東京形成軌道為骨干公交都市的原因剖析和啟示

李 博

（中國城市規劃設計研究院西部分院,重慶 401121）

0 引言

隨著城市快速發展，擁堵等城市病逐漸出現，我國大城市均明確提出“公交優先”的交通發展策略，希望通過構建“以軌道交通為主干”的公共交通系統來提高綜合交通的運輸效率。為此，需要積極借鑒先進城市經驗，對國內城市交通進行改善。接下來就從東京都的交通系統出發開展研究。

1 東京都公交發展概況

東京都是日本東京都市圈的中心，下轄東京區部及多摩地區，總面積2 194 km2，常住人口1 384萬人。通過研究日本國土交通省組織的“平成27年（2015年）大都市圈交通普查”及東京都市圈交通計畫協議會組織的“第6回東京都市圈人員旅行調查”的公開數據，發現2015年東京都各類機動化出行中公共交通分擔81%，城市軌道分擔76%，是世界范圍首屈一指的以軌道為核心公交都市。上海、廣州、成都等大城市的公共交通尤其是城市軌道發展水平相比東京都存在較大差距，如表1所示。該文將探討東京都在交通設施建設、運營和管理上的經驗。

表1 東京都與部分亞洲大城市公交發展水平對比

2 道路建設運行總體滯后軌道

東京工業化時期建成大量貨運鐵路，1930年形成1 700 km骨干網， 1955—1970年第二次工業化間，都市圈年均增加30萬人口，居住區沿放射軌道外延，貨運線經改造開始承擔通勤客運，形成如今市郊鐵路雛形。而個體機動化進展緩慢，1960年機動車方才快速增長，同期都市圈高速公路建成僅70 km[1]，如圖1所示。

圖1 東京都市圈軌道建設規模與機動車保有量關系圖

高速公路建設滯后，東京都路網呈現高密度、均質化、窄路幅的特點。路網分級包括高速自行車國道、都道府縣道和一般道路，路網密度12.9 km/km2。高速自行車國道等同國內高快速路，僅占總路網0.2%，平均紅線寬度40 m，雙向4車道。都道府縣道為區域性公路，占總里程10%，平均紅線20 m，不足雙向4車道。一般道路占90%，為國內城市道路分級，平均紅線寬度7.3 m，不足雙向2車道[2]，如表2所示。據《中國城市建設統計年鑒2020》，國內城市平均道路紅線20.7 m，是東京都的2.4倍，如圖2所示。

表2 東京都各級道路里程、紅線寬度、車道數、高峰車速統計

圖2 國內140個城市與東京都的人口規模（橫軸）、道路紅線寬度（縱軸）對比

高密度路網提高了通行能力，降低了擁堵概率，窄路幅也導致運行速度不高，2015年東京都各類道路高峰平均車速18.7 km/h（同期高速自行車國道也僅36.8 km/h），如表2所示，難以滿足長距離通勤對時效的要求。

從出行特征看，區部商業辦公集中，區部外以居住功能為多，職住分離較為嚴重[2]。基于“平成27年大都市圈交通普查”，分析都市圈191個市與區部間的通勤情況，以向心間連線長度作為通勤直線距離，得出區部與周邊市向心通勤中，直線距離小于20 km占41%，距離50 km內累計達到90%，如表3所示。這意味著距東京站50 km范圍大量居住者每日需往返區部就業，軌道相較道路更加準點、高效，便承擔了絕大多數中長距離向心通勤。

表3 以東京區部為終點向心通勤的距離、出行比例、累計出行比例

3 對個體機動車采取嚴格調控

東京采用經濟杠桿增加車輛保有、使用成本，起到明顯調控效果。控制車輛保有方面，東京都1962年出臺《機動車保管場所之確保法》，要求“一車一位”，購買或租賃有效固定泊位（距離住所2 km內）后才允許登記上牌。限制車輛使用方面，東京都2000年出臺《交通需求管理東京行動計劃》，規定嚴懲違章停車（包括罰款及扣分）和收取高額停車費用。

具體對比東京都與國內地級市的停車收費。東京都核心區首小時停車收費約是月均收入0.6%，為國內城市的3～6倍，并隨停放時長收取5%～8%的梯度費用。在東京都核心區停車4 h的收費已是月均收入2.6%，為國內均值8倍，更是部分城市如石家莊、鄭州、武漢、西安的10倍以上，如圖3所示。強化停車執法和精細化收費是限制核心區車輛出行的有效手段，國內城市尚可采用更嚴格管理政策。

圖3 東京都、部分國內城市核心區停車1～4 h收費占月均收入比例

4 構建多層次高效率軌道網絡

東京都能夠形成公交主導出行模式，重要因素是構建了多層次軌道交通。根據服務半徑從外到內可分為JR線、私營鐵路和地下鐵，形成了超過1 400 km的軌道總網絡，其1 km范圍覆蓋了東京區部80%的占地面積。

JR線皆由東日本旅客鐵道管轄，單線平均75 km，最長可達117 km，里程為軌道總規模49%，多采用10～15節編組，設計速度多為100～130 km/h，平均站距達到3.9 km。私鐵由京浜、京急、京王等十余家公司管轄，單線平均48 km，最長110 km，里程達到軌道總規模41%，采用地面鐵路制式，多為 6～10節編組，設計速度100～120 km/h，平均站距2.4 km。

國鐵JR線、私鐵類似國內城市的市郊鐵路，目標是快速將外圍聚居點客流點對點集散至核心地區，以大容量、高速度、大站距、多為鐵路制式為設計特點。

地下鐵敷設于20 km圈層內，僅占軌道總規模10%，采用地鐵制式，設計速度70～80 km/h，平均站距1.2 km，與國內地鐵相仿。地下鐵服務范圍較為有限，集中在區部，尤其是山手線內，承擔核心區域的互聯互通[3]。

國內城市目前軌道建設規模與東京都存在較大差距，以建成里程最高的上海市為例，其軌道線網密度和人均軌道里程僅為東京都的20%和35%，如表4所示。

表4 東京都與其他亞洲大城市軌道建設情況對比

研究東京都的軌道單程通勤時間，發現30 km圈層軌道平均單程通勤時間為68 min，62%出行在60 min內完成；30～40 km和40～50 km圈層的單程通勤時間分別為77 min和80 min，均有95%以上出行控制在90 min內[4]，如圖4所示。30 km外區域仍保持可接受出行時耗是因為市郊鐵路設計速度為地鐵1.3～1.7倍，適合承擔超大尺度出行。相較下國內市郊鐵路在軌網中占比偏低，存在部分地鐵里程過長超出適宜服務尺度的情況。

圖4 東京都不同圈層軌道單程通勤時間分布

5 高覆蓋的慢行15 min接駁網

東京都內軌道站兩端的接駁出行以慢行為絕對主導，包括家至軌道站和軌道站至辦公地點的接駁出行。20 km核心圈層內，步行分擔92%，自行車分擔4%，隨距離增加步行部分份額轉由自行車承擔，20～50 km的外圍圈層，步行分擔66%，自行車分擔15%，慢行合計仍超過80%，如圖5所示。

圖5 東京都軌道站兩端接駁出行的方式劃分情況

從時間分布看，軌道站銜接出行的平均時耗為13 min，其中70%的銜接出行控制在了15 min以內。得益于圍繞地鐵站點的綜合開發，東京都的居住人口和工作崗位均高度集中在站點慢行可達范圍內，如圖6所示[5]。

圖6 東京都軌道站兩端接駁出行的時間分布、累計時間分布

6 結語

東京都尤其是東京區部的軌道分擔比如此之高是歷史因素和政府長期投資建設和政策引導的共同結果。單極化的城市形態、向心通勤的交通狀態、工業化來持續建設的放射狀鐵路和相對滯后的機動化發展共同決定了軌道為主體的交通發展模式。后期，政府出臺一系列的機動化限制政策并持續優化軌道站點的銜接效率，更進一步確定了軌道的主體地位。

我國處于機動化快速發展期，在此背景下，需在重視機動化發展前提下，保障公共交通的主體地位，并對各類軌道的建設有所取舍，形成以下三方面的啟發：

（1）公交優先要落在實處，需從硬件設施建設和需求管理政策入手，合理調配私家車和公共交通的優先級，尤其在核心區域應采用控制道路路幅、調整斷面功能、嚴懲違章停車、提高停車收費等多種手段。

（2）地鐵建設成本高而設計速度、通過能力相較鐵路制式差距較大，應合理控制地鐵在軌道網中規模比例，集中服務于高強度開發地區，避免向外過度延伸。根據東京都經驗，地鐵服務范圍在20 km內，線網規模和日均客流各為全網總量的10%和20%，實際運輸主體為JR線和私鐵為核心的通勤鐵路。

（3）要反思東京都單極化城市結構帶來的過大出行尺度和極低舒適度通勤體驗，避免外圍新城的職住過度失衡。東京近年來也在致力增加外圍崗位，引導職住平衡，據國土交通省數據，2015年相比2010年，東京區部職住比降低12%，外圍地區職住比提升140%。