當前美國“印太戰略”的內外困境

鮑志鵬

2022年2月11日，拜登政府發布其首份區域戰略報告——《美國印太戰略》報告（下稱“報告”），引發國際社會廣泛關注。自2017年特朗普訪問亞洲期間提出所謂“自由開放的印太”以來，“印太戰略”就成為了美國全球戰略中的核心。拜登雖“摩拳擦掌”，意在實現其“印太抱負”，但眼下的國際形勢使得美國“印太布局”短期內或難以全面展開，對內，美國又面臨著政治極化、通貨膨脹、抗疫不利等多重問題的牽制。美國依舊難以克服全球戰略目標與戰略資源不匹配的難題，“印太戰略”的前景注定暗淡。

新瓶裝舊酒

總體上，拜登政府上臺以來所推行的“印太戰略”與之前相比，延續性大于差異性。就其要素而言，拜登政府上臺后的首份報告在原有“自由開放的印太”基礎上，又將互聯、繁榮、安全和韌性囊括了進來。報告本質上是對過去拜登政府執政一年多所執行的印太地區戰略實踐的總結，與奧巴馬時期“亞太再平衡”和特朗普時期的政策總體上一脈相承。

從報告的表述來看，拜登政府的“印太戰略”有意渲染部分地區大國對美國全球霸權的威脅，刻意強調美國將運用同盟體系、軍事威懾、經濟誘拉等復合手段，全方位提升應對地區威脅的能力。同時，除了軍事手段以外，拜登政府的“印太戰略”還突出所謂“規則”的作用，聲稱要與“志同道合”國家在脫碳和清潔能源、反腐敗、供應鏈等領域密切合作。而這種軟硬兩手策略的背后實則是美國仍然希望通過遏制部分地區大國的發展勢頭，創造有利于維持其戰略競爭優勢的條件。

報告重申，75年來美國一直保持著強大的軍事力量，這是支持地區和平、安全、穩定和繁榮所必需的。在過去提出的“核威懾”“歐洲威懾倡議”“太平洋威懾”的基礎上，2021年，美國防部長奧斯汀訪問新加坡期間，提出“綜合威懾”概念。其后，美國高官在多個場合推銷這一概念。而這一概念，報告中亦有所體現。報告還稱美國將捍衛美國及其盟友的利益，通過發展新的能力、行動概念、軍事活動、國防工業倡議和更具彈性的武力態勢來促進地區安全，以此強化美國的軍事優勢。

奧巴馬時期，美國就提出“重返亞洲”的口號，推行了“亞太再平衡”戰略，其中就強調了經營美國同盟體系的作用。即便是奉行“美國優先”的特朗普政府，也不敢全然忽視經營印太地區的盟友伙伴網絡。拜登政府通過進一步加強和提升日本、印度等地區盟友伙伴的角色地位，拉攏東盟等區域力量，意圖加強與地區盟友伙伴的戰略協調。為了實現這一目的，拜登政府上臺后不遺余力地構筑或擴充以美英澳三邊安全伙伴關系、“美日印澳”四邊機制、“五眼聯盟”、七國集團等層層嵌套的以“小多邊”為主的制度網絡。

與特朗普時期相比，拜登政府的“印太戰略”體現出了一定的變化。第一，拜登政府更加重視盟友和伙伴的作用，“身段”更加柔軟。特朗普時期美國印太戰略雖強調同盟與伙伴體系的作用，但是特朗普奉行“美國優先”理念，主張盟友與地區伙伴要承擔更多的責任義務，在具體落實上很多時候“雷聲大雨點小”。拜登政府力圖改變這一現狀，修復美國與盟友的關系，增加地區“小多邊”體系間的協調聯動，為地區戰略增加靈活性，并且積極引導域外力量介入印太地區。除了堅持美國的主導作用外，報告中還強調要激活美日韓等地區安全同盟體系，鼓勵盟友和伙伴彼此之間加強聯系，加強日本、澳大利亞、印度等地區盟友伙伴的行動能力，給予其更大的戰略自主性，繼續充當美國“印太戰略”的臺柱。

拜登政府的印太戰略與奧巴馬時期、特朗普時期的印太戰略一脈相承

2021年，美國防部長奧斯汀訪問新加坡期間，提出“綜合威懾”概念

第二，更加突出“價值觀外交”、氣候變化等符合民主黨理念的議題在戰略中的地位。拜登政府的“印太戰略”體現了更加鮮明的民主黨色彩。一方面，更加注重對外政策與國內政策的聯通。為了關照國內政治的需要，拜登政府上臺后提出“中產階級外交”等口號，報告稱“印太地區為美國提供了300多萬個工作崗位，是美國近9000億美元外國直接投資的來源”。另一方面，拜登政府的“印太布局”突出理念價值的作用。美國將通過首份“反腐敗國家戰略”，提升印太地區國家的“財政透明度”。除了突出安全同盟等“硬手段”以外，拜登政府意識到提升“印太戰略”的實際作用離不開“收買人心”，因此提出注重民間交流的作用等。拜登政府還有意將氣候變化問題作為推進印太地區地緣戰略的工具，誓言支持太平洋島國應對氣候變化、推進交通和信息通信基礎設施建設，維護太平洋島國海洋安全，以此對“印太戰略”進行軟包裝。

美國“印太戰略”舊疾難愈

自2017年首次正式提出至今，美國的“印太戰略”已經歷近五個年頭。如果考慮“印太戰略”與奧巴馬時期“亞太再平衡”的延續性，其時間線則更長。但是，考察多年的實踐成果，美國推動“印太戰略”的成效并不顯著。反倒是加劇了美國全球戰略資源緊張的窘境，政策實踐中面臨的固有問題仍未克服。

特朗普時期，從各方情況來看，“印太戰略”只是空洞的概念，整體上沒有形成完整的體系。而拜登政府的“印太戰略”依舊沒有在這方面有所改觀。報告中，美國“印太戰略”的內容主要仍是原則性、方向性的，既沒有提出具體的行動方案，也沒有確定行動的時間表。美國聲稱新的“印太戰略”將關注從東北亞和東南亞，到南亞和大洋洲，包括太平洋島嶼的每一個角落，但是顯然這一目標并不現實，難以治愈“印太戰略”“網大眼疏”的痼疾。

拜登政府公布印太經濟框架成員名單，日韓澳印在列，東盟僅3國沒加入

自奧巴馬時期以降，美國的戰略重心“東移”，但一直存在著缺乏有力經濟支撐的問題。缺少連貫的經濟戰略，加之“印太數字經濟規則”“藍點網絡”等各種倡議口惠而實不至，美國不少的地區盟友和伙伴對此詬病頗多。事實上，自拜登上臺執政以來，日本等地區盟友以及新加坡等東盟國家都期待美國能夠盡早回歸《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》進程，但是礙于美國內政治環境對于貿易自由化的排斥，美國政府對此一直持回避態度。為了改善“印太戰略”在經濟領域上跛腳的困境，拜登政府推出了印太經濟框架。新近出爐的印太經濟框架包含貿易，供應鏈，清潔能源、去碳化、基礎設施，以及稅收和反腐敗四大支柱。同時，為了增強對印太地區國家的吸引力，拜登在經濟框架的設計上有意粉飾框架的開放性和彈性，在經濟框架的最終文本上刻意降低了“調門”。拜登政府官員還宣稱經濟框架是對傳統的以貿易協定推動印太地區經濟合作方式的“超越”。但這實則是美國在自身能力下降，無法向地區盟友伙伴提供“真金白銀”承諾的情況下做出的無奈妥協。盡管除美國之外有12個地區國家宣布參與印太經濟框架，但其中不少國家實際上更多是抱著“試試看”的心態。

傳統上，美國政治有所謂“政治止于水邊”的說法。但是美國的實力地位以及體制決定了美國國內政黨輪替、選舉周期等國內政治因素對外交政策的影響是客觀存在的。盡管在對華戰略競爭的大目標上民主黨與共和黨比較一致，但是在具體的實踐操作中，國內政治的影響仍然顯著。無論是在特朗普時期，還是拜登上臺以來，美國國內政治對“印太戰略”的影響，一是看國內政治的大環境允許美國對外投入多少資源，二是看白宮與國會，以及不同官僚部門間能否做到協調。美國推進“印太戰略”，客觀上需要美國做出更多的實際投入。但是諸如貿易等與國內政治關聯性強的議題上，美國國內的黨爭明顯牽絆了“印太戰略”的推進。此次推出報告，美國國會方面對于拜登上臺后遲遲沒有確定“印太戰略”的具體細節頗有微辭。國會認為有關“印太戰略”的立法需要政府的報告提供方向，但政府缺乏效率的表現影響了相關立法的質量以及與整體戰略的協調。近年，在美國國內政治極化問題日益突出的背景下，國內政治因素對美國對外政策的影響更加明顯且不可控。美國2022年將迎來中期選舉，疊加國內通貨膨脹、抗疫不力等現實困難，美國國內政治勢必將會影響當前美國在印太區域的實際投入。

拜登“印太布局”又增新憂

針對當前美國的戰略目標和方向，美國的“印太戰略”需要克服的障礙還有如何盡可能地獲得來自印太地區盟友與伙伴的支持。在這方面，拜登目前似乎難以有效回應地區盟友與伙伴的關切。

拜登上臺以來，美國為了實現其“印太戰略”的目標，對于全球戰略進行了調整，將主要資源繼續轉向印太地區。然而，美國在實踐中未能有效平衡現實利益與維系聲譽形象之間的關系。匆忙從阿富汗撤軍，不負責任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國的戰略聲譽，引發了包括北約國家在內的盟友伙伴對于其承諾可信性的質疑。

匆忙從阿富汗撤軍，不負責任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國的戰略聲譽

具體而言，當前三大因素制約著美國“印太戰略”的落實。第一，拜登執政團隊缺乏執行效率。上臺以來，拜登雖然積極發力印太地區，但拜登上任已逾一年，美國在地區內多個國家的大使位置仍然空缺。第二，議程設置上，各區域間難以平衡兼顧。例如，報告雖稱尊重東盟在地區架構中的中心地位，但是其打造的“小圈子”事實上弱化了東盟的中心地位。與東北亞、南亞等地區相比，拜登上臺后并未將東南亞地區置于優先地位上。2021下半年，雖集中發動對東南亞地區的“外交攻勢”，但成效不彰。除了兜售各種倡議、概念以外，美國并未在推動與東盟的務實合作上取得進展。第三，域外熱點仍然會分散美國的戰略精力。拜登政府原本計劃在推出新版“印太戰略”的同時推出《國家安全戰略報告》，但隨著國際局勢驟變，《國家安全戰略報告》的發布被迫推遲，《國家安全戰略報告》何時能見天日恐怕更加難料。

總而言之，美國當前推進“印太戰略”面臨著內外多重困境的制約，其戰略對于地區秩序而言的破壞性顯然大于建設性。