基于PSM-DID的科研經費“包干制”政策激勵效應研究

趙立雨，葛 蕊，孫 鈺

(1.中國礦業大學 公共管理學院，江蘇 徐州 221116；2 .西安理工大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710054)

0 引言

隨著科技體制機制改革的深入推進，科技政策環境不斷優化，科研人員創新活力和創新潛能被充分激發。2018年，習近平總書記在兩院院士大會上指出，“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式”，“把人的創造性活動從不合理的經費管理、人才評價等體制中解放出來”。2019年，李克強總理在《政府工作報告》中提出開展項目經費使用“包干制”改革試點。2021年，習近平總書記在兩院院士大會上進一步指出，“推進科技體制改革”，“推行技術總師負責制、經費包干制、信用承諾制”。科研經費管理改革彰顯中國共產黨領導下我國科技體制和科技政策不斷向縱深演化，體現了黨和國家深化科技體制改革的決心，受到學術界和實踐界高度關注。

2019年，科研經費“包干制”政策率先在國家自然科學基金杰出青年基金、國家自然科學基金優秀青年基金、中國博士后科學基金項目等項目中進行試點，取得了較好的效果。科研經費“包干制”能夠為廣大科研人員提供人性化的科研環境，擴大科研人員經費自主權，釋放科研人員創新活力，對提高科研績效水平具有積極作用。從地區層面看，上海、江蘇、湖北、深圳、重慶、陜西、浙江等省、市相繼開展科研經費“包干制”政策試點工作的探索。根據實施情況，2021年8月，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》明確指出，在人才類和基礎研究類科研項目中推行經費“包干制”，同時鼓勵有關部門和地方在基礎性、前沿性、公益性研究中推行和探索“包干制”政策。2022年3月，科技部、教育部、財政部和人力資源社會保障部四部門聯合印發《<關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見>問答手冊》，再次明確下放科研經費管理自主權，為科研人員提供寬松的科研環境。在科技管理體制改革中，科研經費“包干制”政策效果到底如何？對科研人員產生了多大的政策激勵效應？未來應如何有效落實該項政策？本文基于這些問題，采用雙重差分(PSM-DID)方法，對科研經費“包干制”政策的激勵效應進行探索和分析。

1 文獻回顧

科研經費“包干制”政策試點后，學術界積極關注科技體制改革特別是科研經費管理政策變化對創新活動績效、科研人員積極性等方面產生的影響，探尋創新驅動發展的新理論、新角度[1]。

1.1 科研經費管理范式

科研經費管理方式靈活多樣[2]，不同學者采取混合研究方法進行分析。國外實施的科研經費管理制度大致分為兩類，一類是以美國為代表的分散型，另一類是以英、法、德等國家為代表的集中型[3]。在科研經費撥款方面，不同國家高等院校科研項目撥款方式[4]和參與撥款的科研項目[5]存在差異。科研經費的重要作用是為科研成果提供支撐，Lambright[6]通過收集整理英國高校科研成果，發現科研成果與科研經費管理之間存在相互作用關系。在科研經費監督方面，Ulrich[7]提出需要建立績效激勵與內部控制相結合的監督管理方式。從1978年改革開放至今，中國科研經費管理演變大致經歷4個階段，即恢復階段、建立階段、發展階段和健全階段[8]，呈現出由成本導向型向投入驅動型轉變的科研經費管理新范式[9]。近年來，我國政府愈加重視科研經費管理制度改革，不斷完善預算編制、報銷審核、內部控制等科研經費管理流程，提升科研經費管理效率。科研經費管理工作重點也開始轉向服務科研工作者，關注科研人員實際需求，呈現出“以人為本”的政策取向。我國傳統科研經費管理方式一直存在剛性較強的問題，對此，有學者提出基于創新生態觀的科技管理模式[10]。在科研經費管理中采用與科研活動規律相符合且更加靈活新穎的方式，靈活解決科研經費管理中的剛性問題，給予科研人員更大自主權，為科研人員提供符合科研規律的服務。近年來，科研經費管理實踐中出現科研經費管理制度與科學研究規律不符合，科研經費財務管理、審計監督滯后[11]等問題，嚴重影響科研活動的順利開展，束縛科研人員的創新能力。因此，有效解決科研經費管理中存在的問題，積極完善科研經費管理模式，不僅能為科研人員提供良好的科學研究環境，激發科研工作者的創新積極性，更能為提升國家創新水平、加快國家創新體系建設提供條件。

1.2 科研經費績效評價

科研經費績效評價是衡量科技投入能否促進科研產出及科研創新的重要環節。以績效作為科研評估標準，能夠避免科研人員只注重成果而忽視創新力等問題，并且能夠更好地強化管理效果[12]。國外關于科研經費績效評價的研究主要集中在評價指標體系構建和如何優化科研經費評價等問題上。如Cooper等[13]通過分析科研經費投入與產出情況，發現加拿大在科研項目投入指標確認上缺少易于操作且統一的體系。科研績效評價不應是單一的硬性標準，而應該由科研成果質量結合專家評估作為評判標準[14]。在科研經費績效評價優化研究方面，英國REF通過多年嘗試與研究發現，績效評價應以數據指標為主要評判標準，并輔以合理的專家評議程序(王敏和張國兵，2015)。Enders等[15]結合委托代理理論發現，科研單位主要擁有管理自治權利，將該權利與內部控制、外部監督相結合，可以使科研人員績效目標與單位科研目標更加一致。從歐美發達國家經驗可以得出，在科研經費績效評價上，需要從多角度、多方面考慮科研經費投入與產出的指標選擇是否合理，由此建立完善的績效評價體系。對于科研經費績效評價中如何合理選擇評價指標的問題，有學者提出在進行經費支出績效綜合評價時，采用因子分析法，將評價因素劃分成13個二級指標[16]。同時，需要嚴控績效評價質量，通過日常管理建設基礎數據庫，為科研經費績效評價提供科學基礎[17]。隨著國家對科技創新的支持力度不斷加大，需要重新構建科研經費績效評價指標體系，使其符合科研活動規律，并契合當前科研經費管理模式。除此之外，學者們對于科研經費管理如何更好地促進科研產出進行了大量研究，如通過改革科研經費資助機制、完善項目成本補償機制、提高間接費用比例激勵科研人員[18]。此外，可以通過改進團隊支持計劃的經費管理模式[19]提升經費使用過程中的科研人員績效水平。科研經費績效評價不僅是對科研人員工作成果的檢驗，更是國家衡量科技投入產出與科研創新能力、優化科技管理體制、提高科研自主權的重要保障。因此，合理的科研經費績效評價指標和機制設計尤為重要。

1.3 科研經費“包干制”

國外科研經費管理實踐中，雖沒有明確“包干制”這一概念，但是部分國家采取類似“包干制”的管理模式。同時，包干方式種類繁多，如美國以實驗室為主體的包干方式，英國與歐盟等也采取類似于“包干制”的資助和管理方式[20]。不同國家的經費管理方式特點各異，但國外相對靈活多樣，如美國HHMI以研究人員為對象進行包干，選擇科研主動性高、創新能力強的科研人員，并選取較長一段時間給予包干資助；美國NIH則采取較為獨特的模塊式資助包干模式，將包干經費分作一個個資助單位或模塊。我國主要采用預算制，形式較為單一，容易出現控制過多、柔性不足、信任不足、包辦過多等問題。自我國科研經費“包干制”開展試點以來，學者們對該項科技政策改革保持著極大關注，也對國外類似“包干制”的模式進行調查與分析并總結經驗，相關研究成果主要集中在報紙文章層面，也有部分學者在相關期刊上發表學術論文。但總體而言，科研經費“包干制”處于初步試點階段，關于包干內容、包干方式等方面的學術成果較為欠缺。基礎研究項目具有很大的不確定性，傳統科研經費管理制度很難適用，但科研經費“包干制”的制度設計可以很好地規避這個問題，并且能夠從根源上體現對科研人員的尊重[21]。同時，科研經費“包干制”能夠幫助科研人員減負，并對科研工作權責進行劃分[22]。

從制度設計看，一方面，科研經費“包干制”有助于打破傳統剛性經費比例限制和管理框架，探索更加柔性化的管理方法，使科研資金更加符合實際支出需求；另一方面，“包干制”改革既可以使科研經費得到有效統籌，提高經費使用效率，又可以使科研人員擁有更多經費使用自主權，從而將更多精力集中在創新活動中，充分釋放科研人員潛能，調動科研熱情，激發科研動力。然而，科研經費“包干制”在實踐中也產生了一些亟待解決的新問題，如部分科研人員反映經費自主權感受不強，科研管理人員與財務人員認為經費執行、監管、審核、規則制定困難[23]等。此外，部分課題依托單位對放權政策落實不到位[24]，導致政策落地推廣難，放權后單位、課題組和個人之間權責不明晰，科研人員獲得感不強[20]等。由于科研活動具有過程不確定等特征，特別是作為探索性創新活動的基礎研究，未知性和風險性更高，迫切需要更多科研自主權，尤其是在科研經費的支持和使用上。因此，在科研經費投入總量增加的同時，也應該給予科研人員更多管理和使用權，以更好地激勵科研人員開展創新活動。

1.4 文獻評述

通過梳理和分析相關文獻發現，國內外學者關于科研經費管理的研究日漸豐富，反映出學術界對科研經費管理研究的關注。基于宏觀角度，國內外學者通過理論研究的方式，對科研經費制度等方面內容有了較為系統的認識，探討和發現科研經費管理中存在問題的同時，深入分析其原因并提出針對性改進措施。對于科研經費績效評價研究，國內外文獻探尋了不同評價體系，采用不同評價方法和評價指標，并結合研究經費投入與科研成果產出分析對績效評價體系進行完善。對于科研經費“包干制”研究，國外具備一定實踐經驗，國內文獻多是基于國外經驗，對我國科研經費“包干制”政策進行理論分析并提出政策建議。然而，在深化“放管服”改革背景下，隨著科研經費“包干制”政策試點的進一步推廣，科研經費管理政策不斷革新，既有文獻的對策建議已經不再適用于新的科研經費管理環境。此外，以往研究對科研經費“包干制”的探討較少涉及對科研人員激勵效應的影響，且缺乏系統性。特別是在科技體制改革的新背景下，科研經費“包干制”政策試點不斷推進，新的環境對科研經費管理研究內容和研究方法提出了新要求。

從既有研究成果看，較多學者關注科研經費管理對創新績效的影響，但如何測度其對科研人員的激勵效應研究較少。此外，對于科研經費“包干制”產生的政策效果大多從定性層面進行分析，進而提出政策建議，從實證角度分析政策效果對科研人員激勵效應的研究較為欠缺。因此，為進一步探明科研經費“包干制”政策改革帶來的激勵效應，本文借鑒實驗經濟學研究思路，采取PSM-DID方法對科研經費“包干制”產生的政策激勵效應進行實證研究，以期為“包干制”政策的進一步落實和優化提供支撐。

2 研究設計

目前在科研經費“包干制”政策效果的研究成果中，定性描述較多，如王仕濤[25]認為，科研經費“包干制”是創新治理思路的一次新解放，并從“包資”“包管”“包產”3個角度分析其激勵作用。然而，基于定量分析的研究成果較為欠缺，無法真正探明科研經費“包干制”政策的激勵效應。所謂政策激勵效應，主要是指科研經費“包干制”改革和政策實施后，給科研工作者帶來的科研便捷性、科研獲得感，最終影響科研產出數量和質量。因此，為進一步驗證科研經費“包干制”政策對科研人員的激勵程度，本文借鑒實驗經濟學研究方法，通過構建實驗組和對照組，采用PSM-DID方法，分析科研經費“包干制”政策沖擊前后科研人員科研產出與工作滿意度的變化情況，從而分析和發現政策的激勵效應。

2.1 研究思路

自2019年科研經費“包干制”政策試點以來，國家自然科學基金委及部分省市陸續開展試點工作。目前，試點范圍進一步擴大，人才類、基礎研究類等科研項目逐步被納入進來。由此可見，科研經費“包干制”在實踐中取得一定成效，并不斷推廣到更多科研項目和地區中，從而進一步發揮科研經費“包干制”的政策作用，優化科研經費管理模式，充分釋放科研人員創新活力，提升科技創新能力。但是在學理層面缺乏對科研經費“包干制”政策效果的定量分析。因此，本研究對科研經費“包干制”政策產生的政策激勵效應進行評估與分析。

當前，我國政策評估由原來的規范性研究逐漸轉向運用客觀數據與經驗證據進行分析的定量評估[26]。然而，采用定量評估方法對政策干預的因果效應進行估計時，可能出現內生性和不可觀測性問題，而以反事實框架為出發點的因果估計模型[27](包括雙重差分法(DID)、回歸間斷設計方法(RDD)等在內的研究方法)逐漸成為解決政策評估過程中選擇性偏差等問題的重要工具。本文之所以選用DID模型，是因為觀察不同科研人員在觀察窗口滿意度變化時，難以排除其它變量的影響。同時，DID模型在政策干預效果評價中，能夠將差異的“前后”和“有無”有效結合[28]，從而在評價過程中控制其它因素的影響進而保證研究結果的可靠性。DID模型主要是通過設置實驗組和對照組，用對照組建立框架表示如果實驗組未受該政策沖擊影響會是何種情況(陳文俊等，2020)，從而有效衡量因變量在政策實施中受到的影響，即政策效果。借鑒實驗經濟學思路，通過設置實驗組和對照組，評估科研經費“包干制”政策對參與“包干制”項目和沒有參與“包干制”項目科研人員的不同影響。由于實驗組與對照組的個體之間存在較大差距，若佐證實驗組與對照組實驗結果存在的差異僅來源于政策沖擊，則需要采用傾向得分匹配方法對DID模型進行優化。通過在對照組中選擇一個或多個相似樣本與實驗樣本進行配對，以改變匹配權重，弱化實驗組與對照組樣本之間的差異，凸顯政策沖擊的作用[29]，從而使研究結果更具科學性。

2.2 數據來源

本研究數據采集主要通過線上、線下相結合的方式發放問卷，問卷發放主要針對一線科研人員和科研管理工作者。線上、線下共計發放問卷250份，剔除無效問卷，共回收有效問卷200份，有效率為80%，其中實驗組85份(已經實施科研經費“包干制”單位的科研人員)，對照組115份(未實施科研經費“包干制”單位的科研人員)。調查過程中，研究團隊對部分科研人員進行深度訪談，了解科研人員對科研經費“包干制”的意見和建議。調查對象包括項目負責人、項目參與者以及相關科研、財務、行政管理部門人員等。為使數據更合理且具備代表性，擴大樣本背景選取范圍，其中職稱涵蓋中級、副高、正高職稱，學科領域包括理、工、農、醫、人文社科等。設計該調查問卷的主要目的是采集數據對“包干制”政策的激勵效應進行測度，了解和分析科研人員對科研經費管理及“包干制”政策實施現狀的滿意度，該數據分析結果具有一定代表性和可靠性。

2.3 模型構建

DID模型對于評估某一項政策實施效果非常有效，為更好地處理對照組與實驗組之間的系統差異問題，本文首先構建分組虛擬變量，實驗組取1，對照組取0，實驗組為參與“包干制”項目的科研人員，對照組則為未參與“包干制”項目的科研人員。科研人員選擇參與科研經費“包干制”項目的概率為:

p(dui,t-1)=probility(Yit|dui,t-1)

(1)

式中，Yit為因變量科研人員工作滿意度與科研產出自評分，表示科研人員i參與科研經費“包干制”項目前后的工作滿意度與科研產出水平；dui=0表示科研人員i未參與科研經費“包干制”項目，dui=1表示科研人員i參與了科研經費“包干制”項目；probility表示所求概率，t為時間。

在此基礎上，構建如下模型:

Yit=α0+α1dudt+α2dt+α3du+βXit+εit

(2)

式中，引入虛擬變量du、dt。dt=0表示科研經費“包干制”政策試點實施之前，dt=1表示科研經費“包干制”政策試點實施之后。du用于衡量科研人員是否參與科研經費“包干制”項目。dudt為生成的交互項，用于衡量科研人員參與科研經費“包干制”項目前后的工作滿意度與科研產出變化水平。β是待估參數，Xit為引入的控制變量，εit為誤差項，α0、α1、α2、α3為未知參數。

模型(2)是一般DID模型，只適用于兩期數據。本研究采用科研經費“包干制”政策實施前的2020年與政策實施后的2021年兩期數據進行DID分析。

2.4 變量設計

(1)因變量。科研人員是否受到激勵，科研產出數量變化是一項重要衡量指標。由于“包干制”政策實施時間較短以及科研產出周期較長，使得衡量較短時間內的科研產出較為困難。然而，政策實施過程中的政策獲得感，即政策對象對政策及其實施效果的主觀感知與評價[30]，對科技政策和創新績效具有一定調節作用[31]。也就是說，在政策實施過程中，基于社會交換理論，政府通過實施科研經費“包干制”，為科研人員提供政策支持，而科研人員在這一過程中感知到科研自主權和創新資源，通過增加自身投入作為回報，從而體現出政策的激勵效果。因此，本文選取科研人員科研產出[32]自評分(point1)和工作滿意度[13]自評分(point2)作為科研人員激勵效應的衡量指標。

(2)自變量。根據DID研究方法的思路，本文引入時間虛擬變量(dt)和分組虛擬變量(du)，并以交互項dudt為自變量。

(3)控制變量。為控制其它因素對科研人員工作滿意度與科研產出的影響，在文獻梳理的基礎上，結合自然科學基礎研究計劃中一般項目、重點項目、杰出青年項目的特性，將專業技術職稱(titles)、所在單位性質(affiliation)、從事研究工作年限(workages)、主持過國家及省級項目數(project)、參與學術交流次數(exchange)、課題組人數(sizes)作為控制變量。具體變量說明見表1。

3 實證分析與結果

3.1 描述性統計

表2報告了各變量的描述性統計結果，其中2020年組是對科研經費“包干制”政策試點實施之前進行描述性統計分析，2021年組是對科研經費“包干制”政策試點實施之后進行描述性統計分析。結果顯示，參與科研經費“包干制”項目之后實驗組的point1、point2均值高于參與科研經費“包干制”項目之前，這在一定程度上說明參與科研經費“包干制”項目對科研人員可能存在正向激勵作用，具體結果還需要作進一步分析。通過對workages分析可知，參與科研經費“包干制”項目的實驗組科研人員工作年限均值大于對照組。然而，在工齡工資制下，實驗組中不乏工作年限較長的科研人員，科研人員工作年限存在較大差異，這可能對分析結果產生影響，因而有必要對workages指標進行控制。對exchange、sizes的初步分析顯示，exchange、sizes都更高的科研人員更傾向于參與科研經費“包干制”項目，存在一定選擇偏差，因此需要使用PSM方法對樣本作進一步處理。

表1 相關變量名稱及定義Tab.1 Variables and their definitions

表2 各變量描述性統計結果Tab.2 Descriptive statistics results of various variables

3.2 傾向得分匹配

在使用DID模型進行政策評估時，需要滿足實驗組與對照組的被解釋變量在政策實施前具有相同時間趨勢的假定，而PSM方法能夠解決樣本選擇偏差問題，從而滿足DID模型對共同趨勢的要求。因此，本文采用PSM方法對實驗組與對照組進行匹配處理，選取titles、affiliation、workages、project、exchange、sizes作為匹配變量，運用Logit方法進行概率估計，得出傾向得分。然后，采用k近鄰匹配方法得到匹配后的協變量平衡性檢驗結果，如表3所示。首先需要關注標準偏差，匹配后的標準偏差明顯變小，絕大多數變量小于10%，僅workages略大于10%，屬于可接受范圍。其次，匹配后的t統計量均小于1.00，t檢驗的伴隨概率均大于0.10，且絕大多數t檢驗結果不拒絕實驗組與對照組無系統差別的原假設。這說明匹配后實驗組與對照組已無顯著差異，證明匹配具有合理性，匹配方法和匹配數據選擇恰當，PSM匹配樣本成功。

如圖1所示，匹配后的標準偏差明顯變小，分布在0附近。這說明匹配之后，變量之間的偏差變小，樣本在進行傾向得分匹配后，實驗組與對照組更加相似。

3.3 雙重差分估計與分析

以PSM方法為基礎對實驗組與對照組得分進行匹配后，進一步得到新的實驗組與對照組。根據式(2)，運用雙重差分對新樣本進行估計，結果如表4所示。結果顯示，虛擬交互項dudt的估計系數為正，且在5%的置信水平上顯著，說明科研經費“包干制”政策對科研人員科研產出與工作滿意度均具有顯著正向影響，其中對科研人員科研產出的影響效果更加突出，即科研經費“包干制”政策對科研人員的激勵存在顯著正向影響，且全部常數項均在1%的置信水平上顯著。交互項顯著性不高的原因可能是，科研經費“包干制”通過控制變量影響科研人員工作滿意度與科研產出，控制變量在其中起中介作用，從而一定程度上降低了顯著性水平。同時，科研人員專業技術職稱在5%的置信水平上顯著為正，表明科研人員工作年限和單位性質在6個控制變量中對科研人員科研產出與工作滿意度的正向影響最顯著。

表3 傾向得分匹配平衡性檢驗結果Tab.3 Test results of propensity score matching balance

圖1 匹配前后標準差對比Fig.1 Comparison of standard deviation before and after matching

表4 雙重差分回歸結果Tab.4 Results of difference-in-difference regression

3.4 穩健性檢驗

為證實評價方法與指標解釋能力的可靠性，需要進行穩健性檢驗。通過改變特定參數，進行重復實驗，觀察實證結果是否隨參數設定的改變而發生變化。從控制變量的篩選出發，科研人員所在單位性質對科研人員科研產出與工作滿意度的影響顯著。在改變控制變量設定后，觀察評價方法與指標是否仍然對評價結果保持比較一致、穩定的解釋。

進行k近鄰匹配，取k=3。表5報告了傾向得分匹配平衡性檢驗結果。可以看出，與前文傾向得分匹配相似，匹配后的標準偏差明顯變小，僅workages略大于10%，其余控制變量均小于10%，且匹配后的t統計量均小于1.00，t檢驗的相伴概率均大于0.10。

重復表5的回歸，并與前文雙重差分回歸結果進行對比。表6結果顯示，虛擬交互項dudt的估計系數為正，對于科研人員科研產出，交互項在5%的置信水平上顯著，對于科研人員工作滿意度，交互項在10%的置信水平上顯著，且全部常數項均在1%的置信水平上顯著。去掉控制變量科研人員所在單位性質后，科研經費“包干制”政策對科研人員的激勵仍存在顯著正向影響，結果符合預期，驗證了基準回歸結果的穩健性。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

隨著經濟社會的快速發展，國家對科技創新的重視程度與日俱增，新的社會環境需要科技實力支撐，這對科研工作提出了更高要求。根據2020—2021年相關數據，本文實證考察了科研經費“包干制”政策實施如何影響科研人員科研產出與工作滿意度，主要研究結論如下：

(1)科研經費“包干制”政策的實施與推廣有助于實現科研經費柔性化管理，不斷提高科研人員工作效率。科研經費“包干制”政策試點實施后，職能管理部門開始下放科研經費管理權，科研自主權不斷擴大，科研人員的經費使用權和技術路線決策權逐步擴大。科研經費“包干制”政策能夠減少不必要的行政干預，達到緩解行政干預與研究工作之間矛盾的效果，使得科研人員的工作滿意度提高，有利于形成良好的學術氛圍。本文實證結果表明，科研經費“包干制”政策對科研人員有正向激勵作用，其中部分具體表現為提高科研人員工作滿意度。

表5 傾向得分匹配平衡性檢驗結果Tab.5 Test results of propensity score matching balance

表6 雙重差分回歸的穩定性檢驗結果Tab.6 Stability test results of difference-in-difference regression

(2)科研經費“包干制”政策初步表現出較強的激勵效應，科研人員獲得感不斷提升，科研產出也逐漸提高。其中，該政策對科研人員科研產出的激勵效應大于對工作滿意度的激勵效應，科研經費“包干制”政策在促進科研產出提高方面的效果更加明顯。“包干制”政策通過下放權力、簡化手續、提供服務支撐，能為科研人員帶來切實有效的減負效果。在“包干制”政策試點過程中，通過推行“專人專辦”管理政策，實施科研單位財務助理制度，讓科研人員不再受繁雜的手續、報銷流程困擾，相比之前的財務手續，為科研人員節省大量時間、精力，使其可以將更多時間與精力集中到科學研究工作中。“包干制”政策的實施能夠有效降低科研人員與財務部門溝通的時間與成本，從而提升科研人員工作效率，達到增加科研產出的效果。

4.2 管理啟示

根據實證分析結果，科研經費“包干制”政策改革對科研人員的激勵效應具有正向影響，可為提高科研人員科研產出和工作滿意度提供前提條件。然而，通過調研發現科研經費“包干制”在推行過程中存在一些亟待解決的問題，如部分科研人員反映“包干制”政策落實感不強、經費管理自主權下放不夠、項目承擔單位不敢接權、科研經費報銷機制尚不健全、部門間有效協同與溝通不暢、財務審計剛性導致預算編制精簡困難等，這些均影響了科研經費“包干制”政策的實施效果。因此，“包干制”政策在進一步發揮激勵作用方面還存在較大提升空間。那么，如何使“包干制”政策切實落地，并充分發揮其效能，是當前亟待解決的問題之一。為切實提升科研經費“包干制”政策的激勵效應，提高科研人員的工作滿意度與積極性，提高科研人員創新產出效率，結合實證分析結果，本研究認為需要從進一步擴大科研人員自主權、適度提高間接費用比例、構建以知識價值增加為導向的分配機制、健全柔性化財務管理體系、完善人性化審計和監督機制等角度出發，助力“包干制”政策切實落地推廣。

4.2.1 進一步擴大科研人員自主權

創新績效的提升主要受組織因素和個體因素影響[33]。自我決定理論認為，人類存在自主決定行為的動機過程，這種自主行為能否順利發揮其積極作用，受外部環境影響，如來自組織層的幫助[34]。已有研究表明，當個體心理需求滿意度較高時，容易獲得心理幸福感[35]，管理者需要盡可能為個體提供自主權等方面的支持。因此，在科研經費“包干制”政策具體實施過程中，應進一步下放科研自主權，擴大科研人員經費管理權和項目技術路線決策權。科學活動具有較大的不確定性，傳統剛性管理模式不再適用于當前的科研經費管理新形勢，因此要求對科技政策進行改革和創新。柔性化管理理念適用于科研經費管理，政府在充分放權的同時，應重點加強宏觀管理、規劃制定、監督統籌[36]等，而在科研活動中，涉及到經費預算使用與科目調整、研究技術路線決策權等應由科研人員自行決定。在充分放權的基礎上，提高科研經費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補償，從而強化對科研人員的激勵效果。此外，課題承擔單位基于科研經費使用目標，在擁有更大自主權的情況下，結合簡化的經費預算流程和行政審批手續，確保下放的權力能夠“接得住”，從而更好地開展科研項目活動。

給予科研人員更多科研自主權后，科研經費的自主使用并不是簡單的預算調整、使用等，還需要更完善的科研經費管理制度支撐、更便利高效的經費報銷流程和平臺等條件保障。可以根據科研活動實際需求，進一步擴大勞務費開支范圍，提升勞務費開支強度，增加對課題組人員的直接激勵力度；制定相應內部經費報銷制度，節省科研人員耗費在財務報賬上的時間，讓其集中精力潛心科研。在政策實施范圍方面，在可掌控范圍內，部分高校可以嘗試在校內基金等項目上先期試點，創新性地開展科研項目管理改革，然后逐步推廣。在接權方面，未實施“包干制”的項目可以進一步簡化預算編制科目數量，如將設備費等預算科目刪減，有效實現從“預算制”向“包干制”穩步過渡。為減輕科研人員事務性負擔，對于難以取得發票的住宿費等費用，發包單位可以選擇具體費用包干方式，對差旅費實施單獨包干。

4.2.2 適當提高間接經費比例

間接經費能夠補償項目承擔單位開展科研活動的間接成本，對引導科研人員積極承擔并高效完成項目具有重要激勵作用。從當前科研經費管理政策演變趨勢看，間接經費呈現出三大特點：一是間接經費支持項目的范圍逐漸擴大。除部分平臺類和人才類項目外，絕大部分科研項目均設置間接經費，以支持科研人員潛心研究。二是間接經費補償比例逐步提升。2021年，國務院辦公廳印發的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》提出，對于數學等純理論研究的基礎研究類項目，間接經費比例可高達60%，項目承擔單位可將間接經費全部用于績效支出，特別是對于創新績效突出的團隊和個人，這極大地激勵了科研人員。為進一步強化間接經費對廣大科研人員的激勵作用，可在真實成本核算基礎上，采用分檔確定比例或引入談判制等方法，根據實際情況對人文社科類和理工類科研項目的間接經費設置不同比例。同時，考慮到人文社科類項目主要通過調研提出智力建議，可考慮適當提升間接經費比例，創新間接費用補償機制，在人文社科類和基礎類項目中發揮好間接費用的“補償+激勵”功能，實現對科研團隊和個人的有效激勵。

4.2.3 構建以知識價值增加為導向的分配機制

根據本文實證結果，“包干制”政策能夠顯著提高科研人員滿意度。但在科研經費“包干制”政策實施過程中，一些科研人員仍反映獲得感不強。已有研究表明，員工的工作獲得感包括工作尊嚴感、薪酬滿意感、能力提升感、組織與職業認同感4個方面[37]，其中薪酬待遇是員工工作獲得感產生的物質基礎。然而，“包干制”政策在提高科研人員基本工資和績效工資方面缺乏具體規定，從而無法直接提升科研人員的獲得感，進而導致工作滿意度不高。對于部分科研單位來說，科研經費的使用管理剛性較強，即使有結余資金，也無法作為績效獎金發放給科研人員[38]。因此，科研機構與高校的科研工作要追求高效率、高成效，在科研工作績效管理中，就必須注意科研經費的合理配置，把科研人員的科研獎勵等列入科研經費“包干制”管理中。對于科研人員的激勵，要遵循多勞多得的收入分配準則，科研經費分配要與科研成果產出和貢獻相匹配。

在完善科研人員收入分配機制方面，首先，要摸清科研人員收入情況，進一步提高科研人員基本工資，并加大績效獎勵力度，將科研人員的工作績效與科技成果及其社會貢獻掛鉤，形成以知識價值為導向的良性分配機制；其次，允許科研人員在項目經費中領取績效工資，特別是在結余經費中按比例提取，不僅可以體現對科研人員智力勞動的尊重，還能提升科研人員的工作積極性；再次，績效考核制度是科研經費管理的重要環節，在“包干制”政策背景下，應制定績效考核配套制度，以促進“包干制”政策的深入實施；最后，加大對科技成果轉化的激勵力度，根據相關法律規定，對職務科技成果完成人及相關人員給予激勵性獎勵，充分體現以增加知識價值為導向的分配模式。

4.2.4 健全柔性化財務管理體系

在科研活動中，特別是在科研經費使用過程中，科研人員與財務部門之間的互動較為頻繁。調查發現，很多科研人員認為現行財務管理體系未能與“包干制”政策有效對接，甚至占用科研人員過多時間，從而不利于發揮“包干制”政策的正向激勵作用，阻礙科研產出。為解決“包干制”政策與常規財務管理規章的沖突，并且體現科研經費柔性化管理的優勢，需要建立一套能適應“包干制”政策的柔性化財務管理體系。首先，對采用科研經費“包干制”的科研單位賦予“特事特辦”的權力。在國家科技管理部門指導下，由財政、審計等部門輔助，成立專項小組進行協調組織，研討制定“包干制”實施細則，以保障科研經費管理的暢通。其次，建立健全財務管理機制。有學者提出實行“報銷雙軌制”，即對未實施“包干制”管理的項目執行柔性化財務管理制度，對“包干制”管理項目采取獨立于現行的財務管理體系，探索一套以財務部門為輔助機構、操作簡潔高效、適應“包干制”作用機理的操作程序。最后，財務部門需要配合監管部門，通過合理的內部控制手段監督包干項目的落實，加強對項目實施全過程的財務監督，為審計部門提供依據的同時，減輕項目科研人員負擔。

此外，將財務審核的硬性指標調整為以相關性為主導的審核標準，重點加強對包干經費整體的審核，考量報銷內容與實際經費使用的相關性。在“放管服”背景下，財務管理體系設計要強調彈性化管理，尊重科研工作特點，摒棄層層審批、每票必核的管理理念，構建以信任、放權為主題的柔性化財務管理體系，加強相關部門的有效協同和溝通，充分發揮財務部門的輔助監管職能，降低后續監管風險，提高科研人員誠信意識，確保“包干制”政策切實落地。

4.2.5 建立人性化監督審計機制

科研經費“包干制”強調科研自主權下放，在放權的同時還需要進行合理監督，從而保證科研經費的使用績效。在充分發揮“包干制”政策激勵效應的同時，還要最大限度控制經費濫用風險，對此，科研項目主管部門需要建立一套人性化的監督審計機制，保證“包干制”政策的可持續性。長期以來，審計制度以嚴格執行、嚴格遵守著稱，缺乏人性化，使得不少研究單位、科研人員在接受審計時承受較大壓力，導致其工作滿意度降低。在科研經費“包干制”管理過程中，審計部門要順應“放管服”改革趨勢，客觀審慎地作出審計處理和提出審計建議，簡化審計流程并調整審計重點，逐步從事后審計轉化為事中審計。此外，各單位審計部門還必須對項目實施過程中可能發生的新問題及時進行指導和改進，避免不必要的經濟損失。

同時，根據“包干制”政策要求，摒棄繁瑣的報銷、審核內容，加強對經費使用過程的監管。首先，制定經費分期劃撥制，按照研究項目的性質和特點，規定各專項費用劃撥時限和劃撥比例，確保費用逐步落實，并確保研究期間經費使用的可觀測性和可控性。其次，在監管過程中加入第三方監管，抽樣檢查時嚴格按照科學規范要求，發現問題及時追責，以增強科研經費管理監督效果。同時，充分利用互聯網、大數據等數字技術搭建內外部共同監督系統，進行信息公開，充分發揮多元主體協同治理的作用，實現對科研經費使用的多方監督。最后，在單位內部進行科研經費監管，通過恰當形式重點披露研究經費使用狀況，讓其他科研人員也參與到監管中。通過披露研究計劃中的重大儀器設備采購、外撥費用等資金使用狀況進行監督，還可以在單位內部形成科研誠信氛圍，降低科研經費使用的違紀違規風險。

4.3 研究不足與展望

隨著政策試點工作的推進，科研經費“包干制”受到學術界的廣泛關注，研究成果也日漸豐富，為進一步研究提供了良好基礎。同時，廣大科研工作者備受鼓舞，通過敬業工作回報祖國，潛心鉆研國家需要的高精尖技術，促進我國原始創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力提升，推動我國經濟向高質量發展轉型，加快國家創新體系建設，提升國際競爭力。雖然全國范圍內正大力推行和試點科研經費“包干制”，但本文在對科研經費“包干制”激勵效應的實證研究中，還存在以下不足：

第一，本文采用的中介變量較少，且未能分析中介變量的影響，未來可以納入更多因素，擴充中介變量。第二，由于科研經費“包干制”政策從2019年開始試點，政策實施時間不長，加之新冠肺炎疫情的影響，實地調研進展受阻，因而調查過程中選取的樣本量較少。隨著“包干制”政策試點范圍的擴大，在樣本方面，未來研究可考慮增加問卷、訪談及專家咨詢的樣本量，進一步論證本文實證分析結果。第三，在研究方法方面，未來可采用扎根理論、循證檢驗等不同研究方法驗證“包干制”的政策效果，從而進一步檢驗“包干制”政策的科學性、合理性及實踐可操性。此外，在科研經費“包干制”政策推廣背景下，科研經費管理自主權逐漸擴大，科研人員績效評價也是未來值得關注和研究的重要問題之一。