中國(guó)運(yùn)動(dòng)員退役安置政策的量化研究
——基于Nvivo12政策文本分析

姜麗萍，席騰飛

(同濟(jì)大學(xué) 體育教學(xué)部，上海 200092)

0 前 言

自新中國(guó)成立以來(lái)，運(yùn)動(dòng)員在普及運(yùn)動(dòng)技術(shù)、激發(fā)全民健身活力、促進(jìn)體育文化建設(shè)、彰顯國(guó)家實(shí)力等方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。相較于多數(shù)職業(yè)而言，運(yùn)動(dòng)員的職業(yè)生涯往往十分短暫，退役再就業(yè)是每個(gè)運(yùn)動(dòng)員不得不面臨的問(wèn)題。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，退役運(yùn)動(dòng)員就業(yè)安置與勞動(dòng)力市場(chǎng)化的矛盾日益凸顯[1]。為了緩解運(yùn)動(dòng)員退役安置問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)一系列重大方針政策，全方位提升運(yùn)動(dòng)員核心競(jìng)爭(zhēng)力，拓展退役再就業(yè)路徑，進(jìn)一步推動(dòng)運(yùn)動(dòng)員社會(huì)角色轉(zhuǎn)型。運(yùn)動(dòng)員退役再就業(yè)問(wèn)題同樣引起許多學(xué)者的關(guān)注和興趣，現(xiàn)有的研究成果較為豐富，但聚焦于政策工具與政策內(nèi)容視角的研究相對(duì)較少。本研究通過(guò)對(duì)運(yùn)動(dòng)員退役安置政策文本進(jìn)行梳理，立足于文本分析數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀描述與研究，以助于完善政策體系頂層設(shè)計(jì)，有利于推動(dòng)競(jìng)技體育的可持續(xù)發(fā)展。

1 研究對(duì)象與研究方法

1.1 研究對(duì)象與樣本選擇

2002年，國(guó)家體育總局、中央編辦、教育部、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)保障部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好退役運(yùn)動(dòng)員就業(yè)安置工作的意見(jiàn)》，明確提出運(yùn)動(dòng)員退役安置逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與勞動(dòng)人事制度改革的發(fā)展趨勢(shì)，是退役運(yùn)動(dòng)員再就業(yè)由傳統(tǒng)包辦到創(chuàng)新幫扶的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

本研究將2002年至2022年國(guó)家層面頒布的涉及運(yùn)動(dòng)員退役安置的63份政策文本為調(diào)查對(duì)象，并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行研究。為了確保政策文本的代表性與有效性，嚴(yán)格遵循公開(kāi)性、權(quán)威性、相關(guān)性和規(guī)范性原則，主要在“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)與中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站，通過(guò)對(duì)法律、行政命令、規(guī)章制度和規(guī)范性文件等形式的文件進(jìn)行收集和整理，最終篩選出上述63份政策文本。

1.2 研究方法與分析過(guò)程

本研究以運(yùn)動(dòng)員退役安置密切相關(guān)的政策文本為研究對(duì)象，基于政策內(nèi)容與政策工具二元視角，利用Nvivo12質(zhì)性分析軟件展開(kāi)分析。

1.2.1 分析框架的構(gòu)建。

1.2.1.1 X維度：運(yùn)動(dòng)員退役安置政策內(nèi)容維度。受頒布時(shí)間與頒布部門的影響，不同政策的關(guān)注點(diǎn)有所不同。本研究以63份運(yùn)動(dòng)員退役安置的政策文本為樣本，采用Nvivo12質(zhì)性分析軟件對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析與編碼，形成379條自由節(jié)點(diǎn)。通過(guò)對(duì)自由節(jié)點(diǎn)內(nèi)涵展開(kāi)分析，進(jìn)一步提煉歸類為13個(gè)子節(jié)點(diǎn)，在子節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上歸納概括出“技能與職業(yè)發(fā)展”“健康與社會(huì)保障”“文化與教育提升”3個(gè)父節(jié)點(diǎn)。

1.2.1.2 Y維度：運(yùn)動(dòng)員退役安置政策工具維度。政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。在政策工具發(fā)展歷程中，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者立足于實(shí)踐的視角提出不同的分類框架與標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞學(xué)者歐文·E·休斯(Owen.E.Hughes)將政策工具分為政府供應(yīng)、生產(chǎn)、補(bǔ)貼和管制四種類型[2]。洛林·麥克唐納(Mcdonnell，L.M)和理查德·埃爾莫爾(Elmore，R.F)將政策工具分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具以及勸告政策工具[3]。羅伊·羅斯維爾(Roy Rothell)和沃爾特·澤哥菲爾德(Walter Zegveld)將基本政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三種[4]。

在參考洛林·麥克唐納(Mcdonnell，L.M)和理查德·埃爾莫爾(Elmore，R.F)等學(xué)者的分類框架的基礎(chǔ)上，本研究將中國(guó)運(yùn)動(dòng)員退役安置的政策工具劃分為強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、保障性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具五種。“強(qiáng)制性工具”，注重規(guī)制與直接行動(dòng)，包括“規(guī)定”“命令”“禁止”等；“激勵(lì)性工具”，注重引導(dǎo)，包括“資金”“獎(jiǎng)勵(lì)”“處罰”等；“保障性工具”，注重對(duì)基本權(quán)益的保護(hù)，包括“保障”“補(bǔ)償”“關(guān)懷”等；“能力建設(shè)性工具”，注重對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展的支持，包括“培訓(xùn)”“需求”“特長(zhǎng)”等；“系統(tǒng)變革工具”，注重組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與完善，包括“體制改革”“組織創(chuàng)新”等。在匯總運(yùn)動(dòng)員退役安置政策內(nèi)容維度與政策工具維度的基礎(chǔ)上，形成運(yùn)動(dòng)員退役安置政策文本分析二維框架，如圖1所示。

圖1 運(yùn)動(dòng)員退役安置政策分析二維框架

2 研究結(jié)果

2.1 運(yùn)動(dòng)員退役安置政策內(nèi)容分析

通過(guò)Nvivo12對(duì)運(yùn)動(dòng)員退役安置政策內(nèi)容展開(kāi)分析，得出運(yùn)動(dòng)員退役安置政策文本內(nèi)容體系的編碼結(jié)果(表1)，發(fā)現(xiàn)技術(shù)與職業(yè)發(fā)展、健康與社會(huì)保障、文化與教育提升是運(yùn)動(dòng)員退役安置政策的三個(gè)重要維度。

表1 運(yùn)動(dòng)員退役安置政策文本內(nèi)容體系

2.1.1 技能與職業(yè)發(fā)展。技能與職業(yè)發(fā)展主要是對(duì)退役運(yùn)動(dòng)員職業(yè)轉(zhuǎn)型能力與實(shí)操技能培訓(xùn)的管理，在有效引導(dǎo)運(yùn)動(dòng)員職業(yè)轉(zhuǎn)換觀念、全方位服務(wù)精準(zhǔn)銜接就業(yè)中發(fā)揮著重要作用[5]。本部分編碼相關(guān)參考點(diǎn)共計(jì)205個(gè)，占全部參考點(diǎn)數(shù)量的54.1%，涵蓋體育相關(guān)行業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)、體育職業(yè)技術(shù)教育、運(yùn)動(dòng)員職業(yè)指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)、體育職業(yè)智慧信息服務(wù)、運(yùn)動(dòng)員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作、轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)員心理健康指導(dǎo)6個(gè)子節(jié)點(diǎn)。

作為運(yùn)動(dòng)員退役再就業(yè)的重要出口，體育相關(guān)行業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)立足于運(yùn)動(dòng)員體育特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)開(kāi)展職業(yè)轉(zhuǎn)換培訓(xùn)工作，編碼相關(guān)參考點(diǎn)60個(gè)，涉及22份政策文本。在長(zhǎng)期的探索中，體育重點(diǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型輔導(dǎo)以足球、冰雪等熱門項(xiàng)目為切入點(diǎn)，開(kāi)展體育教師、體育教練員等職業(yè)的培訓(xùn)鑒定工作，以助力退役運(yùn)動(dòng)員重回體育系統(tǒng)，完成“賽場(chǎng)”到“職場(chǎng)”的成功轉(zhuǎn)型，為完善體育公共服務(wù)體系做貢獻(xiàn)。

發(fā)展體育職業(yè)教育是解決退役運(yùn)動(dòng)員再就業(yè)問(wèn)題的主要途徑之一，編碼相關(guān)參考點(diǎn)57個(gè)，涉及19份政策文本。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與勞動(dòng)人事制度改革發(fā)展的趨勢(shì)下，政策層面對(duì)退役運(yùn)動(dòng)員職業(yè)技術(shù)教育重視程度日益提升，倡導(dǎo)體育職業(yè)高中、運(yùn)動(dòng)技術(shù)學(xué)院等培養(yǎng)單位積極發(fā)展職業(yè)教育，引進(jìn)國(guó)外職業(yè)發(fā)展課程體系，推動(dòng)退役運(yùn)動(dòng)員獲取畢業(yè)文憑與體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目技術(shù)等級(jí)資格，為退役再就業(yè)工作順利推行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

運(yùn)動(dòng)員職業(yè)指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)以體育系統(tǒng)內(nèi)外專家、企業(yè)家、教練員、領(lǐng)隊(duì)為主體，致力于為指引運(yùn)動(dòng)員高質(zhì)量發(fā)展，編碼相關(guān)參考點(diǎn)51個(gè)，涉及21份政策文本。為了應(yīng)對(duì)運(yùn)動(dòng)員退役安置總體數(shù)量大、項(xiàng)目差異大、空間分布不均的現(xiàn)實(shí)情況，體育行政部門持續(xù)調(diào)研基層運(yùn)動(dòng)員的實(shí)際需求，制定行業(yè)技術(shù)行為規(guī)范，召開(kāi)運(yùn)動(dòng)員保障工作管理人員研修班，建立運(yùn)動(dòng)員職業(yè)輔導(dǎo)工作聯(lián)絡(luò)員制度，全方位助力運(yùn)動(dòng)員退役安置。

在信息技術(shù)發(fā)展成熟的過(guò)程中，體育職業(yè)智慧信息服務(wù)日漸成為技能與職業(yè)發(fā)展的重要媒介，探索建設(shè)體育職業(yè)信息網(wǎng)站，提供就業(yè)信息與就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。隨著體育事業(yè)的繁榮，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作日漸成為運(yùn)動(dòng)員退役就業(yè)安置的重要路徑。2020年，中華全國(guó)體育基金會(huì)與國(guó)家體育總局共同擬定《退役運(yùn)動(dòng)員就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持基金使用暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范與拓展退役運(yùn)動(dòng)員創(chuàng)業(yè)扶持渠道。此外，轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)員心理健康指導(dǎo)近來(lái)開(kāi)始得到關(guān)注與發(fā)展，行政部門聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)引導(dǎo)改善退役運(yùn)動(dòng)員心理問(wèn)題。

2.1.2 健康與社會(huì)保障。運(yùn)動(dòng)員由于年限短、勞動(dòng)強(qiáng)度大的職業(yè)特點(diǎn)，往往面臨傷殘病痛的風(fēng)險(xiǎn)[6]。健康與社會(huì)保障無(wú)疑是消除運(yùn)動(dòng)員后顧之憂的重要手段，也是退役保障工作的端口前移。本部分編碼相關(guān)參考點(diǎn)占全部參考點(diǎn)數(shù)量的109個(gè)，占全部參考點(diǎn)數(shù)量的28.7%，包括運(yùn)動(dòng)員傷殘救助保障、社會(huì)保險(xiǎn)落實(shí)與轉(zhuǎn)移接續(xù)、科學(xué)訓(xùn)練培養(yǎng)體系、運(yùn)動(dòng)員醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)4個(gè)子節(jié)點(diǎn)。

自運(yùn)動(dòng)員退役安置政策實(shí)行以來(lái)，運(yùn)動(dòng)員傷殘救助保障便在健康與社會(huì)保障中占據(jù)重要位置，編碼相關(guān)參考點(diǎn)28個(gè)，涉及19份政策文本。作為一項(xiàng)系統(tǒng)龐大的科學(xué)工程，傷殘救助保障經(jīng)歷發(fā)展完善的變遷歷程。在歷年的退役運(yùn)動(dòng)員保障政策中，工傷保險(xiǎn)政策的解讀研究、工傷保險(xiǎn)工作的編制、傷殘鑒定與賠償、重大傷殘醫(yī)療補(bǔ)助都是重要的組成部分。針對(duì)出現(xiàn)身體運(yùn)動(dòng)損傷的運(yùn)動(dòng)員，政府部門開(kāi)設(shè)專門救助保障項(xiàng)目。

運(yùn)動(dòng)員退役再就業(yè)的過(guò)程必然涉及人口流動(dòng)與人事關(guān)系的變遷。作為人事變遷必不可少的一環(huán)，社會(huì)保險(xiǎn)落實(shí)與轉(zhuǎn)移接續(xù)在健康與社會(huì)保障中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，編碼相關(guān)參考點(diǎn)28個(gè)，涉及政策文本15份。在職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，加強(qiáng)行業(yè)保障政策和社會(huì)保障政策的銜接與補(bǔ)充，全面加強(qiáng)對(duì)停訓(xùn)運(yùn)動(dòng)員職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)渡期的服務(wù)與管理工作。

科學(xué)的訓(xùn)練對(duì)于有效減少運(yùn)動(dòng)員傷病隱患，延長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)員的職業(yè)生涯具有重要的作用。隨著競(jìng)技體育發(fā)展轉(zhuǎn)型的不斷深化，科學(xué)訓(xùn)練體系越發(fā)得到重視，運(yùn)動(dòng)員日常訓(xùn)練不斷規(guī)范，傷病預(yù)防與康復(fù)水平有所提高。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)動(dòng)員醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)日漸成熟，通過(guò)聯(lián)合社會(huì)專業(yè)化醫(yī)療服務(wù)打造多層次醫(yī)療保障體系，進(jìn)一步提高運(yùn)動(dòng)員防治工作水平。

2.1.3 文化與教育提升。運(yùn)動(dòng)員文化教育事關(guān)體育事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展[7]。作為退役轉(zhuǎn)型的基石，文化與教育提升對(duì)于運(yùn)動(dòng)員綜合素質(zhì)提升具有重要意義。本部分編碼相關(guān)參考點(diǎn)占全部參考點(diǎn)數(shù)量的65個(gè)，占全部參考點(diǎn)數(shù)量的17.2%，分為文化教育軟硬件設(shè)施、運(yùn)動(dòng)員學(xué)歷提升通道、遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)建設(shè)3個(gè)子節(jié)點(diǎn)。

文化教育軟硬件設(shè)施在文化與教育提升中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，編碼相關(guān)參考點(diǎn)43個(gè)，涉及12份政策文本。受制于傳統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練體制，“學(xué)”“訓(xùn)”矛盾根植于競(jìng)技體育文化發(fā)展過(guò)程，羈絆著運(yùn)動(dòng)員綜合素質(zhì)的發(fā)展[8]。在體教融合的時(shí)代背景下，運(yùn)動(dòng)員文化教育問(wèn)題備受社會(huì)廣泛關(guān)注，政策層面持續(xù)推進(jìn)教育行政部門與體育行政部門的資源整合，完善學(xué)校文化教育準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為全面提高運(yùn)動(dòng)員綜合素質(zhì)提供制度保障。

立足于暢通運(yùn)動(dòng)員學(xué)歷提升通道，政策體系以運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練專業(yè)、民族傳統(tǒng)體育專業(yè)、高水平運(yùn)動(dòng)隊(duì)為結(jié)合點(diǎn)，拓寬運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)輸送高校渠道，逐步打造符合體育人才成長(zhǎng)規(guī)律和教育規(guī)律的育才體系。此外，遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)建設(shè)為文化教育提供更多可能性，結(jié)合信息技術(shù)與課堂教學(xué)的幕課平臺(tái)得以突破時(shí)間空間的限制，滿足運(yùn)動(dòng)員的教育需求。

2.2 運(yùn)動(dòng)員退役安置政策工具類型分析

在初步整理歸納政策工具類型的基礎(chǔ)上，對(duì)63份運(yùn)動(dòng)員退役安置政策文本進(jìn)行編碼，得到中國(guó)運(yùn)動(dòng)員退役安置的基本政策工具類型分布情況(見(jiàn)圖2).整體來(lái)看，運(yùn)動(dòng)員退役安置政策綜合運(yùn)用強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、保障性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具，但不同工具類型使用程度存在明顯差異。

圖2 中國(guó)運(yùn)動(dòng)員退役政策工具類型分布圖

2.2.1 能力建設(shè)工具占據(jù)主導(dǎo)位置。從政策類型工具分布來(lái)看(見(jiàn)圖2)，能力建設(shè)政策工具使用頻率最高，占41.2%。能力建設(shè)工具注重對(duì)政策對(duì)象目標(biāo)提供各個(gè)方面的支持，集中體現(xiàn)在“技能與職業(yè)發(fā)展”政策內(nèi)容維度。對(duì)于運(yùn)動(dòng)員而言，退役安置往往面臨著職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變。受制于培養(yǎng)體制的影響，運(yùn)動(dòng)員職業(yè)素養(yǎng)往往存在明顯的短板與弱項(xiàng)，能力建設(shè)工具在“職業(yè)技能”“培訓(xùn)教育”領(lǐng)域的應(yīng)用體現(xiàn)政策工具的適切性，有效促進(jìn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的銜接。與此同時(shí)，能力建設(shè)工具多維應(yīng)用一定程度上體現(xiàn)運(yùn)動(dòng)員“過(guò)程培養(yǎng)”體制機(jī)制不夠健全，距離德智體美勞全面發(fā)展的育人目標(biāo)仍有一定的差距。

2.2.2 保障性工具與激勵(lì)性工具使用頻率相當(dāng)。根據(jù)圖2信息，作為運(yùn)動(dòng)員退役安置政策重要構(gòu)成，保障性工具與激勵(lì)性工具所占比例較為均衡。保障性工具所占比例為26.98%，表現(xiàn)在對(duì)運(yùn)動(dòng)員身體健康與心理健康的關(guān)懷，具體包括“醫(yī)療保障”“傷殘保障”“社會(huì)保障”等，以有效保障運(yùn)動(dòng)員基本權(quán)益；激勵(lì)性工具所占比例為17.46%，體現(xiàn)為對(duì)退役運(yùn)動(dòng)員再就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金扶持，具體包括“扶持”“資金”“獎(jiǎng)勵(lì)”，引導(dǎo)激發(fā)運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)型活力。兩個(gè)政策工具相互銜接、相互配合，貫穿運(yùn)動(dòng)員退役安置的全過(guò)程，發(fā)揮“組合拳”效應(yīng)。

2.2.3 強(qiáng)制性工具與系統(tǒng)變革工具應(yīng)用不足。由圖2可知，強(qiáng)制性工具與系統(tǒng)變革工具是使用頻次最低的兩種政策工具，在全部樣本中的占比分別為6.35%與7.94%。強(qiáng)制性工具強(qiáng)調(diào)借助政府權(quán)威對(duì)政策內(nèi)容的規(guī)范執(zhí)行。針對(duì)于運(yùn)動(dòng)員退役安置問(wèn)題，不同區(qū)域面臨的情況截然不同。雖然強(qiáng)制性工具的應(yīng)用不足有助于提升政策執(zhí)行部門的自主權(quán)，但也存在執(zhí)行效力區(qū)域差異的問(wèn)題。系統(tǒng)變革工具強(qiáng)調(diào)通過(guò)組織機(jī)構(gòu)變革來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在運(yùn)動(dòng)員退役安置政策演進(jìn)的過(guò)程中，政策制度多在原有基礎(chǔ)上持續(xù)完善，構(gòu)建形成“1+N”的政策體系，促進(jìn)退役運(yùn)動(dòng)員妥善安置。從根本上來(lái)看，當(dāng)前“培養(yǎng)人”與“培養(yǎng)運(yùn)動(dòng)員”的矛盾、學(xué)習(xí)與訓(xùn)練時(shí)間分配問(wèn)題、教育與競(jìng)技體育銜接問(wèn)題一直存在[9]。系統(tǒng)變革工具的缺乏難以從根本上解決教育與體育體制之間的矛盾。

3 結(jié) 論

3.1 運(yùn)動(dòng)員退役安置政策在政策內(nèi)容維度方面，主要關(guān)注技術(shù)與職業(yè)發(fā)展、健康與社會(huì)保障、文化與教育提升；在政策工具維度方面，綜合運(yùn)用強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具、保障性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具五種政策工具。

3.2 政策文本關(guān)注點(diǎn)從“事后保障”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)移，對(duì)運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)關(guān)注的端口前移。

3.3 制度建設(shè)方面，對(duì)運(yùn)動(dòng)員退役后再就業(yè)提供較全面的保障。體現(xiàn)在中高等體育職業(yè)技術(shù)教育與運(yùn)動(dòng)員職業(yè)輔導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化工程緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)建立健全科學(xué)訓(xùn)練培養(yǎng)體系與運(yùn)動(dòng)員傷病風(fēng)險(xiǎn)保障相結(jié)合，突出體育后備人才文化教育與人才培養(yǎng)輸送渠道相結(jié)合。

3.4 整體來(lái)看，政策工具的應(yīng)用結(jié)構(gòu)均衡性不夠，系統(tǒng)變革工具與強(qiáng)制性工具的應(yīng)用相對(duì)較少，政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性不明顯，表現(xiàn)出管理粗放的特征。