跨國公司環境治理機制研究
——以“供應鏈法”域外適用為依歸

田澤華

（廣州商學院，廣東廣州 510000）

引言

隨著經濟全球化的不斷發展，跨國公司在世界各地的影響力不斷擴大。為了實現利潤最大化，不少跨國公司將污染性產業通過供應鏈分配轉移到其他國家，特別是環境標準相對較低的國家，為這些國家帶來了不小的環境威脅。為此，學術界很早就針對跨國公司的環境治理機制展開研究，探索可能的法律解決方案。近年來，跨國公司母國法的域外適用機制逐漸進入公眾視野，歐美等國也在實踐中開始嘗試推行，試圖通過法律手段強制要求跨國公司子公司遵循更為嚴格的環境標準，以期解決跨國公司治理難題，歐美等國最新推行的“供應鏈法”即為典型。具體來說，“供應鏈法”是指對達到一定規模的本國跨國企業施加法定盡職調查義務，要求其通過契約相關手段，促使供應鏈體系履行更為嚴格的環境保護義務的一系列法律規范。這類法律規范普遍要求跨國公司建立包括風險分析、內部歸責、預防措施以及投訴處理等機制，對旗下子公司及供應鏈企業加以約束，企業違反相關法律規定將面臨巨額罰金，并可能在一定時間內禁止參與政府采購項目。相關法律多以“行為準則法”（Code of Conduct）“盡職調查法”（Due Diligence Law）“供應鏈法”（Supply Chain Act）為名，內容大致相同，并以德國最新頒行的《供應鏈企業責任法》（Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz）最為典型，因此本文將該類法律規范統稱為“供應鏈法”予以分析。

目前，針對該機制的現有研究和法律實踐存在不少問題[1]。在國際層面，國外學術界主要針對域外法權理論[2]，特別是多邊環境協定的域外適用[3]和跨國公司環境犯罪可能存在的域外管轄權問題[4]進行探索。此外，部分學者重構了主權的概念和基礎，建議通過間接域外適用國內法來避免可能的主權矛盾[5]。但是，相關機制的理論基礎和可執行性亟須進一步闡明；與該法律機制實施有關的問題仍待分析和解決。在國內層面，我國法律學者對于法律域外適用的研究仍然主要集中在反壟斷法以及證券法領域，與跨國公司環境治理相關的法律域外適用機制的研究仍處于空白階段，亟須填補。此外，如何平衡跨國公司環境治理與法律域外適用的負面影響對我國相關政策的制定者來說也是一項挑戰。因此，本文旨在對近期歐美“供應鏈法”法律體系域外適用機制對跨國公司治理的理論基礎和實踐情況進行系統性分析，并對該機制的后續發展以及我國相關機構的應對措施進行研判并提出建議。

1 跨國公司環境問題與治理需求

《2019 年世界投資報告》顯示全球外國直接投資總額（FDI）①FDI 流入被視為跨國公司活躍度的衡量標準之一。達到1.3 萬億美元[6]。與此同時，國際產能持續擴大。2018 年跨國企業外國子公司的銷售額和增加值分別增長了3%和8%，這表明了跨國公司外國子公司的迅速發展以及良好的盈利潛能。目前，全球外國直接投資主要集中在電信、貿易、金融以及制造業等領域，跨國企業也在這些領域展現了很高的聚集度。跨國公司對當前的國際經濟發展和民眾的日常生活都影響至深。

從環境保護的角度來看，一些跨國公司在生產和銷售環節引進環保技術和設備的確會對東道國環境保護帶來有利影響。但近年來，跨國公司頻繁被指責通過外國子公司或通過控制供應鏈企業轉移污染，對東道國，特別是不發達國家的環境造成破壞[7]。具體來說，為了加強本國環境保護以獲得政治支持，一些高技術產業集中的國家頒行了不少法例，禁止企業在本國領土內從事可能造成嚴重污染或環境治理成本過高的工業活動。此外，《京都議定書》也對締約國實現減排目標提出了要求，這也對相關政府控制本國污染活動構成壓力。在此背景下，相關跨國公司通過設立外國子公司，向供應鏈體系施壓等方式將本國污染企業轉移到其他國家。

實踐中，應對跨國公司上述環境問題主要有兩種法律途徑。一是通過設立相關法律機制強制跨國公司體系遵守更加嚴格的環境標準，降低其造成環境污染和環境破壞的風險；另一種方式是為跨國公司造成環境損害的受害者提供并改進現有的法律救濟措施，通過法律手段保障其實現司法救濟并獲得公平正義的權利。

推動上述兩種法律途徑共同發展無疑是應對跨國公司環境問題的最優路徑。但目前來說，第二種法律途徑的發展面臨諸多掣肘。這是因為在跨國司法領域，揭開公司面紗制度仍未在國際層面形成廣泛認可的統一標準，而且跨境環境侵權訴訟中的管轄權和法律適用問題存在較高不確定性[8]。因此，發展第一種法律途徑應對跨國公司環境問題，即通過設立相關法律機制強制跨國公司體系遵守更加嚴格的環境標準，降低其造成環境污染和環境破壞的風險，在目前看來更具有可行性。

2 “供應鏈法”域外適用的法理基礎及立法發展概況

發展以“供應鏈法”為代表的國內相關法規域外適用機制可以解決母國和東道國環境法律規制及環境標準不平衡的問題，實現普遍提高環境標準，強制跨國公司遵守更加嚴格的環境標準，降低其造成環境污染和環境破壞風險的目的。然而，該機制的法理基礎仍然存在爭議，相關實踐情況亦有必要進一步研討。

2.1 法理探索

國內法的域外適用首先涉及一國將其國內法適用于域外要素的權力，即管轄權問題。本文所論及的國內法域外適用機制主要包括立法管轄與執法管轄問題，即國家制定域外管轄和域外適用相關規則，以及政府執行和實施這類規則的權力[9]。這與“依托國內法規的觸角延伸到境外，長臂管轄境外實體”的司法管轄機制不同[10]。厘清這一概念對開展論述至關重要。

在國際法體系中，庫克（Cook）對國家立法權作出研究，認為各國針對私法問題行使立法管轄權實施國內法域外適用不應被限制[11]。約瑟夫·斯托里（Joseph Story）認為國家可以為其在國外的國民立法進行規制，但該種立法權必須受到一定的限制。例如，域外實施的法律不應侵犯其他國家的主權[12]。此外，如果相關主體、事物或事件與該國之間存在密切聯系時，該國可以適用其國內法予以調整，且只有在國內法律有明確規定的情況下，法律才能在域外適用[13]。目前來說，國內法域外適用已經在反壟斷法、證券法和勞動法等領域開展，相關研究也已經較為成熟。

因此，為跨國公司環境治理所需進行母國法律的域外適用從理論上來說并無桎梏。一方面，國際法領域的相關研究已經為國內法域外適用奠定了理論基礎。根據上述理論，國內法的域外適用機制在滿足一定條件，例如相關國家與主體、事物或事件之間存在密切聯系的情況下，國內法律的域外適用機制是可行的。而在跨國公司環境治理層面，母國和東道國對環境保護的共同需求就是提供這種支持的密切聯系點。

另一方面，在加強環境受害人司法救濟權保障的基礎上，努力規范跨國公司的行為，完善跨國公司環境治理機制，防止環境污染和環境破壞是各國政府應當履行的義務所在[14]。2011 年聯合國發布的《工商企業與人權：實施聯合國“保護、尊重和補救”框架指導原則》也對此進行了規范[15]。以此為指導，為保護母國、東道國，乃至國際社會的環境利益，將母國的相關法律規范域外適用于其跨國公司體系，對其施加國際公認的環境保護義務是合理的。

從可行性上來說，跨國公司的特殊結構為母國對其跨國公司體系進行域外控制提供了可能。隨著經濟的發展和技術的進步，母公司與其外國子公司及供應鏈體系之間的聯系越來越密切，跨國公司通過該種聯系轉移污染或引起環境破壞的案例屢見不鮮。而對母公司擁有監管責任的母公司所在國，可以通過跨國公司的特殊結構與相關的外國子公司及供應鏈體系發生交互作用，這也為其實現國內法律域外適用提供了現實上的可能性。

2.2 各國與區域間的立法發展概況

目前，北美和歐洲的一些國家已開始將國內法域外適用機制用于跨國公司環境治理。這些國家主要通過頒行“行為準則法”“盡職調查法”“供應鏈法”等單行法，將本國環境規則及國際人權保護規則間接適用于其境外子公司及跨國公司供應鏈體系①因該類法律規則統一通過作用于跨國公司供應鏈體系生效，故本文統一將其納入“供應鏈法”體系予以論述。，并通過跨國公司風險報告和救濟制度保證實施。此外，聯合國以及歐盟也頒行了不少立法指南與指令，鼓勵或要求各成員國積極推行國內法域外適用機制，以強化跨國公司環境治理。

在北美地區，美國與加拿大率先嘗試將國內法域外適用機制用于跨國公司環境治理。美國眾議院曾于2000 年嘗試推出《企業行為準則法》[16]，要求在外國雇用超過20 人的跨國公司采取必要措施，直接地或者間接地通過其子公司或其他合作企業來落實法案內的相關要求（《企業行為準則法》第3 節）。該要求具體包括提供安全和健康的工作場所，確保公平就業，以及采取負責任的環境保護措施。至于具體實施方法，該法案授權國內企業優先選擇合規實體合作及有權終止與不合規實體的合作關系來督促跨國公司體系完善其治理機制（《企業行為準則法》第4 節）。但是，母公司及其外國子公司的違法責任問題并沒有得到明確規定，該法案仍然主要基于自愿原則推行。

緊隨北美國家，歐洲地區也開始推行國內法域外適用機制以加強跨國公司治理。截至目前，以歐盟為主體，歐洲地區大致經歷了三代人權盡職調查立法過程。第一代立法主要圍繞人權盡職調查的報告義務作出規定，非財務報告指令（Directive 2014/95/EU）就是這一階段的典型代表。第二代立法為跨國公司體系規定了更為廣泛的人權盡職調查義務，包括跨國公司需要采取的措施和結果報告義務，對相關礦產資源［Regulation (EU) 2017/821］和木材產品［Regulation(EU) No 995/2010］進口商的要求就屬于第二代立法。而目前所處的第三代立法過程開始于2017 年法國頒布的《企業警戒責任法》（LOI No2017-399），以及德國《供應鏈法》（Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz）②更多立法信息參見E.Gilligan,“Mandatory Human Rights due diligence: An Issue Whose Time Has Come”,Corporate Justice Coalition,2019 年10 月23 日，

總體而言，目前世界范圍內涉及跨國公司治理的國內法域外適用機制的相關法律匯總列表如表1 和表2 所示。

結合國別（表1）和國際（表2）層面上述立法情況可以看出：

表1 主要國家國別立法列表

表2 國際區際立法列表

（1）早期以自愿性為主要特點的跨國公司監管治理機制多以失敗告終。美國和加拿大早期嘗試推行的國內法域外適用法案均以自愿性為主要特點。特別是加拿大推行的法案實施機制需要事先獲得企業方同意，并且該同意可以在任何階段撤回，因此有別于傳統的公法制度上的法律實施機制，而更多帶有私法色彩。這種機制雖然有助于減少與國內法域外適用相關的爭議數量[17]，但是這一機制的缺陷也顯而易見。在缺乏強有力的執行機制的情況下，其在東道國實施所能實現的強化跨國公司治理機制的效果存疑。最終，美國和加拿大的早期相關法案都未能成功立法實施，該機制的發展也被按下了暫停鍵。

（2）歐洲地區的相關立法嘗試自成體系并特點鮮明。首先，法案的實施范圍逐步擴展到跨國公司的整個供應鏈體系。其次，歐洲地區還對相關跨境環境糾紛的管轄權和法律適用問題作出了規定。如歐洲議會發布的報告草案建議對羅馬Ⅱ法規[Regulation (EC)No 864/2007]和布魯塞爾Ⅰ法規[Regulation (EU) No 1215/2012]進行修訂，為遭受環境損害的外國受害者在歐洲地區針對包括歐洲母公司在內的跨國公司體系提起訴訟提供機會，是從司法管轄權方面為跨國公司環境治理的國內法域外適用機制提供輔助，有助于為跨國公司造成環境損害的境外受害者提供法律救濟。最后，從歐洲地區的立法態勢可以看出目前相關立法實踐正處于從自愿性向強制性過渡階段。

（3）環境問題與其他人權問題摻雜過深。在推行以“供應鏈法”為代表的國內法域外適用機制以加強跨國公司治理的過程中，歐美等地區和國家普遍將環境保護問題與其他人權保護問題深度捆綁，如強迫勞動、奴役等，將本國價值觀通過跨國公司供應鏈體系強制向他國推行，這一點遭到包括我國在內的許多國家的抵制和批評。

3 中國跨國公司域外治理機制現狀

目前，我國擁有跨國公司的數量在世界上排行第二，其投資主要集中在亞洲、非洲和拉丁美洲地區。與此同時，我國是全球供應鏈最重要的參與者之一，特別是在電子、汽車和基礎設施建設等對環境影響較大的行業。此外，我國跨國公司也在很多國家開展長期的能源項目和相關投資[18]。因此，完善我國跨國公司環境治理機制意義重大。目前，我國跨國公司環境治理主要具有以下特征：

（1）我國跨國公司大多為國有企業，除遵循行業自律原則外，還在一定程度上受政府制定的相關政策影響。2008 年，國務院國資委通過了《關于中央企業履行社會責任的指導意見》，要求中國企業對所有利益相關者承擔責任，其活動需與社會和環境發展相協調。隨之而來的盡職調查責任也逐漸開始確立。2012年及2017 年，國務院國資委先后頒行《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》及《中央企業境外投資監督管理辦法》，進一步加強中央企業境外投資監督管理。自2002 年70 多家中國大型跨國企業發布了企業社會責任報告之后，我國跨國企業發布年度社會責任報告已成為慣例。

（2）我國政府在強化跨國公司域外治理機制方面起主導作用。近十年來，我國政府逐步強化我國跨國公司體系的環境保護海外治理機制。特別是2013 年，商務部發布了《對外投資合作環境保護指南》。該指南要求企業在參與對外投資活動時，應增強環境意識，承擔企業社會責任。具體而言，相關公司應對其員工進行環境保護教育和培訓，使其遵守當地的環保要求。鼓勵公司評估其外國子公司活動對環境的影響，并采取措施減少可能的負面環境影響。同時，無論當地環保法規是否有類似要求，相關企業都需要對其排放的污染物和危險廢物進行監測、記錄和妥善處置。鼓勵相關企業購買環境責任保險，使其能夠在需要的情況下提供充足的環境損害賠償金。此外，相關企業還應當按要求披露環境保護相關信息，并鼓勵相關公司遵守官方國際組織發布的環境保護原則、標準和指南[19]。

（3）我國行業協會在強化跨國公司域外治理機制方面起引領作用。近年來，我國跨國公司所在的各行業協會開始逐步確立相關的企業社會責任指南或可持續發展指南。中國電子工業標準化技術協會、中國對外承包工程商會、中國紡織工業聯合會均針對本行業企業發布了相關管理規定[20-22]。特別是中國五礦化工進出口商會在2015 年參考世界經合組織（OECD）指南，發布了《中國負責任礦產供應鏈盡責管理指南》[23]，是行業自律的典型實踐。一些中國公司還為其所有外國子公司制定了統一的環境標準[24]。此類行業協會的規定較上述政府部門頒行的規范內容更為具體，要求更為嚴格，這些都為我國政府日后頒行相關法律收集了有益的經驗。

總的來說，我國跨國公司域外治理機制已經開始建立，且具有自己的發展特點，特別是相關規范的域外適用機制正處于發展階段。一方面，我國跨國公司治理相關規范域外適用機制主要集中于環境保護領域，其他人權保護內容十分有限。另一方面，我國相關規則均以自愿和鼓勵為基調，并未涉及強制性域外適用規則的推行。這些嘗試表明我國政府開始加強對跨國公司域外環境保護的管理和控制，中國母公司開始要求其外國子公司遵守更嚴格的環境標準。目前，針對我國是否有必要制定一部規范跨國公司強制性盡職調查責任的專門法律，相關學者和官方政府也已經開始討論這一議題。可以看出，該機制在我國將面臨從軟法向硬法方向的逐步過渡。

綜合國際國內相關法律機制發展的情況來看，上述國內法域外適用機制仍存在一些亟待解決的問題。一方面，歐美地區以“供應鏈法”為代表的國內法域外適用機制受到不少國家，特別是位于亞洲、非洲等地區的發展中國家的抵制。聯合國正在推行的上述立法程序也未能得到多數國家的合意，這是該法律機制后續發展面臨的最大挑戰和問題[26]。另一方面，該機制仍處于發展初期，后續跨國公司治理的效果如何仍然需要進一步觀察和檢驗。對我國來說，如何構建適合我國國情的跨國公司治理機制，以及如何應對歐美等國相關機制域外適用對我國造成的影響是需要進一步研判的重要問題。

4 中國視角下現有機制的改進建議

4.1 參與國際理論構建

基于這一機制在國際上的實踐探索可以發現包括美國、加拿大、澳大利亞等國家在內的相關法案雖然做出了國內法域外適用以加強跨國公司治理的嘗試，但不少法案被本國議會否決而未能成功頒行。與此同時，歐盟地區的強制性立法模式則在現階段很難為其他國家和地區所吸收和接受。而將環境與人權問題并列處理是造成目前局面的重要原因。因此，為了最大限度發揮國內法域外適用機制完善跨國公司治理的作用，強烈建議跨國公司母國在域外對其跨國公司體系適用本國法律時將環境問題與人權問題分開，在現階段專注于跨國公司環境治理機制的建立和完善，即域外適用與環境保護相關的法律規則，并將其他人權保護內容隱去。

（1）就目前來說，僅關注環境保護問題的國內法域外適用機制會更實際和有效。首先，規制跨國公司的環境保護問題而不是所有人權問題會更有效率，因為“同時針對勞工、環境和人權問題對跨國公司的行為進行監管的國際努力過于雄心勃勃”[25]。此外，當前的國際環境保護制度比其他人權制度在國際層面獲得的支持更多。目前有效的國際環境保護協定與人權保護協定的數量比就是一大證明。因此，將母國法律域外適用于跨國公司環境治理更具有可行性和實踐基礎。

（2）“環境權”與“其他人權”存在法理概念上的差異[26,27]，因此在法律機制構建過程中將環境問題與其他人權問題脫鉤不存在理論障礙。理論上來說，環境權與其他一些人權的性質較為不同，例如生命權、獲取食物權、工作權和自由權等。并且大多數人支持優先考慮上述基本人類需求，而非長遠需求。《斯德哥爾摩宣言》[28]作為第一個將人權與環境保護聯系起來的國際文件，在理論界獲得的反對聲浪也為數不少[25]。這種權利等級的客觀性使得分別處理環境問題和其他人權問題成為可能。

（3）執意推行將環境保護與其他人權事項捆綁的“供應鏈法”法案可能會引起不同國家之間的政治爭論。例如，由于經濟發展水平不平衡，不少發展中國家政府不愿與一些經濟發達國家進行國際人權保護談判。與公民權利和政治權利相比，為數不少的發展中國家政府明確表示更為重視其國民的經濟和社會權利。此外，不少事例也可以證明與反腐敗、反壟斷、環境保護和一般民事和刑事問題相比，各國政府更加不愿意在人權領域接受域外管轄。因此，在跨國公司治理領域專注于不同國家擁有更多共同價值觀的法律機制，例如環境保護相關法律域外實施機制，更為實際。

因此，我國學者和相關企業可以積極主動參與國際社會相關制度的理論構建和實踐交流，在該問題上維護我國權益。

4.2 完善國內立法

隨著“供應鏈法”域外適用機制的逐步發展，我國政府也應盡快完善國內立法，以揚長避短，查漏補缺，并對相關影響做出應對。

一方面，我國政府應當對相關機制加以借鑒，探索本國法律域外適用機制的建立和實施，以加強我國的跨國公司環境治理機制。首先，隨著我國經濟實力的增長，跨國公司的數量也與日俱增。在此背景下收到他國投訴我國跨國公司造成當地環境污染和環境破壞的事項也偶有聽聞。加之我國跨國公司本身多屬國有企業。在國有企業身份在國際社會頻頻遭受競爭主體質疑的背景下，強化跨國公司環境治理是關系我國政府聲譽及跨國公司未來發展的必要措施。其次，國內法域外適用機制在跨國公司環境治理方面確有其優勢所在，值得相關機構及企業進行借鑒。基于現有跨國公司治理的國內法域外適用機制的理論研究及實踐探索情況，以“供應鏈法”為代表的國內法域外適用機制有望在最小限度影響東道國主權的情況下實現母國跨國公司體系的環境治理強化，解決跨國公司通過供應鏈體系轉移環境損害風險的問題。因此，構建我國的跨國公司環境治理國內法域外適用機制意義重大。

具體而言，構建我國的跨國公司環境治理國內法域外適用機制可以從以下幾個方面入手：首先，通過行業協會制定章程或政府宣傳的方式，鼓勵跨國公司乃至供應鏈系統遵循統一環境標準，履行環境風險防范和報告義務，強化跨國公司體系內環境治理機制。其次，政府制定指引性法律，以軟法加負面評價等方式向跨國公司體系施加一定壓力，為相關機制的強制化做好過渡準備。再次，在條件成熟的情況下，推行我國的國內法域外適用機制，要求相關跨國公司體系統一適用環境標準，履行環境保護義務，報告環境損害風險，并制定措施予以防范和補救。最后，通過立法執法等一系列措施逐步將跨國公司供應鏈體系納入上述機制調整范圍。這樣，一方面有利于填補跨國公司結構體系天然容易造成環境風險轉移的問題，符合環境保護這一世界主流價值觀；另一方面有助于增強我國跨國公司的國際影響力。需要注意的是，相關措施應當在平衡環境保護和經濟發展的法益基礎上進行，且發展過程應當持續關注并量化分析相關法律機制的實施情況。

另一方面，針對他國“供應鏈法”域外適用實施對我國企業及我國主權可能造成的影響，我國需要研判趨勢并及早制定策略以開展應對。目前而言，該機制的實施主要集中于歐洲國家與美國等地，這些國家在實踐中將環境保護與其他人權事項綁定，并通過該機制強制其跨國公司體系以及供應鏈上下游企業遵循其國內環境保護及人權相關規定，2021 年內爆發的“新疆棉”事件就是他國法律政治化域外適用對我國造成影響的一次沖突事件。為應對他國法律不當域外適用的規定，我國商務部于2021 年1 月頒布了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》。但該法目前而言缺乏配套的實施機制，象征意義大過于實際意義[29]。

因此，我國需要盡早完善《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》的配套實施機制，特別是有針對性的反制制度的構建和實施。但最終，被動應對不如主動參與構建。目前以“供應鏈法”為代表的法律域外適用機制的理論研究及實踐仍在發展過程中，因此，鼓勵國內學者積極主動在國際層面參與研討和構建相關法律機制的理論體系，以維護我國權益；并主動構建我國自己的跨國公司治理法律域外適用機制才是根本應對之道。