廣州市從化區林木采伐管理制度采伐限額設計問題及對策研究

鐘燕華

(廣州市從化區太平林業工作站，廣東 廣州 510990)

1 引言

林木采伐許可制度對林木保護的作用有目共睹，但林木采伐管理制度和采伐限額設計在地方上的執行上還是存在一定問題，需要在不同方向上開展完善[1]，使采伐管理便民利民，利國利林。

2 研究區域概況

2.1 地形地貌

廣州市從化區位于廣東省中部，丘陵半山區，面積為1974.5 km2，東鄰龍門縣，南與增城區、白云區接壤，西鄰花都區、清遠市，北與佛岡縣、新豐縣交界、地處珠江三角洲向粵北山區過渡地帶，自北向南傾斜，西南低，東北高，呈階梯，地形分為山地、丘陵、臺地、階梯平原和水域等6類，東北部以山地和丘陵為主，中南部以丘陵和谷地為主，西部以丘陵和臺地為主。境內最高點為良口鎮天堂頂，海拔1210 m，最低點為太平鎮太平村，海拔 16.2 m[2]。

2.2 森林植被情況

2021年，廣州市從化區森林覆蓋率67.2%。廣州市從化區植物森林植被豐富。但因為人類不斷開發利用，原生的常綠闊葉林破壞嚴重。目前該區95%以上植被屬于再生植被和人工植被。分布亞熱帶針闊葉混交林群落、亞熱帶常綠闊葉季雨林群落、亞熱散生馬尾松芒箕群落和高丘山地草甸、灌木群落。植被類型主要有：針闊葉混交林，主要分布在北部和東北部的山體；散生馬尾松灌叢草坡主要分布在400 m以下的低山和高丘地區。丘陵草坡則占本區山地面積的30%。中幼齡林多成熟林少，全市林分幼齡林占38%；中齡占22%；近熟林占14%；成熟林占14%；經濟林占12%[2]。

3 林木采伐管理制度和采伐定額設計問題

3.1 采伐定額設計存在問題

廣州市從化區的林木采伐設計是基于本地設置樣地測算單位蓄積量，并根據得出的森林生長量編制的限額。每5年普查1次，依據蓄積量調查制定的本區域林木采伐限額，不單要考慮蓄積量的生長，還要考慮采伐對森林資源的可持續利用[3,4]。

基于此目的，開展查閱了對2018～2021年太平鎮的采伐定額情況和限額使用情況，具體見表1。從中可以發現本區域采伐限額并沒有被充分使用。2018～2021年太平鎮的采伐定額別為13000 m3、14500 m3、10000 m3、11000 m3，2018～2021年的使用量分別為12612 m3、13806 m3、9747 m3、10714 m3。

表1 2018～2021年太平鎮林木采伐限額使用情況 m3

單從每年的限額使用比例來看，使用比例差異不大，限額的使用并沒有充分考慮到生態效益的充分保障，當前的采伐數據編制缺乏一定的科學性、區域性，過于按照廣東省統一計劃開展制定限額設計，并未對本地的采伐總量起到宏觀上的限制作用，也起不到限制林地采伐的效果和限額設計的作用，限制林地采訪量也無從談起。

3.2 采伐管理制度問題

3.2.1 采伐審批管理的問題

相較于采伐限額的問題，采伐審批管理也存在一定問題。雖然目前采伐的流程不斷簡化，但由于按照國家的相關規定，林木采伐必須遵守一定的規章才能辦理，這就需要制作采伐設計書。采伐申請戶從準備材料到上報資料，往往需要一周以上的時間，而采伐設計的時間，最快也需要3～4d，甚至7 d以上，如果遇到天氣原因，地形較差，采伐點無法深入，就需要更多的時間做好前期的勘察設計和定準備工作。

同時，由于采伐證是按照小班開具。遇到大范圍的采伐，由于部分小班面積較小，小班破碎增加了采伐難度和采伐證申請的難度，需要幾個月的時間才可能完成前期準備工作，難以形成有效的規模采伐時間，導致采伐證反復多次開具，增加了作業單位的綜合成本。

通過走訪2021年的30位企業經辦人員和30位申請的相關人員發現，絕大部分農戶辦理采伐證經驗缺乏，對于各項規章制度程序了解甚少，因此部分農戶的木材選擇賣給企業收購，同時連同采伐辦證一同辦理(表2)。

表2 調研中發現采伐管理制度的問題

3.2.2 采伐監管存在困難

林業采伐過程是一個需要事前事中事后全程監管的一個動態過程，來監測采伐是否嚴格按照采伐中的內容開展，監測嚴格執行是否超區超量實施，監測有沒有按要求按時更新，這一切需要林業部門開展抽查抽檢，并進行相關的審核確認。區級林業站在職在編人員少，鄉鎮里負責許可業務人員更少，每年面對大量采伐受理審批業務需要處理，每個鎮的每年采伐發證量在100份以上。對采伐業務的全面管理難以開展，只能采取抽檢方式開展。同時，由于采伐涉及的區域主要分布在邊遠山區難以開車直接到達，抽檢的采伐樣本過少。難以對所有區域的伐區全面核查。采伐核查比例過低，就會有不少超面積采伐的漏網之魚。

3.2.3 林地更新機制缺乏引導

采伐證規定了相關的采伐更新的內容，既包括設計時間、樹種以及具體的更新要求。由于本地大面積的種植桉樹純林比例過高，每年采伐的桉樹占到了采伐總量占到了每年的90%以上，但是值得注意的是，由于區域氣候立地等各類條件適合速生樹種[5]，收效快、種植時間相對較短，桉樹品種大面積種植，由此引發了一系列的多樣性問題。發生過嚴重的局部病害，因此引發的森林病蟲害抵抗力降低，產生了一系列的問題，同時地力下降也產生了諸多隱患，因此通過林木采伐引導更新樹種，勢在必行。

4 對策建議

4.1 設計適合本地的林木采伐限額

進一步規范涉及林木采伐限額，對占用采伐限額90%左右的商品林開展適當限制，同時對采伐量限制在前一個5年的90%以下，重點提升森林蓄積，降低林木采伐對于森林資源增長的限制，從而保證森林資源的快速持續穩定增長，實現森林的高質量發展。同時由于年度采伐需求的變化，可以對不同年份的采伐限額試行預申報形式的調整，根據總體需求，對5年內限額開展動態平衡，解決生態效益目標與林農這所追求的經濟效益目標的矛盾。實際操作中，也不能單一規定各地林區的采伐限額的控制標準。采伐固定限額定在9000 m3，每年留出500 m3進行5年內的各個鄉鎮之間開展綜合統籌相對合適。

4.2 完善伐區設計規定

在林木采伐設計中，對于林木采伐的編制開展進一步規范，將一次性采伐的面積縮減到15 hm2以下，規定主要采伐商品林樹種的采伐年齡下限。同時，林業主管部門對于編制的林地采伐設計開展階段性審查，對于不符合當前需求的采伐設計單位開展通報，對發生多次存在問題的，申請列入編制黑名單，進行下一步的警告管理。

4.3 建立新的林木更新機制

制定造林長期規劃，建立適合當前需求的林木更新機制，提升林木種植質量。對更新情況進行審查，尤其是對于需要下一步繼續開展純林采伐的單位進行審查，引導農戶開展林木多樣性種植，減少病蟲害風險，降低森林病蟲害風險危害。生物多樣性下降，帶來了諸多隱患，增強區域的生態安全，提倡補植本地鄉土樹。混交林的種植補貼需要逐步深化，對于當前環境影響較大的幾個樹種，禁止重新種植。通過商業模式和政府補貼，對森林資源進一步引導，發展近自然的森林恢復模式，加強森林資源的可循環管理。

4.4 加強監管數字化

加強林木采伐事中事后監管的數字化手段，由于當前林業部門難以做到對每一個林木采伐證事中事后監管。因此可以考慮采用第三方監管的方式，使用衛片判讀，對重點懷疑區域開展抽查，對于林木采伐開展更精準更全面的監管[6]。使用無人機加強采伐作業的速度，利用前后空中照片的對比，開展一張圖的數據疊加分析，及時開展后期監管。

4.5 利用采伐預分配制度和網絡通辦

利用采伐限額的預分配，根據有利于按照各區域的林木采伐，開展調節，限制某些區域的采伐，增加公平公正和透明度，在網絡辦理平臺的基礎上開展微信公眾號，使得農民更方便地獲知申請進度的查詢和審批結果，減少辦事的流程以及相關的修改[7～10]。

4.6 加強政策宣傳

加強林木采伐證的審批流程的宣傳，由于林木采伐有一定的流程要求和相關的技術程序，因此需要對林木采伐的管理展開宣傳。優化辦理渠道，采伐宣傳到位，減少農戶由于采發信息環節的辦理問題而不愿辦理的影響。同時便民手續使得種樹農民更愿意采用自主申請的模式，開展辦理林木采伐證，而非簡單將木材賣給第三者，增加農民的種樹收入。進一步簡化采伐設計，增加采伐發證管理的透明度，都有利于林業普惠林農，從而使農戶采伐樹木的利益得到保證[11～13]。

5 結論與討論

5.1 結論

通過分析廣州市從化區采伐限額使用情況入手，通過調研5個鄉鎮的采伐管理中存在的問題，分析了采伐定額設計問題、采伐審批管理的問題、采伐監管存在困難、林地更新機制缺乏引導諸多問題，針對性地提出了設計好適合本地的林木采伐限額、完善伐區設計規定、建立新的林木更新機制、加強監管的數字化、利用采伐預分配制度和網絡通辦、加強政策宣傳等相應的解決方案，從實際出發力爭解決好從化區采伐管理中存在的問題，促進林農手續的簡單化，促進林農收益的增長，提升林業經濟整體水平。

5.2 討論

部分采伐直接關系到農民林木采伐收入，因此從多個角度論證當前林木采伐管理的制度的問題和采伐限額設計涉及的問題就顯得尤為必要。當前雖然開展網上一網通辦，但是相關材料手續缺一不可，一般農戶難以快速辦理，難以一次通過，因此需要對于鄉鎮一級的護林員開展技術指導，使他們可以及時幫助林農辦理，快速準確地辦理采伐證，降低農戶采伐成本，進一步簡化許可的流程。在政策許可情況下，減少相關的傳達環節，縮短相應的辦理時限，是有效提高林木采伐鎮辦理的重要手段[14,15]。