時(shí)間后，由于效果欠佳，最終停止了此種組織方式的應(yīng)用。在中小型水利工程建設(shè)中，代建制取得了較好的效果。例如，泰安市大汶河攔蓄工程（中型）、四川省馬頭山水庫(kù)工程（小型）等項(xiàng)目，另外浙江省水利工程建設(shè)中采用代建制的實(shí)踐案例超過(guò)30 項(xiàng)。

3.2 項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）

項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）是指工程項(xiàng)目管理企業(yè)按照合同約定，在工程項(xiàng)目決策階段為建設(shè)單位編制可行性研究報(bào)告、進(jìn)行可行性分析和項(xiàng)目策劃；在工程項(xiàng)目實(shí)施階段，為建設(shè)單位提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等服務(wù)，代表建設(shè)單位對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用及合同、信息等管理和控制。

項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）有利于提高建設(shè)期項(xiàng)目管理水平，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)提供保障。該模式可以有效地緩解項(xiàng)目建設(shè)單位建設(shè)期管理人員不足（建設(shè)單位依然承擔(dān)主要管理職責(zé)，仍需要配備一定數(shù)量的管理人員），又避免了項(xiàng)目建成后大量閑置人員的安置，有利于精簡(jiǎn)建設(shè)單位機(jī)構(gòu)。

浙東引水蕭山樞紐工程和宿遷市2016 年西民便河（鐘洼—畢溝）整治工程等均采用此種方式組織實(shí)施。

3.3 設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）

設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）是指工程總承包單位按照合同約定，對(duì)工程全部或部分項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行服務(wù)等進(jìn)行總價(jià)承包，并對(duì)承包內(nèi)容的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)等全面負(fù)責(zé)。

此種組織方式下，建設(shè)單位由傳統(tǒng)模式下分別管理多家設(shè)計(jì)、施工單位，變?yōu)橹还芾鞥PC 總承包商，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理工作量大幅降低，同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的深度融合，有效發(fā)揮設(shè)計(jì)在整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)作用，有利于工程設(shè)計(jì)方案的不斷優(yōu)化，而且有效克服設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工相互制約脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作的合理銜接，有益于實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制目標(biāo)。目前，該模式政策依據(jù)充分、模式發(fā)展迅速、經(jīng)驗(yàn)趨于成熟。

柴石灘水庫(kù)大型灌區(qū)工程、鄂北水資源配置工程（國(guó)家172項(xiàng)目）和蘭州市水源地建設(shè)工程等均采用此種方式組織實(shí)施。

3.4 項(xiàng)目管理總承包（PMC）

項(xiàng)目管理總承包（PMC）[2]是指項(xiàng)目管理總承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程施工、安裝、采購(gòu)、工程驗(yàn)收、試運(yùn)行、工程移交等進(jìn)行項(xiàng)目管理并實(shí)行總價(jià)承包，對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)等全面負(fù)責(zé)。各相關(guān)方組織關(guān)系，如圖1所示。

圖1 PMC模式下各相關(guān)方組織關(guān)系

該模式在水利工程中的應(yīng)用起源于中國(guó)貴州省，是一種創(chuàng)新的水利工程建設(shè)管理組織方式，建設(shè)單位只負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌措、各類前置件報(bào)批、移民安置及建設(shè)征地工作和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行宏觀把控，監(jiān)督檢查項(xiàng)目管理總承包（PMC）單位工作等。該組織方式下能夠有效緩解建管單位壓力，化解建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任；有利于工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度[3]與安全處于可控狀態(tài)；有效解決建管力量不足問(wèn)題；有利于實(shí)現(xiàn)施工期動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)管理，設(shè)計(jì)同施工深度融合；有利于選擇到合適的、愿意共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的施工隊(duì)伍。目前，該模式已有一定的政策支撐。

當(dāng)前，貴州、安徽、新疆、廣東、廣西、湖北、上海、西藏等地積極推廣項(xiàng)目管理總承包（PMC）組織方式，眾多水利工程均已采用。例如，廣西桂西北治旱百色水庫(kù)灌區(qū)工程（國(guó)家172 項(xiàng)目）、貴州省黔南州鳳山水庫(kù)工程（國(guó)家172 項(xiàng)目）、安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程、貴州銅仁市大興水利樞紐工程等。

3.5 全過(guò)程工程咨詢

全過(guò)程工程咨詢[4，5]屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程等無(wú)形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務(wù)。

一般情況下，全過(guò)程工程咨詢單位受建設(shè)單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對(duì)工程提供項(xiàng)目建議、前期策劃、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目竣工后評(píng)價(jià)及運(yùn)營(yíng)等多元化的咨詢服務(wù)，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設(shè)單位對(duì)工程承包單位進(jìn)行監(jiān)督和管理。

4 新型建管組織方式下的一些思考

4.1 從市場(chǎng)角度來(lái)看，工程總承包業(yè)務(wù)模式是趨勢(shì)，也是方向

國(guó)際工程建設(shè)領(lǐng)域基本沒(méi)有獨(dú)立的設(shè)計(jì)市場(chǎng)，一般只有工程總承包和咨詢市場(chǎng)。在國(guó)內(nèi)，20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始推行工程總承包業(yè)務(wù)模式以來(lái)，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、建設(shè)部等陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)鼓勵(lì)推動(dòng)政策；黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改制進(jìn)一步削弱了地方水利部門(mén)建設(shè)管理力量；十九屆四中全會(huì)將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上升為基本經(jīng)濟(jì)制度；行業(yè)綜合化一體化的需求趨勢(shì)持續(xù)加速，市場(chǎng)加速集中。

4.2 從行業(yè)角度來(lái)看，工程總承包已經(jīng)成為主要業(yè)務(wù)模式

根據(jù)中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2014 年到2018 年，全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)企業(yè)工程總承包新簽合同額逐年增加，年均復(fù)合增長(zhǎng)率為29.3%。工程總承包營(yíng)業(yè)收入總體保持逐年遞增，年均復(fù)合增長(zhǎng)率29.1%，其中2017 年增長(zhǎng)最快，增幅達(dá)到92.9%。工程總承包收入在總營(yíng)業(yè)收入中的比重逐年遞增，從2014 年的34.6%上升到2018 年的50.2%。全行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)均把工程總承包業(yè)務(wù)模式作為最重要的發(fā)展引擎。

4.3 從國(guó)家政策層面來(lái)看，工程總承包將快速發(fā)展

國(guó)家及各地方政府陸續(xù)發(fā)布推動(dòng)工程總承包業(yè)務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策。尤其是作為行業(yè)主管部門(mén)水利部2020 年發(fā)布的《水利部關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（水建設(shè)〔2020〕258號(hào)）提出“不能按照要求的條件組建項(xiàng)目法人的，應(yīng)通過(guò)委托代建、項(xiàng)目管理總承包、全過(guò)程咨詢等方式，引入符合相關(guān)要求的社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量，協(xié)助項(xiàng)目法人履行相應(yīng)管理職責(zé)”。

創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理組織方式，建立并完善總承包等模式的政策和規(guī)范，引導(dǎo)建設(shè)單位選擇適宜的建設(shè)管理組織方式，有利于提高項(xiàng)目管理水平，有利于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，符合新時(shí)代的治水思路，對(duì)當(dāng)下水利發(fā)展改革有重要意義。

5 結(jié)語(yǔ)

水利工程的獨(dú)特性和復(fù)雜性確定其組織實(shí)施的多變性，具體選擇應(yīng)根據(jù)建設(shè)投資、建設(shè)環(huán)境、工程特點(diǎn)、實(shí)際條件等多方面考慮。同時(shí)，在宏觀政策和市場(chǎng)環(huán)境雙重驅(qū)動(dòng)下，水利工程建設(shè)組織方式中傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式已經(jīng)不符合新時(shí)代水利行業(yè)發(fā)展的潮流，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理組織方式是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是水利建設(shè)市場(chǎng)深化改革必然趨勢(shì)。我們要加大推廣力度，做好水利工程全過(guò)程、全方位和全生命周期建設(shè)管理，深入貫徹新發(fā)展理念，為水利事業(yè)發(fā)展和小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出新貢獻(xiàn)。