以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)

戚聿東 郝 越

一、引言

2022年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》，提出“加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)新發(fā)展格局中扮演著非常重要的角色。

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序是其基本要義。然而我國(guó)目前仍存在商品和要素市場(chǎng)條塊分割、地方保護(hù)盛行、不同類型市場(chǎng)主體政策不平等、國(guó)有經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)企業(yè)壟斷等問題，極大地限制了競(jìng)爭(zhēng)、妨礙了經(jīng)濟(jì)效率。出現(xiàn)這些問題的根本原因在于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和追趕型增長(zhǎng)體制帶來根深蒂固的行政壟斷認(rèn)知和行為，也就是說，行政壟斷業(yè)已成為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的最大“攔路虎”。在這種背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年頒布了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，確立了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。為落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，需要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度予以保障，于是，國(guó)務(wù)院2016年發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》。多年實(shí)踐表明，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的推行，對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)具有不可替代的作用。

二、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的核心問題

(一)行政壟斷是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的最大阻礙

行政壟斷作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的一種制度現(xiàn)象，本質(zhì)是關(guān)于政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)治理問題(Kovacic et al.，2017)，政府機(jī)構(gòu)利用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行限制和排斥, 通過封鎖區(qū)域市場(chǎng)或增大行業(yè)準(zhǔn)入壁壘的方式讓享有特權(quán)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)獲得壟斷地位，其底層邏輯是政府根據(jù)動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置效果。但事實(shí)上，在解釋產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)的大多數(shù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象時(shí)，比較優(yōu)勢(shì)理論顯得蒼白無力，那么運(yùn)用政策來影響比較優(yōu)勢(shì)也只是無用之功(Porter,2012)。中國(guó)過去幾十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和規(guī)模龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)掩蓋了行政壟斷的種種弊端，但隨著市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深入，行政壟斷帶來的資源配置效率低下、市場(chǎng)條塊分割、權(quán)力尋租、社會(huì)福利損失等問題突顯出來，制約了超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)效應(yīng)的充分發(fā)揮，成為我國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的最大阻礙。

1.地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷是我國(guó)行政壟斷的主要表現(xiàn)形式

地方保護(hù)和封鎖加速了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，但卻限制了市場(chǎng)的自由流動(dòng)(Poncet，2003；曹春芳等，2015)、阻礙了資源的有效配置(Young,2000)、導(dǎo)致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。地區(qū)壟斷是地方政府運(yùn)用行政權(quán)力限制和排斥本地區(qū)的公平競(jìng)爭(zhēng)，具體表現(xiàn)為地方政府為了狹隘利益，對(duì)本地和外地的經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施差別待遇、設(shè)置不平等的進(jìn)入壁壘、歧視性補(bǔ)貼、行政控制招標(biāo)和采購(gòu)、歧視性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和審查程序，等等。例如近年來我國(guó)很多城市在網(wǎng)約車市場(chǎng)針對(duì)人、車等方面設(shè)置種種不平等的進(jìn)入壁壘，地方政府主張這類限制是基于維護(hù)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)安全的目的，然而有意無意地暴露出對(duì)出租車和本地人等“在位者”的保護(hù)意圖。

行業(yè)壟斷主要體現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)，包括電力、電信、石油、鐵路、郵政等全國(guó)性壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等區(qū)域性壟斷行業(yè)中。行政性行業(yè)壟斷一般會(huì)導(dǎo)致資源配置效率方面的巨大損失，一部分是由于壟斷企業(yè)選擇較低產(chǎn)量和較高價(jià)格而產(chǎn)生的凈福利損失，也就是哈伯格三角形的部分，如圖1中的三角形ABD；另一部分來自由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)造成的壟斷企業(yè)低生產(chǎn)效率帶來的效率損失，如圖1中的AFB部分(Dixit and Stern，1982；Daskin，1991)。張柏楊、魏強(qiáng)(2015)采用Dixit-Daskin模型測(cè)算了我國(guó)2003—2009年40個(gè)壟斷工業(yè)行業(yè)產(chǎn)生的福利損失占當(dāng)年GDP比值年均1.89%，2007年達(dá)到2.09%。雖然我國(guó)從2008年開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)，但行政壟斷以及國(guó)有企業(yè)的壟斷結(jié)構(gòu)卻被賦予了“豁免權(quán)”，處于“法外之地”。

根據(jù)圖2，從1997—2020年，我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程整體取得明顯進(jìn)展，尤其是2008年之前各項(xiàng)指標(biāo)提升較為迅速且趨于平行。經(jīng)歷2008年全球金融危機(jī)的深度調(diào)整后，除政府與市場(chǎng)關(guān)系以外的五個(gè)指標(biāo)繼續(xù)穩(wěn)步提升，進(jìn)步較快的是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中介組織發(fā)育和法律、要素市場(chǎng)發(fā)育程度三個(gè)方面，而產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育程度逐漸趨于穩(wěn)定，這說明我國(guó)一直以來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了良好的效果，釋放了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)活力，改善了市場(chǎng)資源配置效率，在法制化和第三方中介機(jī)制方面也不斷健全和優(yōu)化。但值得注意的是，政府與市場(chǎng)關(guān)系體現(xiàn)出不升反降的趨勢(shì)，這表明現(xiàn)階段我國(guó)政府干預(yù)市場(chǎng)的行為仍比較突出。

圖1 Dixit-Daskin壟斷福利損失模型

圖2 市場(chǎng)化六個(gè)層面的指數(shù)趨勢(shì)水平(1997—2020)注：原始數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，采用樊綱、王小魯、馬光榮的市場(chǎng)化指數(shù)測(cè)算方法。

2.歧視性產(chǎn)業(yè)政策是維持行政壟斷的主要工具

20世紀(jì)80年代末，我國(guó)開始在許多領(lǐng)域中廣泛推行產(chǎn)業(yè)政策，通常采用補(bǔ)貼優(yōu)惠、壟斷特許、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、貸款核準(zhǔn)、目錄指導(dǎo)、強(qiáng)制性淘汰落后產(chǎn)能等形式干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于政府存在直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大慣性，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策常表現(xiàn)出直接干預(yù)市場(chǎng)、以政府選擇替代市場(chǎng)機(jī)制與限制競(jìng)爭(zhēng)的管制性特征(江飛濤、李曉萍，2010)。產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)的演化大體可以分為三個(gè)階段：改革開放的前二十年，產(chǎn)業(yè)政策致力于調(diào)整計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，通過支持支柱產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；2000年之后，產(chǎn)業(yè)政策著重促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制產(chǎn)能過剩；2013年以來,中國(guó)開始逐漸運(yùn)用功能性產(chǎn)業(yè)政策來促進(jìn)科技創(chuàng)新、克服市場(chǎng)失靈，但仍存在諸多政府直接干預(yù)市場(chǎng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策有功能性與選擇性之分，功能性產(chǎn)業(yè)政策是指政府通過加強(qiáng)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和人力資本投資，使市場(chǎng)功能得到發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)政策，通常沒有特定的產(chǎn)業(yè)針對(duì)性。而選擇性產(chǎn)業(yè)政策是政府通過扶持特定產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的進(jìn)化速度，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)趕超的目的。由于選擇性產(chǎn)業(yè)政策具有特定的產(chǎn)業(yè)指向，可能對(duì)其他產(chǎn)業(yè)存在歧視性效果，因此也稱為歧視性產(chǎn)業(yè)政策。歧視性產(chǎn)業(yè)政策的推崇者常以技術(shù)研發(fā)外部性和市場(chǎng)失靈作為其正當(dāng)理由(Rodrik，1995)，然而由于產(chǎn)業(yè)和技術(shù)本身的復(fù)雜性以及政府部門的認(rèn)知局限性，加之具體政策制定者和執(zhí)行者的個(gè)體利益取向，歧視性產(chǎn)業(yè)政策很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。歧視性產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，比較優(yōu)勢(shì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、有效競(jìng)爭(zhēng)、熊彼特創(chuàng)新等理論常被援引為理論依據(jù)，實(shí)際上，這是對(duì)理論的片面理解和誤讀，很難自圓其說(Beason and Weinstein，1993；Porter，2012；賈根良，2018)。這種產(chǎn)業(yè)政策以靜態(tài)且過于簡(jiǎn)單的視角理解市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致政府部門在制定和實(shí)施的過程中控制邊界和行為方式上的錯(cuò)亂(江飛濤、李曉萍，2010)，經(jīng)常會(huì)引發(fā)政府政策失靈。現(xiàn)實(shí)中，光伏、芯片產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，石油、藥品及醫(yī)療設(shè)備產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制等，政府政策失靈現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。

誠(chéng)然，產(chǎn)業(yè)政策在過去幾十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中功不可沒，使我國(guó)迅速建立了相對(duì)完整的工業(yè)體系，解決了長(zhǎng)期存在的短缺經(jīng)濟(jì)問題。近些年在一系列產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，為爭(zhēng)取國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)搶奪了先機(jī)。然而由于中國(guó)的大部分產(chǎn)業(yè)政策帶有歧視性色彩，其產(chǎn)生的消極影響也自不待言。早期的產(chǎn)業(yè)政策由于片面注重重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，導(dǎo)致20世紀(jì)末期我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。且歧視性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的短期功效并不能真正提升產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，反而還會(huì)造成產(chǎn)能過剩(余東華、呂逸楠，2015)、降低企業(yè)資本配置效率，尤其對(duì)民營(yíng)企業(yè)資本配置的負(fù)面影響更為嚴(yán)重(馬壯等，2016)。同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)政策的高度行政化，“支持之手”往往傾斜于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體帶來嚴(yán)重的“擠出效應(yīng)”，加劇了國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間的不平等。另外，一些短期產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)“支持之手”的作用也不容樂觀，事實(shí)證明，“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”這類短期產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策對(duì)受到政策支持的企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)具有顯著的負(fù)面影響,且這種負(fù)面影響主要體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)(趙卿，2016)。實(shí)踐表明，歧視性產(chǎn)業(yè)政策不僅不能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，反而會(huì)阻礙其原有的發(fā)展路徑，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自調(diào)節(jié)機(jī)能。

3.行政壟斷帶來市場(chǎng)分割

地方政府橫向封鎖的區(qū)域壟斷和行業(yè)部門縱向封鎖的行業(yè)壟斷，使得我國(guó)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來以條塊分割的方式運(yùn)行, 地區(qū)之間、行業(yè)之間存在著不同程度的顯性和隱性壁壘。相對(duì)國(guó)際貿(mào)易壁壘對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，省際貿(mào)易壁壘沖擊的影響更加強(qiáng)烈(陳樸等，2021)。地方分割不但會(huì)造成綜合效率的損失，而且會(huì)侵蝕技術(shù)效率提升和其他改革所帶來的增長(zhǎng)。在產(chǎn)業(yè)層面，地方保護(hù)和市場(chǎng)分割制約了制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的形成和提升(余東華、王青，2009)。市場(chǎng)分割還會(huì)通過抑制規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、降低研發(fā)投入、過度保護(hù)國(guó)企和增加尋租行為等渠道對(duì)企業(yè)全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生負(fù)面影響(申廣軍、王雅琦，2015)。

從圖3可以看出，2003—2019年我國(guó)商品市場(chǎng)的分割水平整體呈現(xiàn)波動(dòng)收窄的趨勢(shì)，這說明在商品經(jīng)濟(jì)不斷完善的過程中，我國(guó)在緩解商品市場(chǎng)分割、推動(dòng)商品自由流動(dòng)等方面的工作初具成效，但是尚未平穩(wěn)。同時(shí)，各地區(qū)的商品市場(chǎng)分割水平變化趨于一致，這是因?yàn)橛尚姓艛嗪偷胤奖Ｗo(hù)帶來的市場(chǎng)分割具有傳遞效應(yīng)，一個(gè)區(qū)域的分割水平提高會(huì)引致其他區(qū)域?yàn)楸ＷC自身經(jīng)濟(jì)利益而做出跟隨反應(yīng)。因此，消除市場(chǎng)分割必須“全國(guó)一盤棋”，需要各地區(qū)協(xié)同發(fā)力才能見效。

生產(chǎn)要素市場(chǎng)的統(tǒng)一和跨區(qū)域有序自由流通是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)配置資源的必要條件。我國(guó)要素市場(chǎng)的分割程度明顯高于商品市場(chǎng)的分割程度(劉志彪、孔令池，2021)，所以要素市場(chǎng)一體化是我國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)更為棘手的問題。在勞動(dòng)力市場(chǎng)，戶籍制度、行政關(guān)系、體制界限等原因給人力資源流動(dòng)在地區(qū)間和不同市場(chǎng)主體間設(shè)置了層層障礙。而資本配置由于受到行政力量的強(qiáng)干預(yù)導(dǎo)致分割更為嚴(yán)重，“銀政壁壘”極大限制了資本的跨區(qū)域流動(dòng)。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新興生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)市場(chǎng)也由于封閉性、分散性以及缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而存在諸多割據(jù)和壟斷的現(xiàn)象。一方面，政府部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)“條塊分割”，行業(yè)和企業(yè)內(nèi)外部數(shù)據(jù)以不同的標(biāo)準(zhǔn)和口徑被縱向封閉式管理，“數(shù)據(jù)煙囪”林立。另一方面，數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)壟斷者和數(shù)據(jù)使用者三方之間由于零和游戲的關(guān)系，形成了由利益割據(jù)的“數(shù)據(jù)孤島”。

圖3 全國(guó)各區(qū)域商品市場(chǎng)分割水平趨勢(shì)(2003—2019)注：原始數(shù)據(jù)來自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》各省份8類商品的環(huán)比價(jià)值指數(shù)數(shù)據(jù)，采用Parsley and Wei(1996,2001)，毛其淋、盛斌(2012)的價(jià)格指數(shù)法計(jì)算。

(二)企業(yè)壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的“絆腳石”

企業(yè)的壟斷行為會(huì)造成競(jìng)爭(zhēng)不足，而不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)帶來競(jìng)爭(zhēng)無序和競(jìng)爭(zhēng)過度，二者都給競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的活力和秩序帶來負(fù)效應(yīng)。在過去的十多年，《反壟斷法》的實(shí)施很大程度上優(yōu)化了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，僅2021年一年就查處壟斷案件176件，罰沒金額235.86億元，審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件727件。然而過去的反壟斷審查主要集中于市場(chǎng)層面的壟斷行為，對(duì)于行政層面的制度因素雖有所規(guī)制卻收效甚微。事實(shí)上，市場(chǎng)壟斷基于“優(yōu)勝劣汰”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而動(dòng)態(tài)變化，隨著技術(shù)的進(jìn)步和商業(yè)模式創(chuàng)新，大多數(shù)市場(chǎng)壟斷帶來的壁壘可得到消解，而只有政府通過公權(quán)力施加的行政限制和司法保護(hù)才構(gòu)成真正的障礙。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，雖然主體表現(xiàn)為企業(yè)或平臺(tái)，但背后總是少不了地方政府或行業(yè)部門的“影子”，政府為維持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)競(jìng)爭(zhēng)力或“肥水不留外人田”的地方利益，往往通過市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、項(xiàng)目審批、重點(diǎn)培育特定企業(yè)等方式來提高產(chǎn)業(yè)集中度，這就引發(fā)了企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

國(guó)家是企業(yè)最基本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，它創(chuàng)造并延續(xù)了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)條件(Porter,2012)。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織學(xué)“結(jié)構(gòu)-行為-績(jī)效”的SCP范式，環(huán)境、制度、技術(shù)等外部沖擊會(huì)影響產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，由此進(jìn)一步?jīng)Q定了產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的行為和戰(zhàn)略，最終決定了企業(yè)的績(jī)效。行政壟斷作為一種制度安排，通過這樣的傳導(dǎo)機(jī)制會(huì)廣泛地影響微觀層面的反競(jìng)爭(zhēng)行為。這種行為存在雙向效應(yīng)，政府通過設(shè)置進(jìn)入壁壘、管制商品和要素市場(chǎng)價(jià)格、控制金融體系等行政手段，給國(guó)有企業(yè)帶來超額壟斷利潤(rùn)、較高員工福利和較低融資成本，導(dǎo)致不同所有制企業(yè)之間的資源錯(cuò)配(靳來群等，2015)；同時(shí)，規(guī)模巨大的壟斷企業(yè)在獲得強(qiáng)大市場(chǎng)支配地位的同時(shí)，也會(huì)具備與政府和行業(yè)管制部門討價(jià)還價(jià)的能力，通過主動(dòng)爭(zhēng)取符合自身利益的政策設(shè)計(jì)，維系企業(yè)壟斷地位與行為，即“管制俘獲”現(xiàn)象。另外，同行業(yè)國(guó)有企業(yè)之間的“高管對(duì)調(diào)”現(xiàn)象客觀上也具有“人事合謀”的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是規(guī)制行政壟斷的最佳機(jī)制

(一)競(jìng)爭(zhēng)政策在政府政策體系中的基礎(chǔ)性地位

相競(jìng)而進(jìn)，相爭(zhēng)而奇，自由公平的競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)資源配置效率、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力，尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，亟需依靠提高資源利用效率和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來支撐高質(zhì)量增長(zhǎng)。中共十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，要求建立“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”。市場(chǎng)的基本要素就是供求、價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)“三位一體”的作用機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)著供求均衡和均衡價(jià)格的形成。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理表明，競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化和資源的帕累托有效配置，只有競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制能在使用最少信息的條件下，實(shí)現(xiàn)資源的有效使用。在產(chǎn)業(yè)和企業(yè)層面，競(jìng)爭(zhēng)可以帶來進(jìn)步和創(chuàng)新的原動(dòng)力，是創(chuàng)造和保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的最重要因素(Porter,2012)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是公平競(jìng)爭(zhēng)及其帶來的社會(huì)整體效率提升，即政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)要遵循競(jìng)爭(zhēng)中性原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)中性原則的內(nèi)涵包括兩方面的內(nèi)容：其一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該受到同等的政策約束；其二是國(guó)有企業(yè)不能因其特殊的所有制形式以及與政府的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而獲得相對(duì)的特權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(1)參見OECD,Roundtable on Competitive Neutrality in Competition Enforcement,16-18 June,2015,DAF/COMP/WD(2015)31,p.3。。我國(guó)長(zhǎng)期以來市場(chǎng)化改革的方向與實(shí)際效果，基本上符合競(jìng)爭(zhēng)中性原則。嚴(yán)格遵循競(jìng)爭(zhēng)中性原則，深入貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策，是我國(guó)全面深化改革、建立高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然選擇。

競(jìng)爭(zhēng)政策是競(jìng)爭(zhēng)中性原則的制度化體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)。其目標(biāo)是維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)理想的經(jīng)濟(jì)效率。而基礎(chǔ)地位意味著競(jìng)爭(zhēng)政策在各個(gè)領(lǐng)域的普遍適用和對(duì)其他政策的底線約束，要以保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的充分發(fā)揮為基礎(chǔ)原則，同時(shí)以這個(gè)原則來協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策的關(guān)系，尤其是產(chǎn)業(yè)政策。要在政策的制定、實(shí)施、評(píng)估等環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查，防止其中存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為和可能性。我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策體系目前仍處于建立初期，需進(jìn)一步明確其法律地位、擴(kuò)充其體系內(nèi)容，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是完善競(jìng)爭(zhēng)政策的重要一步。

以往的競(jìng)爭(zhēng)政策主要以《反壟斷法》為主，對(duì)于行政壟斷的約束不強(qiáng)。一是《反壟斷法》的執(zhí)法對(duì)象通常為市場(chǎng)主體，而難以溯源到造成壟斷行為的相關(guān)政策和法規(guī)。二是《反壟斷法》屬于事后監(jiān)督，往往在監(jiān)管調(diào)整之前已經(jīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了不良影響。三是《反壟斷法》對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷的法律責(zé)任認(rèn)定程度不同，實(shí)施經(jīng)濟(jì)壟斷的經(jīng)營(yíng)者需承擔(dān)民事、行政法律責(zé)任，而實(shí)施行政壟斷的行政主體僅承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，且責(zé)任認(rèn)定“閾值”相去甚遠(yuǎn)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出臺(tái)彌補(bǔ)了《反壟斷法》對(duì)行政壟斷規(guī)制薄弱的缺陷，拓展了競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)容和載體，是破除行政壟斷藩籬進(jìn)而構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)最重要的實(shí)施機(jī)制。

(二)中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的特殊制度設(shè)計(jì)

1.我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的由來

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)新時(shí)期厘清政府與市場(chǎng)作用邊界，防止濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的頂層制度設(shè)計(jì)。具言之，政府部門在制定有關(guān)政策措施時(shí)，要考慮其可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，確保政府相關(guān)行為符合競(jìng)爭(zhēng)中性原則和競(jìng)爭(zhēng)政策。在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)，防止排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得以充分發(fā)揮，保障各類市場(chǎng)主體在參與競(jìng)爭(zhēng)、資源配置、法律保護(hù)等方面享有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利。我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度2016年確立了制度框架和基本原則，2017年國(guó)家五部門聯(lián)合發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》，細(xì)化了審查機(jī)制、審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。2021年6月，又圍繞“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、制度完備、治理完善”的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)，著力強(qiáng)化制度剛性約束，對(duì)實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了系統(tǒng)修訂，相關(guān)精神和文件見表1。

表1 關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要文件

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架

本質(zhì)上來說，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是規(guī)制以行政主體為代表的國(guó)家公權(quán)力主體濫用行政權(quán)力排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)，損害私權(quán)利的行為。通過構(gòu)建事前審查與事后追責(zé)的系統(tǒng)規(guī)制體系來避免政府在解決“市場(chǎng)失靈”時(shí)，因過度干預(yù)而帶來“政府失靈”，確保資源優(yōu)化配置過程中市場(chǎng)決定性作用和競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體是“行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān))”，按照《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、部委和專職公署可以制定部門規(guī)章、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府可以設(shè)定地方性法規(guī)。而縣級(jí)以上政府及其部門，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，可以制定政策措施，發(fā)布政策文件。法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織,在法定授權(quán)范圍內(nèi),也可以以本機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施行政許可。可以看出，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主體涵蓋了上述“自上而下”與市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的政策制定機(jī)關(guān)，擴(kuò)展了《反壟斷法》第8條中行政壟斷主體要件的覆蓋范圍，尤其明確了國(guó)務(wù)院也應(yīng)受到該制度的約束。由此，國(guó)家層面的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為,地方保護(hù)主義性質(zhì)的“塊塊”壟斷，還有行業(yè)主管部門的“條條”壟斷，都可以在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中獲得改革契機(jī)，通過限制政策制定機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力來排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷行為。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象包括政策制定機(jī)關(guān)制定實(shí)施的所有涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，負(fù)責(zé)起草行政法規(guī)、地方性法規(guī)的單位在提交審議前也必須經(jīng)過公平競(jìng)爭(zhēng)審查。這樣的設(shè)置既符合我國(guó)的立法現(xiàn)狀，也抓住了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中政策層面的主要矛盾。歧視性產(chǎn)業(yè)政策是實(shí)施行政壟斷的主要工具，研究公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象，也就是研究競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)確立了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，具體來說，就是要最大程度保障市場(chǎng)決定作用，限制政府過多干預(yù)，在眾多公共政策目標(biāo)中優(yōu)先保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建立以競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，產(chǎn)業(yè)政策與之兼容互補(bǔ)的公共政策體系。以競(jìng)爭(zhēng)中性為原則，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策以及其他有關(guān)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，有利于充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用，從而防止行政壟斷的發(fā)生。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制以內(nèi)部自我審查為主，輔以第三方評(píng)估和上級(jí)抽查監(jiān)督。同時(shí)，在縣級(jí)以上政府建立本地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)本地區(qū)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，相似的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估和審查機(jī)制主要有外部審查和內(nèi)部審查兩種模式，選擇內(nèi)部審查機(jī)制是我國(guó)當(dāng)前法制建設(shè)需求和審查工作實(shí)踐所決定的。首先，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷做出了全面的規(guī)定，是要求政策制定機(jī)關(guān)開展內(nèi)部公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律依據(jù)。其次，我國(guó)各類政策規(guī)定的存量和增量數(shù)目龐大，而競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的審查能力嚴(yán)重不足，當(dāng)下不具備外部審查的可行性。第三，政策制定單位更了解相關(guān)政策的制定背景和具體情況，能更好地把握政策出發(fā)點(diǎn)，厘清政策是否存在限制競(jìng)爭(zhēng)的情況。第四，內(nèi)部審查可以將政策調(diào)整后的負(fù)面影響降到最低，因?yàn)檎咧贫C(jī)構(gòu)存在將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行銜接的動(dòng)機(jī)，有利于政策變化的順利過渡。第五，內(nèi)部審查機(jī)制有利于各級(jí)政策制定部門內(nèi)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查意識(shí)，為繼續(xù)深入推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)造認(rèn)知基礎(chǔ)和制度空間。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度包含四大類18項(xiàng)限制標(biāo)準(zhǔn)以及禁止實(shí)施的具體行為。“四大類”分別是市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的主要手段和行為，也正是這些行為導(dǎo)致了資源配置效率低下、市場(chǎng)條塊分割、權(quán)力尋租、社會(huì)福利損失等行政壟斷的負(fù)效應(yīng)。具體而言，市場(chǎng)進(jìn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)是為了保障所有市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出方面得到公平對(duì)待，消除政府使用行政權(quán)力設(shè)定的歧視性條件，對(duì)不同所有制的主體一視同仁。商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)主要解決行政壟斷帶來的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化，直接作用于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)，防止政策制定機(jī)關(guān)運(yùn)用特定補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、減免或緩征保險(xiǎn)費(fèi)用或收取保證金等手段給經(jīng)營(yíng)者造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)，變相增加或者減少某些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)，是為了限制政策制定機(jī)關(guān)使用公權(quán)力直接干涉企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)制或者引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施市場(chǎng)壟斷或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位，從而破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為，同時(shí)也保護(hù)了市場(chǎng)主體自主定價(jià)和敏感信息保密的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。四類有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)可以指導(dǎo)政策制定機(jī)關(guān)在制定政策和自我審查時(shí)有據(jù)可依，也為上級(jí)單位監(jiān)管提供了判斷準(zhǔn)則，將行政壟斷遏制在萌芽階段。除四大標(biāo)準(zhǔn)之外，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》還明確了三項(xiàng)例外規(guī)定，出于維護(hù)國(guó)家安全、國(guó)家和社會(huì)公共利益的角度為政策制定機(jī)關(guān)預(yù)留了一定的操作空間，并且詳細(xì)規(guī)定適用條件和實(shí)施限制。

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序的要求簡(jiǎn)單來說就是判斷、核對(duì)、例外適用比對(duì)“三步走”。經(jīng)審查認(rèn)為不存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策才可出臺(tái)實(shí)施，否則應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，在監(jiān)督和責(zé)任追究方面，明確暢通了舉報(bào)反映通道，完善舉報(bào)處理和責(zé)任追究機(jī)制，建立政策措施定期抽查機(jī)制，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查考核機(jī)制，審查環(huán)節(jié)中執(zhí)行不力的部門和個(gè)人需進(jìn)行整改直至依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)予以銜接。另外還細(xì)化了引入委托第三方對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)估的階段和環(huán)節(jié)，增加評(píng)估的客觀性。總體而言，這是一套自下而上和自上而下相結(jié)合的推進(jìn)過程，通過在政策起草制定階段對(duì)其合法性、公平性主動(dòng)審查的方式和過程，對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行事前防范。而且同時(shí)注重新增政策的審查和存量政策的清理，彌補(bǔ)了《反壟斷法》事后追責(zé)的架構(gòu)短板。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效果

自2016年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施以來，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作取得了積極成效，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)政府全覆蓋。有效清理了妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，維護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。“十三五”時(shí)期，清理涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類政策措施文件189萬件，修訂廢止文件近3萬件；審查新出臺(tái)政策措施85.7萬件，發(fā)現(xiàn)和糾正違反審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施4100余件(2)參見市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則〉解讀》，2021年7月8日，https：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/xwxcs/202107/t20210708_332427.html。，表2中列出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的典型案件。

在執(zhí)行機(jī)制方面，市場(chǎng)監(jiān)督總局在多地開展了具有針對(duì)性、涵蓋全鏈條的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新試點(diǎn)。例如在江蘇省、重慶市開展信息化建設(shè)試點(diǎn)，將人工智能和大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的檢測(cè)評(píng)估當(dāng)中。在天津等地開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查會(huì)審試點(diǎn)。浙江省、廣東省試點(diǎn)編制公平競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)，探索完善公平競(jìng)爭(zhēng)政策宏觀評(píng)估和實(shí)施方式。安徽省、廣東省開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查舉報(bào)處理試點(diǎn)，構(gòu)建渠道暢通、規(guī)則完備、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力的公平競(jìng)爭(zhēng)審查舉報(bào)處理機(jī)制。各省市都充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)在提升審查效能、增強(qiáng)制度剛性約束、及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)主體關(guān)切、強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的針對(duì)性和科學(xué)性等方面進(jìn)行了積極實(shí)踐。

由于我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度仍處于探索階段，制度設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制仍存在一定局限性，體現(xiàn)出了審查機(jī)制不完善、剛性約束有待增強(qiáng)、整體質(zhì)量有待提高等問題，主要表現(xiàn)為：第一，雖然內(nèi)部審查是目前最適合我國(guó)的審查模式，但也不可避免的存在動(dòng)機(jī)和能力的雙重悖論。在動(dòng)機(jī)方面，內(nèi)部審查的機(jī)制意味著政策制定機(jī)關(guān)即是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，很容易出現(xiàn)因缺乏激勵(lì)和系統(tǒng)觀而導(dǎo)致審查流于形式，難以得到實(shí)際性的效果。能力方面，判斷政策當(dāng)中是否包含阻礙、限制競(jìng)爭(zhēng)的因素需要較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)，加之我國(guó)從國(guó)家到地方涉及到的層級(jí)和部門眾多，準(zhǔn)確識(shí)別限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的條款存在識(shí)別能力不足而非主觀動(dòng)機(jī)缺失的可能性，這自然會(huì)帶來審查范圍不全面等一系列問題。

表2 公平競(jìng)爭(zhēng)審查典型案例

資料來源：市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布2018年市場(chǎng)監(jiān)管部門制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為典型案例的公告，https：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/bgt/201902/t20190216_288690.html.

第二，當(dāng)前的審查機(jī)制給予政策制定機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，而事后監(jiān)管不足。并且從法律基礎(chǔ)的角度來看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是國(guó)務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)性文件，約束剛性較弱，雖然明確了與《反壟斷法》等法律法規(guī)的銜接，但審查制度本身缺乏法律認(rèn)定，且《反壟斷法》的啟動(dòng)授權(quán)機(jī)制尚不明確，中間存在“真空地帶”。第三，缺乏區(qū)域協(xié)同。消除行政壟斷和市場(chǎng)分割需要全國(guó)各地區(qū)協(xié)同推進(jìn)，否則易形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，而現(xiàn)行制度基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，區(qū)域之間的審查銜接機(jī)制缺失，審查水平難以均衡。

四、加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的政策建議

(一)以增量入手，加快產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)化、功能化轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)政策增量嚴(yán)格進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，阻止歧視性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不合理限制和排除。以競(jìng)爭(zhēng)中性為原則建立功能性產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)同互補(bǔ)的作用機(jī)制，逐漸放棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策的功能主要考慮優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、扶持關(guān)鍵核心基礎(chǔ)科技研發(fā)、支持技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散等等。結(jié)合“放管服”加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府職能的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，減少政府干預(yù)的產(chǎn)業(yè)集中，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)存量分類治理，加快推進(jìn)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查

面對(duì)浩如煙海的政策存量，要進(jìn)行分級(jí)分類，按照影響程度和涉及面廣度確定審查排序，對(duì)公眾和利益相關(guān)主體反應(yīng)較大的政策及時(shí)啟動(dòng)審查程序。對(duì)于廢止或清理會(huì)帶來大幅震動(dòng)后果的政策，要制定替代方案和緩沖期，逐步取消對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制影響。對(duì)通過審查的政策措施和公平審查工作進(jìn)行定期評(píng)估，并向社會(huì)公示。

(三)完善審查機(jī)制，加強(qiáng)法律認(rèn)定

當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的執(zhí)行機(jī)制仍存在“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”，建議各級(jí)機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中，要著力依靠自身優(yōu)勢(shì)完善細(xì)化審查程序，提高審查效率，大膽嘗試積極創(chuàng)新，為進(jìn)一步完善審查機(jī)制貢獻(xiàn)實(shí)踐方案。同時(shí)，作為政策性文件，審查制度的法律地位較低，加之內(nèi)部審查模式的“雙重悖論”以及激勵(lì)機(jī)制的缺乏，會(huì)對(duì)審查的實(shí)施效果產(chǎn)生決定性影響。因此，需要加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律認(rèn)定，明確《反壟斷法》啟動(dòng)機(jī)制和授權(quán)方式，填補(bǔ)公平競(jìng)爭(zhēng)審查與現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)政策法律的空檔，從而形成一套較為完整的競(jìng)爭(zhēng)政策體系。

(四)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和制度整合

形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的關(guān)鍵，在于全國(guó)一盤棋同步推進(jìn)。首先要處理好中央和地方的關(guān)系，通過央地關(guān)系改革來構(gòu)建中央和地方的制衡機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，防止“支持之手”變成“攫取之手”。其次，對(duì)不同市場(chǎng)主體在進(jìn)入、優(yōu)惠、補(bǔ)貼、定價(jià)等方面做到一視同仁，降低地方市場(chǎng)的分割度，降低交易成本，優(yōu)化營(yíng)商生態(tài)環(huán)境，提高全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的一體化水平。在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，建議健全跨部門跨行政區(qū)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息共享、協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)域的審查協(xié)助、聯(lián)合審查機(jī)制，針對(duì)新型、疑難、典型案例暢通會(huì)商渠道、互通裁量標(biāo)準(zhǔn)，提高審查的統(tǒng)一性和權(quán)威性，促進(jìn)各區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境同步優(yōu)化。

(五)建立健全負(fù)面清單制度，打破非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》中強(qiáng)調(diào)，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格落實(shí)“全國(guó)一張清單”管理模式。負(fù)面清單制度在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用已初露端倪。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮負(fù)面清單制度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的協(xié)同效應(yīng)，按照負(fù)面清單制度“非禁即入”的邏輯，擴(kuò)大公平競(jìng)爭(zhēng)審查覆蓋范圍，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制壁壘特別是隱性壁壘。同時(shí)，不斷簡(jiǎn)化負(fù)面清單的類型和內(nèi)容，并以此為契機(jī)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性制度改革，激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力。

(六)加強(qiáng)反壟斷的助推作用，倡導(dǎo)普及公平競(jìng)爭(zhēng)文化

《反壟斷法》的有效實(shí)施是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的助推手段，鑒于《反壟斷法》的事后監(jiān)管和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度初始審查的實(shí)施路徑不同，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法效率有助于倒逼政策制定機(jī)關(guān)提高開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性，提高公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。因此要加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)政策體系內(nèi)部銜接，打好維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的“組合拳”。要培育社會(huì)公眾的公平競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)知，鼓勵(lì)相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)開展競(jìng)爭(zhēng)政策的培訓(xùn)活動(dòng)，構(gòu)建市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的良好生態(tài)。