PPP項目價格風險管理研究
——以重慶市歇馬隧道東西干道工程為例

翟啟茗

[重慶市城市建設投資（集團）有限公司,重慶 400050]

0 引言

隨著社會不斷發展，基礎工程建設也日益增加。在此背景下，市場經濟的作用變得越發明顯，PPP項目模式正是在這種背景下出現。這種模式解決了項目建設的融資問題，也保障了企業運營質量與管理效率，逐步成為了基礎項目建設廣泛應用的模式。該文以重慶市歇馬隧道東西干道工程為例，針對PPP項目價格風險管理進行研究，探討價格風險管理在PPP項目中的關鍵作用。

1 “歇馬”項目概況

重慶市歇馬隧道東西干道工程（以下簡稱“歇馬”項目），位于重慶市北碚區，是連接繞城高速歇馬立交和蔡家組團的蔡家立交的城市快速路，全長約6 km，工程建設投資費用約13億元，總成本約26億元。該項目為PPP模式建設項目（圖1所示），具體投資回報模式為BOT模式（圖2所示），即項目業主與社會資本方共同組建SPV公司（出資比例為5%：95%），社會資本方獲得15年特許經營期，政府通過支付“影子通行費”的方式支付社會資本方特許經營期收益。

圖1 PPP模式

圖2 BOT模式結構圖

2 項目價格的風險識別

2.1 項目風險

項目價格的風險識別是風險管理的第一步[1]，更是風險管理的基礎。“歇馬”項目價格的風險識別以項目實際定價原則（讓社會資本方盈利但不暴利）和定價方式（上限價格法）為基礎，對項目價格的構成元素重新拆分組合，創新加入“項目風險費用”和“綜合回報費用”概念，優化影子通行費，識別出影響項目價格的風險因素，即該項目價格風險。

具體推導過程如下：

（1）已知：影子通行費=項目價格×實際交通量；可推出：項目價格=影子通行費/實際交通量

（2）其中：影子通行費=項目總成本+項目收益

（3）又：項目總成本=工程建設投資費用+財務費用+運營期維護及管養費用+項目風險費用

（4）代入（2）：影子通行費=工程建設投資費用+財務費用+運營期維護及管養費用+項目風險費用+項目收益

（5）引入：綜合回報費用=財務費用+項目收益（6）優化后：影子通行費=工程建設投資費用+運營期維護及管養費用+項目風險費用+綜合回報

（7）代入（1）得出：項目價格=（工程建設投資費用+運營期維護及管養費用+項目風險費用+綜合回報）/實際交通量

（8）識別出影響項目價格的五個風險因素：工程建設投資費用、運營期維護及管養費用、項目風險費用、綜合回報費用和實際交通量。

另，“項目風險費用”可兜底了工程項目在后續建設和運營過程中可能產生的合理風險費用；“綜合回報費用”可有效解決了財務費用和投資收益相互影響、難以單獨量化的問題。在此過程中，制定“一票否決制”和“考核扣減制”，避免“上限價格法”可能帶來的社會資本方通過降低質量壓縮成本的問題[2]，保證工程質量。

2.2 風險的細化

已知該項目價格的五個風險，結合該項目的實際情況，需將其中的工程建設投資費用、綜合回報費用兩項進行細化。

2.2.1 工程建設投資費用

工程建設投資費用分為：征地拆遷費用、重大設計變更費用及其他工程建設費用。

需要說明的是，重大設計變更費用從工程建設費用分出來，是基于如政府或公眾對規劃設計提出反對，可能會對原設計主要條款進行修改。政府或公眾對其影響更強。

2.2.2 綜合回報費用

綜合回報費用分為：貸款利率及其他綜合回報費用。

貸款利率由中國人民銀行根據GDP和CPI等指數并結合國際國內局勢進行調控，政府或社會資本方把控力較弱，因此，將其從綜合回報費用中分列出來。

3 項目價格風險分析

識別出項目價格風險后，其分析工作需從項目價格風險的分類和分擔兩個方面繼續進行研究。

3.1 風險分類

該研究中，將項目價格風險分為系統風險和非系統風險[3]。系統風險是指與政治、經濟、法律及社會環境有關的，并且超過項目發起人及社會資本方控制范圍的風險。系統風險主要是政治風險，金融風險，法律風險以及市場風險。非系統風險是指項目自身范圍內的風險，是參建各方可以控制的風險。非系統風險主要是設計缺陷、工程建設運營風險、財務風險、采購原材料質量缺陷等引發的風險。

3.1.1 系統性風險

該項目的征地拆遷費用、重大設計變更費用、貸款利率和實際交通量屬于系統性風險。

3.1.2 非系統性風險

該項目的其他工程建設費用、運營期維護及管養費用、風險費用和其他綜合回報費用屬于非系統性風險。

3.2 風險分擔

3.2.1 風險分擔原則

項目價格風險分擔的核心和主旨為風險共擔、利益共享[4]。最優原則為：誰對哪種風險最有控制力，誰就承擔相應的風險。

具體而言，非系統性風險是參與各方可控的，可交由社會資本方承擔。系統性風險是政府和社會資本方都難以預測和控制的，需要根據各自的優劣勢綜合考慮：如，政府擅長對政策、法律等風險的把控；社會資本方具有較強的經營管理能力，擅長對設計、建造、財務、運營等商務風險的把控；市場需求、金融風險及不可抗力等風險，政府和社會資本方的把控能力都較弱。

3.2.2 風險分擔方案

征地拆遷費用和重大設計變更風險屬于系統性風險中的政治風險，由政府承擔較為合適。實際交通量及貸款利率變動風險分別屬于系統風險中的市場風險和金融風險，雙方均難以把控，由政府和社會資本方共擔較為合理。其他工程建設費用、運營期維護及管養費用、風險費用和其他綜合回報費用屬于非系統性風險，由社會資本方承擔更為合適。

4 項目價格的風險量化

4.1 風險量化方案

確定了項目價格的風險分擔方案后，即可對各方承擔的風險進行量化，得出具體價格，這個過程俗稱為定價。定價不能單方面強調政府及公眾的利益，需以市場機制為導向，同時考慮社會資本方合理的利益。基于此，根據該項目風險的特點確定了風險量化方案的原則：可控的風險采用費用包干的方式，不可控的風險采取適宜的調價機制。

需要說明的是，調價機制是為了讓參建各方的風險和受益達到動態平衡，這并不意味著系統性風險引起的全部成本變動都應調價，例如系統風險中的金融風險及市場風險便是由政府和社會資本方共擔。那么調價機制的臨界條件、調整時間以及具體調價幅度應是研究的重點。

按照上述原則并結合工程實際，該項目的風險量化實施方案為：由政府完全承擔的風險因素在計算項目價格時不予考慮，發生時另行協商；由雙方共擔的風險因素，則采用調價的方式讓風險和利益達到動態的平衡，保障雙方利益；由社會資本方承擔的風險因素采用費用包干的形式進行量化。

4.2 風險量化方案的執行

4.2.1 工程建設投資費用的量化

該項目工程建設投資費用中的重大設計變更及征地拆遷費用的風險由政府完全承擔，量化時不予以考慮；其他工程建設費用風險由社會資本方承擔，采用包干形式，量化時將其分為包干部分、限額設計部分及工程建設其他費用部分。包干部分采用定額組價后包干使用。限額設計部分是為項目中由于進度等特殊情況暫不能完成設計的綠化和管理用房項目而設立。采用估算的方式，選用中偏上的指標估算出限價，作為上限暫估價納入招標限價中，采用多退少不補的原則執行風險管理方案，由社會資本方承擔全額風險。該項目的工程建設其他費為了能有效應對后期不可預見的風險，選擇了以批復概算金額為計算基數，后期包干使用。

4.2.2 運營期維護及管養費用的量化

運營期維護及管養費用風險由社會資本方承擔，費用包干使用。因其可參照的配套定額有限，需結合市場價格綜合考量。測算時，以多家路橋管理公司近5～10年的維修及管養費用的預算資料為基礎，按標準，計取設施常規日常維護、專項維護、城市橋梁檢查、檢測評估、日常管理五大類費用，并預估未來15年運營期內可能發生的風險因素，測算出限價。

4.2.3 風險費用的量化

風險費用交由社會資本方包干使用。其產生的因素有：綜合管網遷改、地質水文變化、物價波動、設計風險、施工風險、審批風險、融資風險、環境保護風險等。在量化時，要考慮社會資本方完全承擔的風險和共擔風險中由社會資本方承擔的風險兩個部分。該項目按《重慶市發展和改革委員會關于該項目融資方案的批復》（渝發改投〔2016〕1179號）中項目風險費的上限值取費。

4.2.4 綜合回報費用的量化

貸款利率變動風險由雙方共擔，調價機制為：貸款基準利率以項目招標文件發出日人民銀行5年期以上貸款基準利率為基數，若運營期的某一年1月1日人民銀行公布的5年期以上貸款基準利率相較于基數每上下浮動N個百分點，則當年執行的項目價格相應提高或降低P元/輛。調價為運營期內每年1月1日調整一次，僅調整當年的結算票價。

其他綜合回報費用風險由社會資本方承擔，費用包干使用。通過“期望綜合年化收益率”在各項費用折現時進行計算。經查閱相關資料，工業企業按行業平均利潤水平考慮，投資利潤率一般為10%，基礎設施項目按行業平均利潤水平考慮，投資利潤率一般為6%～8%。結合該項目實際情況，經過多次討論研究決定，期望綜合年化收益率按行業平均利潤水平的下限取值。在計算項目價格限價時，通過折現的方式取費。

4.2.5 實際交通量的預測

實際交通量的風險屬于市場風險由雙方共擔，須制定適宜的調價方案。考慮到交通流量本質是市場對該項目需求的體現，為了實現“盈利但不暴利”的定價目標，該項目設計的調價機制，需能限定盈利上限同時兜底最低需求。既能防止項目收益超出預期使社會資本方獲得暴利，造成國有資產損失，又能保證社會資本方的合理收益，避免因為市場需求達不到預期而蒙受損失，打擊其參與基礎設施建設的積極性。

因此該項目先按《歇馬隧道東西干道交通預測報告》確定出一個交通量作為調價的基數。再用每年的實際交通量與預測值做比較，若當年實際交通流量在當年預測交通量A%～B%以內，按實際交通量予以支付影子通行費。若在A%以下或者B%以上的，按預測交通量的A%或者B%予以支付影子通行費。

5 結語

該文通過對實際建設項目的價格管理重難點進行分析和研判，給出了識別項目價格風險因素的詳細推導公式，創新加入了“綜合回報費用”解決項目收益與財務成本難以單獨準確量化的問題，設立“項目風險專項費用”兜底可能產生的合理風險，制定考核辦法彌補“上限價格法”的缺陷，引入“工程建設費用（限額設計）”上限預估因暫不能完成設計無法計算費用的項目。較為詳細地介紹了解決實際項目問題的方法，具有一定的創新性和可操作性，可為后續PPP項目價格風險管理方案的制定提供一些思路。