北方農牧交錯帶縣域農牧業產業發展規劃實證研究*
——以內蒙古化德縣為例

劉賀賀，祁曉慧※，喬光華，蔡 祺

（1.內蒙古農業大學經濟管理學院，呼和浩特 010019；2.內蒙古自治區林業和草原種苗總站，呼和浩特 010050）

0 引言

伴隨城鎮化、工業化和信息化的不斷推進，“三農”發展呈現全新轉變，表現在：（1）宏觀政策方面，國家向鄉村地區傾斜，實施脫貧攻堅戰、出臺鄉村振興發展戰略等，旨在實現農業強、農村美、農民富，解決我國發展中存在的“不平衡和不充分”問題。（2）行業發展方面，農業發展要素突變，信息要素、科技要素影響不斷增強，勞動力要素收縮化現象顯著。（3）“綠色發展”為主基調的高質量發展蔚然成風，融合發展成為農牧業生產組織的全新路徑。（4）市場環境方面，市場縱深越來越廣，消費者的個性化、高質量化需求越來越顯著。中國北方農牧交錯帶總面積達到294.6萬km2[1]，占我國陸地國土面積的30.69%，是我國一類特殊的農業空間[2]，長期以來，農牧交錯帶可持續發展一直備受學界、政府等各方的關注[3][4]。農牧交錯帶分布最廣泛省份是內蒙古自治區，其占比為北方農牧交錯帶的40.28%[1]。在宏觀政策、行業要素、產業發展路徑、市場環境均發生重大變革的情境下，如何實現脆弱生態環境下農業資源要素的合理配置，實現鄉村產業興旺，保障農牧民可持續增收，成為農牧交錯帶產業發展面臨的全新挑戰。文章以分布在內蒙古農牧交錯帶上的化德縣為例，嘗試分析新環境下農牧業生產的演替規律，找到農牧業產業優化發展路徑及空間布局，旨在為北方農牧交錯帶農牧產業可持續發展與合理空間布局提供借鑒經驗。

1 農牧產業發展規劃編制邏輯

現有農業產業規劃編制研究各有側重。省域宏觀層面的農業產業發展規劃，強調通過指標量化確定主導產業實現農業區劃[5]；微觀層面的規劃實踐應用方法較多，有學者強調從中國傳統規劃布局理論中的“龍、砂、水、穴、向”五大要素出發，確定農業園區規劃應從“政策定勢、資源勘查、要素配置、空間布局和產業路線”進行規劃編制實踐[6]；也有利用SWOT 分析和邏輯推理等方法[7]，研判城鄉融合背景下高效農業園區的發展方向并制定規劃方案[8]。有關農業主導產業的選擇方法，有學者使用算法流圖構建算法模塊開發規劃輔助軟件等技術手段來預測產業發展潛力，明確區域主導產業[9]；亦有學者利用產業經濟學原理，通過構建主導產業選擇因素的指標體系，綜合計算確定主導產業[10]。學者還利用空間彈性方法的“自下而上”分析邏輯和國家“自上而下”的戰略布局提出農業發展的區劃思路[11]。值得注意的是，當前我國處于規劃轉型期，國土空間規劃強調產業發展應在“三區三線”的空間約束基礎上實現產業要素的空間配置[12]，越來越多的學者開始關注國土空間規劃視角、生態適應視角下的產業發展及其空間布局情況，提出生態約束下的產業發展路徑與政策建議[13,14]。

綜上，順應“生態優先，綠色發展”理念，確定新時代農牧產業發展規劃邏輯如下：首先應尊重當地生態環境實際，借助國土空間“三區三線”劃定，利用永久基本農田保護紅線劃定農業生產空間，進一步明確農牧產業發展的適宜空間和禁止空間。其次，合理評估農牧產業適宜空間內資源要素配比情況，諸如自然要素中水土配比決定了域內種植業結構、規模和空間范圍；諸如資金和科技等經濟要素配比決定了農牧產業發展方式、路徑。第三，充分參考上位政策引導、發展定位和市場需求方向，明確農牧產業在區域發展中的地位與分工，以及未來發展潛力。第四，在此基礎上，確定區域農牧產業發展體系、重點任務和空間布局，實現農牧產業資源要素的合理化配置。具體的規劃編制邏輯圖1所示。

圖1 生態環境約束下農牧產業發展規劃編制邏輯

2 研究區產業發展基礎分析與評價

以化德縣為研究對象。秉持問題導向和目標導向分析原則，找準當前化德縣農牧業發展存在問題，對標農業、農村現代化發展目標，利用SWOT分析方法，梳理資源環境要素配比現狀，總結產業發展環境與市場潛力，研判化德縣農牧產業發展趨勢。分析資料來源：（1）職能部門座談和行業典型調研獲得行業發展現狀資料；（2）統計年鑒、統計公報獲得全縣經濟社會基礎數據。

2.1 優勢分析（S）

2.1.1 國土空間類型多樣，生態產業化挖掘潛力大

化德縣地處剝蝕低山丘陵區，境內山地、丘陵、川地相間，呈現中部多洼地，國土空間面積占比41.2%，四周環繞丘陵和高平原，國土空間面積占比53.8%。全縣耕地面積7.06 萬hm2(105.88 萬畝)，主要分布在中部洼地和盆地范圍，是全縣種植業的集中區。草原面積14.04萬hm2（210.59萬畝），林草覆蓋度為45%，主要分布在丘陵區域和高平原處，是全縣畜牧業分布的區域，此外該區域荒漠化嚴重，承載京津風沙源治理的生態功能（表1）。總體評價：地形地貌決定化德縣種植業空間格局，荒漠化草地、林地面積大，決定生態產業化挖掘潛力巨大。

表1 化德縣地形地貌特征與國土面積占比

2.1.2 旱作農業廣泛分布，農產品品牌價值顯現

化德縣屬于干旱少雨（年平均降水量320.6mm）、風大沙多、日照時間長的中溫帶半干旱大陸性季風氣候，夏季溫熱短促，冬季寒冷漫長，全年日照總時數3 076.7h，日照百分率69%，適合種植雜糧雜豆和粗糧等生長期短的作物。該區域形成了以馬鈴薯、燕麥為主，雜糧雜豆、冷鮮蔬菜、優質飼草為輔的旱作農業種植結構；孕育了高品質的旱作農產品，全縣擁有地理標志1 件、綠色食品證書11 個、無公害證書3個，成功打開北京市場。總體評價：當地適宜的氣候條件，培植了道地的旱作作物，為品牌創造和價值提升提供了可能。

2.1.3 “為養而種”大行其道，擴寬農民增收渠道

北方農牧交錯帶是草地農業和耕地農業的融合發展帶，長期以來形成了“種養結合”的農業生產方式。調研發現，當前化德縣農牧民的收入來源中，畜牧業收入貢獻率達到60%以上。得益于2017 年以來羊肉、牛肉價格穩步回升，農民根據市場主動選擇養殖業，種植業順勢調整為以玉米（青儲）等飼料性作物為主導的種植結構，形成了適合當地畜牧業發展的“為養而種”模式。總體評價：農牧業生產方式正在由“種養結合”演變為“為養而種”，適應市場需求和地區生態環境，擴展了農民增收渠道，奠定農牧交錯區產業發展的獨特模式。

2.2 劣勢分析（W）

2.2.1 水土要素配比不均，規模化發展受限制

化德縣全縣平均水資源總量3 548.08 萬m3/年，縣域范圍無河流等地表水資源，地下水可開采量2 169.15 萬m3/年，水資源總量小。水資源空間分布不均衡，僅朝陽鎮、七號鎮等山間丘陵地水資源較為富集，其余大部分屬于缺水地區。208國道以北部地區荒漠化問題突出，成為當地農業產業發展的重要限制因素。總體評價：水土資源配比不均衡和荒漠化情勢決定了產業發展的空間框架，成為農業規模化、現代化發展受限的重要限制因素。

2.2.2 勞動力老齡化顯著，科技創新投入不足

全縣農村常住人口占在冊人口1/3，且常住人口中60 歲以上人口約占2/3，村莊空心化、人口老齡化嚴重。農業科技投入水平受限，突出表現在畜牧品種更新慢，當前仍然以當地羊品種、當地羊與小尾寒羊雜交種品種為主，盡管解決了胎生數量卻加劇了品質下降。總體評價：因勞動力老齡化帶來了農業內卷化越發顯著，生產要素創新投入整體水平不高。

2.2.3 產業發展初級性顯著，三大體系發展不協調

全縣農牧業發展基礎薄弱，整體以低附加值的種植業、養殖業為主，農牧業產品加工深度不足，產品結構現初級化，產業結構現低端化。此外，產業發展基礎薄弱，導致招商引資存在一定限制。盡管注冊農牧業專業合作社348 家，規模化養殖場84 處，但大多數為空殼合作社，實際運行能力差，仍以家庭式經營為主，呈現經營規模小微化，經營組織松散化特點。缺乏有影響力的龍頭企業和產業聯盟。總體評價：農業產業體系、加工體系和經營體系均處于初級階段，整體仍不協調。

2.3 機遇分析（O）

2.3.1 國家宏觀戰略指引，明確區域發展導向

自十八大以來，生態文明建設成為我國“五位一體”總體布局的重要組成部分。習近平總書記提出系列生態文明思想，指出綠水青山就是金山銀山，在十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議上提出“保持加強生態文明建設的戰略定力，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，加大生態系統保護力度，打好污染防治攻堅戰，守護好祖國北疆這道亮麗風景線”，為內蒙古農牧交錯帶縣域發展提出了明確的發展導向，明確了產業發展的方向。

2.3.2 扶貧政策紅利顯著，提供穩定市場保障

自2013年啟動精準扶貧后，脫貧攻堅相關政策助力化德縣脫貧摘帽。除國家層面相關政策落實之外，“京蒙幫扶”對貧困縣的產業發展提供了重要的政策保障。化德縣與北京東城區政府建立對口幫扶關系，建立了“訂單+保護價”農業發展模式，為冷涼蔬菜產業的發展提供了穩定的市場保障。國家最新出臺的“四不摘”政策強調脫貧不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管，更加有利于化德縣農牧交錯帶產業可持續發展。

2.3.3 信息、健康時代來臨，明確市場需求方向

現代農業產業鏈中，從種植、加工到銷售，均有信息要素參與其中，形成以科學種子選育、科技智能溫室、農業廚房區塊鏈、農產品電子商務等產業升級模式和新業態，不斷突破傳統市場需求門檻，縮短市場空間距離，為農業發展提供了廣闊的市場前景。老齡化時代的到來，民眾對食品安全認識的不斷提升，健康產業成為新興藍海，其中以綠色、有機農產品，功能性農產品，保健性食品等為特色的農產品越來越奇貨可居，市場需求巨大。

2.4 挑戰分析（T）

2.4.1 周邊縣域產業同質化競爭與政策紅利普遍性并存

長期以來，化德縣與周邊商都縣、康保縣等擁有相似脆弱生態環境的旗縣一樣，處于農牧業發展與生態環境相互掣肘的“低收入—盲目開墾—生態環境退化—更低收入”路徑鎖定狀態，經濟社會發展滯后，貧困問題顯著[15]。相似的生態環境，決定了農牧交錯地帶縣域產業發展同質化現象顯著。此外，“京蒙幫扶”等脫貧攻堅的政策紅利在內蒙古自治區范圍具有普遍性，無法形成政策紅利高地效應。

2.4.2 要素配置面臨周邊城市的“虹吸效應”

隨著轉型升級和高質量發展，區域要素加速向城市群和中心城市集聚。化德縣經濟發展和公共服務還處于較低水平，面臨周邊高等級中心城市極化產生的“虹吸效應”，特別是勞動力、人才流失壓力會持續加大。

2.5 產業發展戰略組合分析

通過SWOT分析，形成化德縣產業發展戰略選擇矩陣（表2），為產業發展提供重要的方向。

表2 化德縣農牧業產業發展戰略選擇矩陣

3 農牧產業發展規劃與空間重構

3.1 農牧業產業體系構建

圍繞農業供給側結構改革和高質量發展要求，突出“綠色、健康”發展理念，走生態化、集約化、鏈條化、智慧化、品牌化和融合化的發展道路等，延伸和發展已有優勢產業鏈，優化打造現代種植業產業鏈和現代養殖業產業鏈，創新發展現代農牧業服務產業鏈，打造現代健康農牧業產業融合發展體系，重塑化德縣農牧業發展的格局，同步實現經濟效益、生態效益和社會效益（圖2）。

圖2 化德縣現代健康農牧業產業融合發展體系

3.1.1 現代種植業產業體系

綜合考量水資源承載力，在水資源富集區大力發展設施農業，規劃發展冷涼蔬菜規模化、功能性種植，進一步提升現有冷涼蔬菜品牌價值，規劃發展冷涼蔬菜加工產業；進一步推動馬鈴薯規模化種植，不斷向下游加工產業延伸，推出馬鈴薯主食化、健康化和醫用美容方向等系列產品，提升產品附加值。

在水資源貧瘠地區重點推動旱作農業，進一步優化種植業結構，形成以小麥、燕麥、亞麻、飼草料（青儲）等作物規模化種植，向下游加工業延伸推出亞麻油、燕麥、有機小麥等系列健康產品，全力打造旱作有機農業的全域品牌價值；此外，引進秸稈飼料化技術，推動燕麥、青儲、亞麻等秸稈飼料化，規劃發展飼料化加工型農牧循環產業。

把握生態環境修復工程契機，規劃實施“檸條+仿野生中草藥”式林下經濟產業，利用檸條平茬制造蛋白飼料和檸條下種植仿野生中草藥，推動本生態產業化和產業生態化，促進生態效益與經濟效益并存發展。

3.1.2 現代養殖業產業體系

把握市場規律與農牧民發展意愿，以生態環境承載力為約束，優化畜種結構，走“減羊、增牛、優驢、穩豬、放禽”的發展道路，轉變養殖方式。對羊、牛等傳統畜種，規劃引導優化養殖品種，不斷改良現有本地品種，向多產多繁方向改進，推動傳統游牧放養向舍飼、半舍飼養殖轉變；積極向下游延伸，發展特色畜產品精深加工業，推進牛肉、羊肉和其他副產品的就地加工轉化。

對豬、禽等畜類，規劃引導向功能性畜禽和健康畜禽養殖轉變，推動生豬標準化和功能化養殖，推動禽類仿野生養殖，推動豬肉、禽肉、禽蛋等功能性食品加工生產。規劃引入驢養殖產業，引導肉驢、泌乳驢規模化養殖，積極推動驢肉加工、驢系列健康產品加工等發展。規劃引進動物輔料有機肥加工產業，形成對種植業的循環支撐，為農牧業融合體系的構建奠定基礎。

3.1.3 現代農牧業配套服務業體系

規劃構建以農牧為特色的科技服務、勞動力服務、信息化服務、金融服務、物流服務和電商服務等現代服務業體系，支撐農牧業發展。農牧科技服務重點規劃發展良種改良繁育、技術推廣等，鼓勵社會化服務組織參與。規劃打造農牧業勞動力服務、信息化服務和金融服務中心，鼓勵生產要素信息化，加速生產要素的快速流通，鼓勵金融要素流向各類經營主體，不斷壯大農牧業生產經營體系。重點引導冷鏈物流和電子商務產業發展，積極融入互聯網+時代，將農牧產品融入更大的市場范圍。

3.2 農牧業產業空間布局

以生態保護紅線劃定生態空間，明確自然保護地核心區以生態維育為主，之外區域采取收縮轉移的發展思路，鼓勵生態產業化發展，強化水源涵養、水土保持、生物多樣性維護和防風固沙等功能。將農牧產業重點布局在除生態空間之外的城鎮和農業空間，立足現有資源環境要素承載基礎，打造“兩軸串聯、五區同生、多極聯動”的現代化農牧產業空間布局，見圖3（a）。

（1）“兩軸”即打造現代農牧業產業融合發展軸和健康精品農業發展軸。現代農牧產業融合發展軸是以105 省道、583 縣道和集通鐵路為重要依托，串聯包含現代農業綜合服務區、精品牧業發展區、仿野生作物種植區和現代農牧業融合發展區，聯結長順鎮和七號鎮兩大重要增長極，打造集種植、養殖、加工、旅游、綜合服務等產業融合發展軸。健康精品農業發展軸是以省道208 為軸線，聯結長順鎮和朝陽鎮等重要節點，串聯精品農業發展區、現代農業綜合服務區和仿野生作物種植區，以及現代農畜產品精深加工園區等重要增長極，打造集種植、旅游和綜合服務的融合發展軸，成為連接京津冀市場的重要通道。

（2）“五區”即由內向外依次打造綜合服務區、精品農/牧業區、仿野生中草藥種植區和現代農牧融合發展區，呈現農牧業科技、加工技術、信息商貿和生產管理等要素集聚程度遞減的“類杜能圈”式空間圈層結構，見圖3（b）。

圖3 化德縣產業空間布局（a）及圈層（b）

①現代農業綜合服務區。以縣城關鎮為依托，打造產業發展要素集聚程度最高圈層，積極引入現代科技、現代企業，在已有的基礎上，發展壯大農畜產品精深加工產業，創造品牌效益。積極打造現代農業服務業，培植諸如農業科技服務、農業勞動力和專業化技術人才服務、農業金融服務等。此外，在現有綜合交易平臺的基礎上，融入大數據等高科技，積極推行互聯網+農業發展模式，以廚房區塊鏈為紐帶，促進化德縣農業發展高質量化和高智慧化。

②精品農業發展區。該區域分布在集中連片基本農田的農業區中，域內盆地蘊含豐富地下水資源，屬于水土資源配比最優之處；具有緊鄰城關鎮的顯著交通區位優勢，成為發展包含灌溉農業在內的設施農業和立體農業等高科技農業的最佳區域，規劃發展高效節水設施農業0.33萬hm2(5萬畝)。立足冷涼蔬菜種植、加工基地的地域優勢，落實精品農業差異化和融合化發展理念，做大做強富硒冷涼蔬菜、富硒馬鈴薯等作物。打造有機作物種植基地，積極引入“互聯網+農業”，構建基于區塊鏈的蔬菜質量追蹤和檢測體系，高質量納入京津冀廚房區塊鏈發展體系，進一步擴展京津冀市場。積極打造化德縣農畜產品精深加工園區，引入龍頭企業，圍繞冷涼蔬菜發展新型加工業態，融合燕麥等其他農產品打造健康飲食餐品體系，引進韓國泡菜廠等，就地消化本地產品，創造外匯收益。積極發展旅游+農業的精品農業理念，加快推出農業觀光和農業休閑體驗等融合，諸如打造冷涼蔬菜綜合博覽園等，推出系列農業樂等。此外，條件成熟情況下應立足域內鄉鎮（朝陽鎮）打造“冷涼菜田·田園綜合體”，促進一二三產業融合發展。

③精品牧業發展區。該區域內擁有大面積集中連片的基本農田和零碎的優質草場，域內水、熱、土肥條件配比較好，是化德縣最重要的糧食生產、肉用牛羊育肥、豬養、驢和禽類的養殖基地。該區域應秉持精品畜牧業的發展理念，推行糧草輪作，擴大豆科牧草種植面積，規劃面積0.67 萬hm2(10 萬畝)，建立良性的農田草地系統，改變單一的種植結構，提高糧食產量，藏糧于土，建立良好的糧草料結合式農業生態系統。將坡耕地、中低產田逐步退耕還草，充分利用豐富耕地資源，水源條件，建立優良牧草繁育基地和高產人工草地，大力發展草產業，對畜牧業形成有效補飼，促進畜牧業精品化發展。調整產業結構，擴大畜牧業比重，積極推進肉羊、肉牛等傳統畜牧業向半舍飼、舍飼畜牧業發展，做大生豬、種豬養殖規模，規劃域內存欄牲畜達到10萬頭（只）和生豬10萬頭。發揮本地區資源配比優勢，走差異化發展道路，積極引入龍頭企業培育諸如泌乳驢、肉驢等特色畜牧業規模化養殖，富硒雞、鵝等特色禽類養殖。精品畜牧業的發展需要構建良好的加工、銷售體系和服務體系，在該區域內布局化德縣特色畜產品加工園區，積極融入京津冀廚房區塊鏈體系，推動智慧牧業發展；立足白音特拉鄉生態環境和區位優勢，在條件成熟的時候積極申報打造北方農牧交錯帶“特色種養融合小鎮”項目。

④仿野生作物種植區。該區域距離城關鎮較遠，與生態空間交叉分布，是以推進退耕還林還草等生態恢復功能為主的區域，域內涉及旱作耕地1.04萬hm2(15.6萬畝)，牧業用地2.12萬hm2(31.78萬畝)，屬于經營管理最粗放、生產要素集聚最少的種植業農業區。重點推動生態產業化發展，大力促進仿野生中藥材種植和林下經濟作物培育，推廣諸如黑枸杞、黃芪、檸條等特色作物種植，推動檸條等水土保持作物飼料化，提高經濟作物的產品附加值，促進經濟效益、社會效益和生態效益的全面提升。

⑤現代農牧業融合發展區。該圈層為農牧產業發展的最外圍圈層，區內涉及耕地3.436萬hm2(51.54萬畝)，其中基本農田2.03 萬hm2(30.40 萬畝)；涉及林業用地面積2.15 萬hm2(32.30 萬畝)，牧業用地面積3.03萬hm2(90.82 萬畝)。該區域立足傳統農牧結合發展的優勢，規劃重點引進杜寒、薩寒、薩杜寒等優質畜種，重塑本地畜產品品牌。轉變畜牧業發展方式，由傳統草原畜牧業游牧方式向半舍飼、舍飼化養殖過渡。落實“為養而種”生產方式，確保降低養殖成本，促進畜牧業養殖的健康化和高質量化。積極促進“糧改飼”，推行域內耕地種植以燕麥為組合的旱作雜糧飼料，規劃期內預計種植面積1.33萬hm2(20萬畝)，牲畜存欄55萬頭（只）。推行其他優勢旱作作物如亞麻籽等作物的規模化種植，規劃面積0.67萬hm2(10萬畝)。推動多元經營主體從事農牧融合產業發展，向產業鏈下游農畜產品商貿流通、畜產品精深加工等方面發展。

（3）“多極”即依托縣城關鎮、一般城鎮和園區等載體打造農牧產業發展的專業化增長極。

①綜合服務增長極。以縣城關鎮為依托，域內包含化德縣輕工業加工園區和綜合性交易平臺等載體，打造成為集涉農產品精深加工，現代農牧業服務業于一體的綜合性服務增長極。

②田園綜合體。以朝陽鎮為依托，打造以綠色有機冷涼蔬菜種植、加工、倉儲、物流和智慧銷售于一體，融入京津冀廚房區塊鏈的“冷涼菜田·田園綜合體”增長極。

③驢業特色小鎮。以白音特拉鄉為依托，打造“飼草種植+驢規模化養殖”的農牧產業融合互補為主、旅游為輔，融入京津冀廚房區塊鏈的驢業特色智慧小鎮。

④現代農牧商貿增長極。以七號鎮為依托，打造全縣傳統畜牧產品、皮毛交易為特色的商貿增長極。

⑤健康種養產業增長極。以德包圖鄉、公臘胡洞鄉為依托，以仿野生中草藥種植、飼草料種植和生態養殖融合發展的健康種養產業增長極。

現代農業產業園區。以朝陽鎮為依托，打造占地面積266.67hm2（4 000 畝），建設涵蓋畜產品加工、農產品加工、飼草飼料產品加工、特色產品加工和電子商務及管理等多種功能于一體的現代農畜產品精深加工園區，成為一二產業融合發展的重要載體。

4 結論

化德縣農牧業產業發展規劃是以生態學、區域經濟學、農業政策學、城鄉規劃學等理論為依據，將“三區三線”、資源環境承載力評價融入規劃，落實生態產業化和產業生態化理念，踐行“生態優先，綠色發展”的規劃實踐。通過梳理本地資源環境要素，把握宏觀政策走向，總結市場需求導向，規避區域發展劣勢和挑戰，重點發展具有比較優勢的旱作農業，大力推廣“種養結合，為養而種”的養殖業，為農牧民增收和企業發展提供了實現最優經濟效益的方案。通過規劃引領，充分挖掘本地具有的生態、綠色、健康資源潛力，以加快現代農畜產品精深加工基地建設為主線，以配套服務業為支撐，打造“類杜能圈”的產業空間結構，促進縣域三次產業融合發展，為農牧交錯帶農牧產業發展提供樣板案例和經驗借鑒。