“十四五”我國生態環境統計面臨的主要問題與對策建議

董廣霞，何立環，霍曉芹，呂 卓，趙文江，張 震，李 曼，趙銀慧，王 鑫

中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012

“十四五”時期是推動生態文明建設實現新進步的第一個五年，也是持續改善生態環境質量、繼續向高質量生態文明建設推進的重要階段[1]。生態環境統計是一項重要的基礎性工作，生態環境統計數據是支撐生態環境管理決策、衡量生態環境保護工作成效的重要依據[2]。

“十三五”以來，生態環境統計部門高度重視生態環境統計改革，始終將數據質量作為生態環境統計工作的“生命線”，在發展方向、調查范圍和對象、調查制度、系統平臺、污染物核算方法等方面做出了重大改革。開展頂層設計，形成《生態環境統計改革工作方案》；借鑒第二次全國污染源普查(以下簡稱二污普)成果，形成生態環境統計重點調查單位名錄庫；制定《排放源統計調查制度》(國統制〔2021〕18號)及配套技術文件；升級改造生態環境統計業務系統平臺；發布《排放源統計調查產排污核算方法和系數手冊》。最終，形成了“一方案、一庫、一制度、一平臺、一公告”的豐碩改革成果。此外，生態環境統計例行工作也得到有序推進。

“十四五”期間，生態環境統計以構建相對完善的技術方法體系、質量管理體系和信息產品加工應用體系為目標，主要任務包括三方面：一是研究解決調查指標設置與生態環境管理需求脫節、核算方法不完善等技術難點，建立與時俱進的生態環境統計技術體系；二是研究制定一系列生態環境統計質量管理文件并完善運行機制，建立健全生態環境統計質量管理體系；三是拓寬數據分析領域，創新數據分析方法，提升信息產品加工能力，建立生態環境統計信息產品加工及應用體系。

對標“十四五”生態環境管理對生態環境統計的新要求，我國生態環境統計工作仍存在不同程度的短板，制約了其對生態環境管理的服務支撐，亟須進一步研究解決，從而為保障生態環境統計數據“真、準、全”奠定堅實基礎[3]。

1 “十四五”生態環境統計工作面臨的主要問題

1.1 技術方法體系尚不完善，技術瓶頸突破難度較大

1.1.1 調查指標體系冗余與不足并存

當前，我國生態環境統計調查指標存在冗余現象，指標體系設置過度精細化。例如，在鋼鐵行業燒結生產線的統計指標設置中，將每條生產線細化為燒結機頭排放口、燒結機尾排放口及一般排放口(含無組織)三部分來統計，每一個排放口需分別核算廢氣排放量及各項廢氣污染物的產生量和排放量。此外，在水泥熟料生產線、煉焦生產線等均是如此設置。雖然工業源統計指標從二污普的934項減少到了生態環境統計的470項，但是在鋼鐵、水泥、煉焦等重點行業的指標設置方面，生態環境統計與二污普、排污許可基本相同。對于常規生態環境統計來說，不適合采用過度精細化的指標數據：一方面，數據利用率不高，人力資源投入大；另一方面，影響了核算的宏觀性與準確性。同時，對照美麗中國建設目標和部分生態環境領域重點任務，又存在指標設計不能滿足管理需求的情況，如應對氣候變化的指標相對欠缺，對指標的總體設計缺乏充分的前瞻性研究，對指標體系的整體規劃不足。

1.1.2 核算方法存在技術痼疾

當前，生態環境統計主要包括工業源、農業源、生活源、集中式污染治理設施和移動源五大類排放源項，其中，對工業源和集中式污染治理設施等固定源開展逐家核算，對其他面源使用宏觀數據進行核算。而在實際工作中，每類源項的污染物產排量核算方法仍存在技術痼疾。

對于固定源，其污染物產排量核算方法主要有監測數據法和產排污系數法(物料衡算法)。監測數據法的技術難點主要在于核算污染物產排量時如何確保監測數據的規范使用，如自動在線監測數據是否按照相關技術規范進行補遺等。產排污系數法的主要問題：一是產排污系數更新周期過長，每逢十年一次的全國污染源普查才更新一次，導致系數陳舊，核算結果難以反映調查對象的實際產污情況；二是用于校核污染物實際去除率的污染治理設施投運率(K值)難以得到準確核算，污染治理設施實際運行情況無法得到精準表征，如K值的設計未考慮煙氣收集率，作為K值計算參數的污染治理設施耗電量難以從全廠耗電量中剝離出來等，導致K值基本未能發揮校核作用。生態環境統計與二污普、排污許可在固定源核算思路、核算方法及系數體系上基本一致，例如：均優先使用符合相關標準規范要求的監測數據，監測數據中又優先使用代表性更強的自動在線監測數據；若無合規的監測數據，則使用各類系數進行核算，系數體系均以生態環境部系數公告為準。

對于面源，工業源非重點調查污染物排放量估算方法、生活源廢水污染物排放量核算方法、農業源入河污染物排放量核算方法等仍不夠完善；農業源、生活源和移動源污染物排放量核算方法中所采用的活動水平數據高度依賴于其他部門，導致基層數據的協調獲取難度大、時效性差。

1.2 質量管理體系尚不健全，數據質量難以得到全面保障

1.2.1 質量管理體系不夠完善

生態環境統計工作涉及面廣、專業性強、任務量大，以排放源統計調查為例，其調查對象數量龐大，調查內容十分繁雜。縱向上，排放源統計涉及調查對象，以及縣級、市級、省級、國家級生態環境統計部門5個層級，其中，生態環境統計部門又分為管理部門和技術支持部門；橫向上，生態環境統計涉及同級的各生態環境相關業務部門。

針對數量龐大的統計調查對象和層級眾多的統計及業務部門，目前的生態環境統計質量管理體系尚不完善，主要表現在以下幾個方面：一是生態環境統計類的部門規章僅有2006年發布的《環境統計管理辦法》(總局令第37號)，其已不能完全適應新形勢和新要求；二是僅發布了《環境統計技術規范 污染源統計》(HJ 772—2015)一項技術標準，其數據質量控制措施較為單一，主要通過系統內置審核和人工經驗審核的傳統方式方法，質控力度不夠；三是在生態環境統計工作程序、質控標準、微觀數據審核細則、宏觀數據校驗方法、現場核查方法、工作綜合評估方法、數據信息發布等方面，還未形成適應當前生態環境統計工作實際需求的規范化、標準化的質量管理體系。

1.2.2 各級責任難以壓實

當前，生態環境統計涉及的調查對象數量龐大，其中，工業企業和集中式污染治理設施固定源類調查對象的數量約為20萬家，其他以行政區為單元開展整體調查的面源類調查對象近400個(調查對象數量來源于2021年度生態環境統計年報數據庫)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》和原國家環保總局《環境統計管理辦法》均要求統計工作實行“分級負責”，但目前生態環境統計各級責任并不清晰，同時缺少質量管理的具體要求和實施細則，加之統計隊伍存在人員不足、變動頻繁、專業素質相對不高等問題，導致往往把關不嚴[4]。特別是個別生態環境統計部門在數據審核實際工作中僅僅充當了“二傳手”，數據質控流于形式，導致各級責任難以壓實，壓力傳導嚴重缺位，統計數據質量難以得到全面保障。

1.3 數據加工能力不足，信息綜合分析深度不夠

對生態環境統計信息產品的定位不精準，未能緊密圍繞生態環境管理熱點和難點問題展開具體分析；數據分析方法簡單，僅就污染排放論污染排放，多為區域性、行業性匯總分析，與社會經濟、環境質量等的關聯性不夠；信息產品類型單一，多為綜合性年報，缺少有深度的專題分析報告，且時效性較差。數據信息產品加工能力不足，綜合分析深度不夠，影響了生態環境統計對生態環境管理的支撐能力及社會化服務水平。

1.4 基層統計隊伍建設乏力，穩定性和專業性不強

2019年對基層生態環境統計人員的抽樣調研結果顯示，縣級生態環境統計部門基本沒有專職生態環境統計人員，絕大多數區縣即使是兼職人員也僅有1人，市級和省級部門情況略好一些。同時，基層統計工作崗位往往人員流動性大，變動十分頻繁，且專業素質相對不高。調研顯示，抽樣樣本中接近50%的基層人員從事生態環境統計工作的年限不足1年，數據審核能力不強。

生態環境統計數據質量管理主要依托信息化的技術手段和統計人員的專業技術經驗，兩方面相輔相成、缺一不可。信息化手段只能控制低級錯誤，對數據邏輯性、合理性、準確性、真實性等的判斷則要依靠統計人員的專業技能、工作經驗和責任意識，而這恰是當前基層生態環境統計人員最欠缺之處。同時，生態環境統計工作專業性強，紛繁復雜，“易出錯、不易出彩”，“責任大、成果少”，導致基層生態環境統計人員的工作積極性普遍較低。人員不足、隊伍不穩問題導致生態環境統計崗位的工作經驗、專業技能、技術積累等難以得到有效傳承，培訓效果也大打折扣。

2 “十四五”生態環境統計工作發展建議

2.1 加強生態環境統計技術方法研究

根據生態環境統計管理目標及工作定位，開展生態環境統計調查制度實施情況跟蹤分析和監測評估，適當精簡報表指標體系，特別是對利用率不高的過度精細化指標進行系統整合，如將鋼鐵燒結生產線、水泥熟料生產線和煉焦生產線原本按排放口設置的指標整合為按設備設置，即將一臺燒結機、熟料窯或煉焦爐作為一個整體進行核算，可以大幅精簡指標數量。同時，應增加應對氣候變化方面的指標，如當前僅對火電行業開展了二氧化碳核算，建議拓展至鋼鐵、水泥等行業。總體上，應進一步提升指標體系的效能，減輕調查對象及基層生態環境統計部門的負擔。

安排專項經費，組織科研院所、行業協會等按年度開展產排污系數定期評估和動態更新，特別是對于生產工藝和治污工藝發生較大改變的行業，分行業、分批次更新產排污系數，同時補充缺失的系數，確保相關系數符合行業當前實際產排污特征。同時，在精簡、整合指標體系的基礎上，應同步整合相應的產排污系數，并將更新后的產排污系數及時集成輸入生態環境統計業務系統，應用于常規生態環境統計。此外，建議設立科研項目，研究優化工業源非重點調查污染物排放量、生活源廢水污染物排放量、農業源入河污染物排放量等的核算方法。

2.2 健全生態環境統計質量管理體系

2.2.1 構建質量管理體系框架

以生態環境統計數據的完整性、規范性、一致性、準確性、邏輯性和合理性為質量管理目標[5]，按照事前預防、事中控制、事后評估改進的原則，分別確定3個階段的質量管理重點，構建生態環境統計質量管理體系框架，制修訂并出臺生態環境統計質量管理體系文件(圖1)。

圖1 生態環境統計質量管理體系Fig.1 Quality management system for ecological and environmental statistics

按照分期分批持續推進的原則，先行制修訂并發布《生態環境統計管理辦法》《生態環境統計技術規范 排放源統計》和《生態環境統計工作綜合評估辦法》，分別從制度管理、技術規定和事后評估3個角度，對生態環境統計工作的全流程開展質量管理。

2.2.2 完善質量管理機制

完善生態環境統計質量管理機制，采取自上而下和自下而上相結合的運行模式[6]。該運行機制及模式貫穿調查對象及縣級、市級、省級、國家級生態環境統計部門5個層級，以及數據采集、填報、核算、審核、整改、報送等各環節，見圖2。

根據“突出重點、操作可行”等原則[7]，明確界定調查對象對統計數據的質量負主體責任，各級生態環境統計部門負監督審核責任。為壓實各級責任，建議在修訂《環境統計管理辦法》的同時，配套制定《生態環境統計數據質量管理流程》，分源項制定數據審核細則，將審核細則集成加入生態環境統計業務系統，并開展技術培訓，從數據采集、核算的源頭開展質控。依據《生態環境統計工作綜合評估辦法》開展事后評估，科學量化生態環境統計質量管理體系運行情況，建立生態環境統計數據質量控制長效機制。出現運行不暢時，通過約談、通報等行政手段予以推進。

2.2.3 創新質量控制方法

在研究完善傳統數據質量控制方式方法的基礎上，探索利用大數據等新興技術手段[8]優化生態環境統計數據質控方法；嘗試數據集中會審與地方互審相結合的數據質控方式，破解數據集中會審面臨的審核專家力量不足難題，同時提升地方的數據審核技術水平。

2.3 強化生態環境統計數據綜合分析

提升生態環境統計信息的時效性和服務性[9]，不斷豐富信息產品類型。在已有報告的基礎上，增加生態環境統計快報等直接服務于生態環境形勢分析的報告類型；深化生態環境統計數據綜合分析，開展重點區域、流域和行業污染排放特征、排放貢獻、減排潛力、排放預測等分析；探索開展不同尺度的污染排放溯源分析；加強生態環境質量、污染排放、社會經濟等數據關聯分析，編寫綜合性、階段性專題分析報告。

2.4 加快生態環境統計人才隊伍建設

提高各級生態環境主管部門對生態環境統計工作的重視程度，制定生態環境統計工作定期通報表揚制度，提高生態環境統計人員的工作積極性，穩定生態環境統計隊伍；制定相關政策，鼓勵引入生態環境統計第三方技術服務，破解生態環境統計人員不足、隊伍不穩、能力欠缺等問題；加強工作經費保障，提升基礎保障能力，為做好“十四五”生態環境統計工作奠定堅實基礎[10]。

圖2 生態環境統計質量管理體系運行機制Fig.2 Mechanisms for operating a quality management systemfor ecological and environmental statistics

3 結語

生態環境統計是一項重要的基礎性工作。本文簡要梳理了“十三五”以來生態環境統計工作的進展及現狀，著眼“十四五”生態環境統計面臨的新形勢和新任務，確定了生態環境統計的工作目標和任務。對標“十四五”生態環境管理對生態環境統計的新要求，總結了“十四五”生態環境統計工作面臨的主要問題：一是技術方法體系尚不完善，技術瓶頸突破難度較大；二是質量管理體系尚不健全，數據質量難以得到全面保障；三是數據加工能力不足，信息綜合分析深度不夠；四是基層統計隊伍建設乏力，穩定性和專業性不強。在此基礎上，有針對性地提出了“十四五”生態環境統計工作發展建議：一是加強生態環境統計技術方法研究；二是健全生態環境統計質量管理體系；三是強化生態環境統計數據綜合分析；四是加快生態環境統計人才隊伍建設。