跨界流域水資源管理沖突體制性障礙及其優化路徑

呂添貴，孔安妮，耿 燦，李澤英，陳安瑩

(1.江西財經大學旅游與城市管理學院，330013，南昌；2.江西財經大學生態文明研究院，330013，南昌；3.南京農業大學公共管理學院，210095，南京)

0 引言

流域水資源是社會經濟發展中最重要的基礎資源。目前中國大部分地區水資源管理基于省、市、縣劃分，而跨界流域自然生態流域系統完整性與行政區劃發展定位的分割性，成為水資源管理沖突潛在成因。因此，如何解決跨界流域水資源管理矛盾成為當前研究熱點。

目前流域水資源沖突管理制度性障礙研究仍處于深化探索階段。關于系統研究流域水資源管理主要聚集于上游和下游河流之間水資源分配的沖突博弈分析[1]。在研究目標方面，強調以流域水資源管理為核心構建流域復雜生態系統，協調社會、經濟、環境、生產、生活和生態水之間關系。以實現人、水和諧，維持流域社會、經濟和生態效益協調發展[2-3]。在治理理念上，則強調流域水資源管理需運用流域治理發展和保護措施，以實現流域綜合效益最大化[4]。在跨界沖突成因方面，認為規劃滯后、管理職能分散和發展權定位差異是形成跨界沖突的主要來源。綜上所述，已有研究從目標、理念和成因等方面闡述了流域水資源管理沖突的現實狀況，為跨界流域水資源管理沖突研究奠定了良好基礎。已有研究多重于跨界流域水資源的環境治理和國外的跨界流域，而對流域水資源沖突研究尚未涉及體制性障礙及其優化路徑，對于促進區域水資源合理利用更具有代表性。鑒于此，本研究嘗試從“跨界”角度出發，探討跨界流域水資源管理沖突制度性障礙表征及其制度分析，以期為推動全流域綜合治理提供理論支撐。

1 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙表征

由于行政區域劃分以及各利益主體之間目標定位差異而成為跨界水資源管理沖突成因。體現為部門管理導致職能重疊和缺位共存、行政區劃的垂直管理違背自然生態流域系統完整性，以及流域科學決策機制不完善等方面。尤其是各個行業和部門之間存在一定程度重疊、錯位以及缺位現象，導致主體職責不明確、管理缺乏監督以及水糾紛等問題，在沖突成因上，體現協調機制不健全，水資源和水環境信息的技術支持體系建設不足(表1)。

表1 跨界流域水資源沖突表征與案例

1.1 流域條塊分割，流域管理跨行政沖突

目前水資源管理以省、市、縣等行政區為基礎，根據行政區域劃分為不同部分，破壞了流域水資源系統的整體性與完整性[5]。與此同時，各個地區都爭相在流域兩岸建設各種引水設施，以滿足不斷增長的用水需求，存在不同程度的“取水競賽”；此外，流域內各行政單位著重地方利益與局部利益，輕視流域以及國家利益[6]。因此，大規模開發水資源容易形成生態退化風險，進而導致水資源“公地悲劇”[7]。

1.2 流域管理跨部門利益沖突，流域整體管理效能低下

事實上，水資源往往結合同一區域內不同功能和用途，分屬不同部門管理，造成水資源需求、供給、質量管控、數量管控及其水資源循環利用等處于脫節狀態[8]。此外，涉及水資源管理部門作為管理流域水資源的主體，為爭取本部門利益最大化，間接地降低了水資源綜合利用效益[8-9]。

1.3 流域水資源綜合管理滯后，權責利界定模糊

盡管水資源綜合管理部門設置七大流域管理局，但流域差異性導致各流域水資源管理缺乏更加明晰的操作性。尤其是有關水資源法律法規中，有關《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》等，實行統分權結合的管理原則。然而，由于流域水資源缺乏明晰統與分的尺度和界限，極大地削弱了各級水行政主管部門職責，而分管部門的權力被加強，權責利界線模糊容易造成權力和職責交叉進而影響管理效率。

2 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙分析

由于流域自然邊界與行政區邊界不一致，以及流域上中下游產業布局、資源稟賦和社會經濟發展差異成為跨界水資源沖突來源，而由此形成的管理制度錯位、治理主體、法律政策以及治理機制的“碎片化”成為體制性障礙的重要表現。

2.1 行政區域利益不一致，形成流域上條塊分割

在流域內，上游、中游和下游的協調通常會因為行政區域之間利益分歧或意見不一致而產生糾紛[10-11]。根據流域自然邊界，通常通過諸多行政區域，在上游行政區，具有優先取水權，水質較好，而在中下游行政區域，則較難保障其水量和水質。為爭奪流域取水權，上游行政區域為給未來經濟發展保留足夠的水資源，通過建立水庫等一些水利工程以保障水資源優先使用權，從而導致下游河道內流量、水溫和水質發生重大變化，在很大程度上改變了河流流態，形成了特有的流域上中下游“搶水大戰”[12]。此外，基于行政區劃的垂直管理違背了流域自然單元的完整性，導致流域水資源因利益主體不同形成條塊分割的局面，不利于統籌配置水資源，影響流域水資源可持續利用[13]。

2.2 跨界流域管理部門利益沖突，導致功能上部門分割

由于部門利益主要體現在權力管理和部門的地位中。同一地區各個部門通常會以各自的角度去爭取與水資源有關的項目，使得部分水資源設施建設費用被轉移到增加內部機構和擴大利益規模上，形成水資源建設的資金缺口[8]。與此同時，在區域內，當存在與水資源相關利益時，各部門爭相管理流域水資源；而出現流域水資源管理失范時，各部門存在推脫責任行為，部門間利益沖突導致跨界流域水資源管理規范約束滯后。

2.3 流域綜合管理法律不完善，導致權責利不對等

缺乏綜合考慮和具體的綜合治理流域水資源的法律法規，導致沒有從全流域保護的角度適度開發和利用流域水資源，同時也沒有實施有效的監督管理機制，不僅違反經濟管理規律，而且區劃和部門劃分也嚴重違反了水的自然屬性。因此，水資源生態系統沒有得到很好地保護，而且受到了嚴重破壞。對于一定的水資源價值或特性，制定多個法律法規，不同的法律又有不同的執法機構，流域往往被劃分到不同的行政區域，在各個行政區域內又存在多個水資源管理部門,導致水資源管理的混亂，同時，職能交叉、權責脫節的現象嚴重。結果造成中國目前的水資源管理體制存在明顯性的障礙、機構設置重疊、管水治水龍頭眾多，相關部門責、權不對等的局面[14]。

3 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙優化路徑

跨界水資源管理最主要特征，體現在行政區域劃分而形成的管理分散，以及各個利益主體之間的矛盾糾紛。因此，重建跨界流域管理基本模式，對于推動流域綜合管理具有重要意義(圖1)。

圖1 跨界流域一體化發展優化路徑

3.1 構建全流域水資源管理機制，實現全流域利益一體化

流域水資源綜合管理是實現經濟、社會及生態各方面協調發展的最佳途徑[15-16]。一是設置流域水資源綜合管理機構以改變原有管理體制，打破地方利益，突破部門界限，立足綜合效益，上中下游規劃和管理相統一，促使流域統一管理和治理，打破行政區域劃分的利益分配問題，推動流域的整體性[3]。二是整體治理強調協調和整合機制，推進系統從局部到整體、從零碎到集成發展[17]。并設置跨部門 、跨行政區域水資源綜合管理機構，將流域作為不容分割的整體，統籌流域用水管理[18]。三是建立從中央到地方、從流域到區域的水資源綜合管理機構，實現水資源規劃、配置和管理統一性。四是通過協調管理跨部門或地區開發、利用和保護水資源，充分利用生態系統功能，實現流域的經濟、社會和環境效益提升，推動流域社會經濟一體化發展[19-20]。

3.2 建立流域統一水資源管理機構，實現流域管理部門利益統一化

關于職能上部門分割，一方面需調整部門的權力和責任，理清不同部門之間的職能分工，以克服管水治水龍頭眾多的弊端，改善各個部門之間職能交叉重疊的關系[21-23]；另一方面，應將涉及部門管理職能分配給流域水資源綜合管理機構，通過統籌管理流域水資源，實現開發與治理的統一，質與量的統一、節約與保護的統一，進而維護最佳的生態水環境、促進水資源的可持續利用[12]。

3.3 完善協同治理的法律法規體系，實現流域權責一致化

通過流域立法強化流域管理機構的權力，規范地方之間利益沖突以實現流域水資源統一優化管理和調度[21-22]。首先，應當制定系統的流域管理法律，以闡明流域生態完整性的概念，明確以國家利益和整體利益為重點的思想，指導流域管理機構的工作，保證流域管理機構的法律地位。其次，結合流域實際情況，界定各機關部門的權力和責任，明晰流域管理機構以及各級政府和相關部門，在流域承擔的權力與義務，制定流域法規以實現協調和統一規劃。最后，強化地方立法建設，促使地方水資源開發利用行為規范化，與流域綜合管理機構合作開展地方工作，以實現流域層面、地方政府層面與國家層面之間的有效銜接[23]。

4 結論與討論

本研究基于表征—成因—對策為脈絡，梳理跨界水資源特征基礎上，探討流域自然生態流域系統完整性與行政區發展定位分割性，剖析水資源利用管理體制性障礙沖突的重要成因。結論如下：1)流域水資源管理條塊分割、流域管理跨部門利益沖突和流域水資源綜合管理滯后是跨界水資源管理沖突的重要表征；2)行政區域利益、部門利益和法律體系不完善導致的權責利不對等是跨界水資源沖突的重要原因；3)構建全流域水資源管理機制、建立統一的水資源管理機構和協同治理的法律法規體系，實現流域權責利一致化是改善流域水資源體制性障礙的優化路徑。

值得注意的是，跨界流域上中下游的自然資源稟賦、產業布局以及發展階段差異明顯，尤其是以具體水資源開發工程項目推進區域協作發展的實證案例顯得尤為重要，如贛浙粵運河世紀水運工程，如何通過實證數據驗證水資源開發和產業協同布局發展，都是未來值得研究的方向。