交通運輸綜合行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理研究

文/張 旸

概述

交通運輸綜合行政執(zhí)法檔案（以下簡稱“執(zhí)法檔案”），是指交通行政執(zhí)法機構在處理交通行政執(zhí)法案件過程中形成的、完整反映案件處理情況、具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子文件等形式和載體的歷史記錄。近年來，隨著交通事業(yè)的快速發(fā)展，執(zhí)法檔案的數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢，執(zhí)法檔案的信息化、數(shù)字化水平越來越高，都迫切需要加強執(zhí)法檔案規(guī)范化建設，以適應新時代執(zhí)法檔案管理的現(xiàn)實需要。執(zhí)法檔案歸檔范圍包括行政處罰決定書、立案審批表、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄、案件處理意見書、行政強制執(zhí)行決定書、文書送達證明、處罰結案報告、行政復議及訴訟材料，等等。執(zhí)法檔案規(guī)范化是指根據(jù)執(zhí)法檔案工作的發(fā)展需要，合理制定執(zhí)法檔案的組織規(guī)程、基本制度及工作流程，以形成統(tǒng)一、相對穩(wěn)定的管理體系，通過該體系的實施和不斷完善，最終實現(xiàn)執(zhí)法檔案管理井然有序、協(xié)調(diào)高效的效果。

1 執(zhí)法檔案特點

1.1 行業(yè)性

交通運輸綜合行政執(zhí)法檔案是交通運輸綜合行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的，是具有交通運輸行業(yè)特征，反映交通運輸行政執(zhí)法活動的真實歷史記錄。不同行業(yè)、不同領域的行政執(zhí)法范圍、執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人，都有其法律法規(guī)的詳細規(guī)定，也是其行政執(zhí)法的重要依據(jù)。因此，交通運輸綜合行政執(zhí)法就決定了其執(zhí)法檔案內(nèi)容、形成過程、適用法規(guī)方面，與其他行政執(zhí)法檔案有著明顯不同。這一不同，突出體現(xiàn)了檔案管理的行業(yè)性。

1.2 成套性

執(zhí)法活動是一個專業(yè)的、獨立的活動，如行政處罰卷宗，包括執(zhí)法立案的決定出臺，直至行政處罰決定的做出，涵蓋了一套完整的執(zhí)法過程產(chǎn)生的檔案資料。執(zhí)法檔案包括結論材料、立案材料、證據(jù)材料及調(diào)查階段相關文書、處罰階段材料、執(zhí)行材料、文書送達證明、結案材料、行政復議和訴訟材料等等。其中，執(zhí)行材料又包括催告書、行政強制執(zhí)行（代履行）決定書、執(zhí)行決定書、強制執(zhí)行筆錄、照片等。每一次執(zhí)法過程產(chǎn)生的全部執(zhí)法檔案是一個有機整體，具有不可分割的現(xiàn)實特點，且成套裝卷、利用，不得隨意拆分。

1.3 現(xiàn)實性

執(zhí)法檔案與交通運輸綜合行政執(zhí)法關系密切。通過執(zhí)法檔案的檢索、查詢和利用，能夠全面展示執(zhí)法過程，有效解決行政執(zhí)法爭端。同時，通過執(zhí)法檔案資料的整理和編研，為其他部門和人員開展行政執(zhí)法提供重要參考，發(fā)揮重要的現(xiàn)實參考、憑證等功能價值。因此，執(zhí)法檔案管理能夠產(chǎn)生很強的社會效益，具有相當?shù)默F(xiàn)實性。

1.4 借鑒性

執(zhí)法檔案是交通運輸綜合行政執(zhí)法活動的結果，詳細記錄了交通運輸綜合執(zhí)法全過程的真實情況，包括執(zhí)法主體、執(zhí)法相對人、執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法的發(fā)生地、發(fā)生時間，以及具體的行政相對人違法事實、依據(jù)具體的法律法規(guī)做出的具體的處罰決定，等等。可見，交通運輸綜合行政執(zhí)法檔案蘊藏了豐富的執(zhí)法記錄，包括行政處罰、許可、強制、確認、征收等執(zhí)法活動，必要時，可作為執(zhí)法主體履行執(zhí)法行為的重要參考、借鑒。

2 執(zhí)法檔案規(guī)范化管理意義

2.1 有利于提升執(zhí)法決策科學

就執(zhí)法檔案而言，包含了各個時段執(zhí)法工作產(chǎn)生的原始數(shù)據(jù)、執(zhí)法過程、執(zhí)法情況，做好這些執(zhí)法資料的收集、記錄、整理，能夠全面展示執(zhí)法行為。與此同時，執(zhí)法理念、執(zhí)法技術、執(zhí)法裝備、執(zhí)法依據(jù)等也在不斷地更新迭代、向前發(fā)展，為行政執(zhí)法工作效率和質(zhì)量的提升提供了有效支撐。加強執(zhí)法檔案規(guī)范化管理，能夠確保館藏的執(zhí)法檔案資源得到規(guī)范存儲，為交通運輸執(zhí)法部門制定相關的執(zhí)法決策提供豐富的檔案信息資源，進一步助力執(zhí)法決策的科學性，使得執(zhí)法工作更加規(guī)范、高效，贏得社會公眾，尤其是執(zhí)法主體的尊重和理解。

2.2 有助于增強執(zhí)法工作規(guī)范

執(zhí)法檔案包括文書檔案、視頻檔案、音頻檔案等，利用數(shù)據(jù)壓縮技術、密鑰技術、數(shù)據(jù)備份等，可有效壓縮執(zhí)法檔案存儲空間，增強執(zhí)法檔案管理效率，提升執(zhí)法檔案安全性。執(zhí)法檔案規(guī)范化，要求執(zhí)法行為、執(zhí)法信息資源完整、真實、可靠，使執(zhí)法部門在開展行政執(zhí)法過程中，均能夠利用這些檔案信息資源。例如，根據(jù)執(zhí)法檔案歸檔范疇，證據(jù)材料及調(diào)查階段包括現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄、勘驗筆錄、抽樣取證、檢測檢驗等，通過檔案規(guī)范化管理，助力行政執(zhí)法行為更加規(guī)范、科學，提升行政執(zhí)法能力和水平。

2.3 有益于促進社會和諧穩(wěn)定

交通運輸行政執(zhí)法檔案中含有行政立案、處罰、執(zhí)行等各個階段的歷史資料，在執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人之間因執(zhí)法行為發(fā)生矛盾時，可通過調(diào)閱執(zhí)法檔案資料，還原執(zhí)法全過程，有利于化解行政執(zhí)法當事人之間的矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。此外，執(zhí)法檔案也是交流的重要工具。隨著行政執(zhí)法改革力度的不斷加大，行政執(zhí)法檔案嚴格按照規(guī)范管理，邁向規(guī)范化，成為行政執(zhí)法機構加強交流、協(xié)作、溝通和借鑒的重要載體。

3 執(zhí)法檔案規(guī)范化管理要素

3.1 信息服務性

執(zhí)法檔案管理部門收集、整理、保存執(zhí)法檔案，主要目的在于為歸檔單位提供檔案查詢利用。如，路產(chǎn)類公路信息包括路面、橋梁、涵道等設計、施工、驗收文件；路權類包括公路留用地、兩側建筑控制區(qū)法定審批文件、核準資料；處罰類則根據(jù)案件事實及涉案金額采用一般程序或簡易程序等等。其中，執(zhí)法檔案原始文獻為一次文獻；執(zhí)法檔案案卷目錄、卷內(nèi)目錄等為二次文獻；綜合執(zhí)法檔案相關信息的執(zhí)法檔案管理卷為三次文獻。不同文獻信息從不同角度為執(zhí)法工作提供執(zhí)法檔案各個方面信息服務。

3.2 信息保障性

行政執(zhí)法檔案中保存了大量的原始行政執(zhí)法檔案信息，這些信息在維持行政執(zhí)法工作正常開展中不可或缺。例如，執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)中的有關執(zhí)法記錄儀的檔案信息，是保障行政執(zhí)法過程中設備正常運行的必要條件。再如，執(zhí)法檔案中的涉案款物錄入系統(tǒng)管理，相關系統(tǒng)設備軟件的檔案信息，也是維持涉案款物管理系統(tǒng)運行的重要保障，等等。因此，執(zhí)法工作信息保障體系中，需要有執(zhí)法檔案信息的積極參與，才能有效保障執(zhí)法工作規(guī)范、高效開展。可見，執(zhí)法檔案管理部門應有計劃、有步驟地與執(zhí)法信息形成部門進行有機銜接，從而發(fā)揮執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)的信息保障功能。

3.3 信息支持性

行政執(zhí)法機構在開展行政執(zhí)法前，當運用到相關的執(zhí)法記錄儀等儀器設備時，這些儀器設備的管理部門對其進行運用、維護、保養(yǎng)、維修，都需要利用到相關的設備儀器檔案信息，為其提供全方位信息支持和服務。在此背景下，執(zhí)法檔案信息對執(zhí)法行為的支持功能愈加突顯。因此，執(zhí)法檔案規(guī)范化管理，應積極利用檔案信息化管理軟件，如辦公OA系統(tǒng)、財務ERP系統(tǒng)等，使行政執(zhí)法檔案與行政執(zhí)法部門之間實現(xiàn)有機銜接，從而發(fā)揮出執(zhí)法檔案在行政執(zhí)法中的信息支持服務。

4 執(zhí)法檔案規(guī)范化管理措施

4.1 構建完善的執(zhí)法檔案組織機制

為了實現(xiàn)執(zhí)法檔案管理規(guī)范化目標，至關重要的一項基礎性工作，就是構建完善的執(zhí)法檔案組織機制，實現(xiàn)規(guī)范、統(tǒng)一領導。構建“一把手”負總責、分管領導落實檔案管理分管責任，檔案管理部門和行政執(zhí)法部門具體負責，檔案管理人員負直接責任的檔案管理責任體系。要建立健全執(zhí)法檔案管理規(guī)章制度，使執(zhí)法檔案管理目標更加明確、范圍更加清晰。要以規(guī)范化管理為基礎，將執(zhí)法檔案管理規(guī)范化、制度化作為執(zhí)法檔案管理機制規(guī)范化的重要保障和現(xiàn)實依據(jù)，在詳細制定執(zhí)法工作方案時，應將執(zhí)法檔案規(guī)范化管理工作納入其中，實行同部署、同落實、同檢查、同考核。作為行政執(zhí)法人員，要把執(zhí)法檔案規(guī)范化管理作為一項重要內(nèi)容，結合行政執(zhí)法工作中的執(zhí)法檔案資源的特性，如專業(yè)性、現(xiàn)實性，以及種類多、范圍廣等，要完整、準確、全面地做好執(zhí)法檔案資料的規(guī)范收集、整理和歸檔，為執(zhí)法決策提供客觀、科學的參考依據(jù)。

4.2 提升執(zhí)法檔案分類管理規(guī)范性

要從明確分類及包含事項、重視歸檔文件“件”的構成等方面，不斷提升執(zhí)法檔案分類管理的規(guī)范化水平。執(zhí)法檔案大類代字為Z，檔案大類下屬依次為一級屬類、二級屬類，等等。例如，一級屬類包括道路運政（Z1）、水路運政（Z2）、公路路政（Z3）、航道行政（Z4）、港口行政（Z5）、交通規(guī)費稽查（Z6）、復議訴訟類案件（Z7）。執(zhí)法過程中的錄音錄像檔案大類代字為F，大類下設3個一級屬類，如，光盤（F1）、錄像帶（F2）、錄音帶（F3）。在規(guī)范分類基礎上，還要進一步明確每一分類中的所包含事項。如，處罰類按照案件事實及涉案金額，分為一般和簡易程序處理，雖然文書有所差異，但現(xiàn)場勘驗筆錄、違法行為通知書、處罰決定書、文書送達證等，不可或缺。此外，要重視執(zhí)法檔案文件中的“件”的構成。作為執(zhí)法檔案管理最基本單位，規(guī)范管理的基礎，就是要確保歸檔文件整理規(guī)范、科學。針對交通運輸綜合行政執(zhí)法檔案的特點，其分類整理應突出“件”的構成，數(shù)量、格式、歸檔順序是重點，要做到精簡、規(guī)范、有序。執(zhí)法檔案檔號構成為：全宗號+分類號+年度+保管期限+案卷號（見下圖）。

4.3 提升執(zhí)法檔案信息資源利用率

信息化、數(shù)字化是行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的重要目標之一。為了有效提升執(zhí)法檔案信息資源利用效率，切實發(fā)揮執(zhí)法檔案價值功能。要積極構建完善的對外開放信息資源服務機構，為相關執(zhí)法主體、相對人提供規(guī)范、有序、高效的信息查詢服務。切實做好執(zhí)法檔案立卷的規(guī)范化，以執(zhí)法檔案全宗介紹、立卷說明作為立卷依據(jù)，詳細編寫，實現(xiàn)執(zhí)法檔案分類、組織結構等精細化。要加快執(zhí)法檔案信息化進程，購進先進的檔案信息管理軟件設備，不斷提升信息化管理水平，利用安全密鑰、防火墻、大數(shù)據(jù)技術等，確保執(zhí)法檔案信息共享利用的同時，做好相關信息安全保密工作。

4.4 提升執(zhí)法檔案管理人員專業(yè)化

執(zhí)法檔案規(guī)范化的具體執(zhí)行和落實，需要一支高素質(zhì)、專業(yè)化的檔案管理人員。一方面，領導要牽頭制定完善執(zhí)法檔案管理的規(guī)章制度，帶頭學習執(zhí)法檔案規(guī)范化、標準化管理要求，掌握執(zhí)法檔案信息采集、存儲、管理技術和方法。另一方面，執(zhí)法檔案管理部門要定期組織業(yè)務培訓，從執(zhí)法檔案的收集、整理、存儲、利用等各個方面，加強執(zhí)法人員及檔案人員的業(yè)務培訓，全面提升執(zhí)法檔案規(guī)范化管理水平，增強執(zhí)法檔案從業(yè)人員的專業(yè)素能。