哈爾濱市社區(qū)治理共同體的建設研究

孫延華，王 瑩

(哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，哈爾濱 150028)

1 哈爾濱市社區(qū)治理現(xiàn)狀

社區(qū)治理要以基層管理組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向，建立新型社區(qū)治理模式，尋求新的改革方向。2019年，哈爾濱市政府因地制宜，在充分考慮哈爾濱市人口結構和城鄉(xiāng)社區(qū)治理格局后制定了《哈爾濱市社區(qū)治理改革工作實施方案》，在這套方案里共建共治共享是哈爾濱市打造新型社區(qū)治理格局的中心思想。

在社區(qū)治理改革初期，逐步形成了由哈爾濱市政府、社區(qū)黨組織領導、社區(qū)管理層各部門、社區(qū)居民為主體的多方參與、共同治理的社區(qū)治理體系，在這個體系下社區(qū)治理逐漸走向部門系統(tǒng)化、治理法制化、工作高效化的道路。具體措施有：充分發(fā)揮基層黨組織的帶頭作用；優(yōu)化社區(qū)服務架構，逐步提高管理水平；提升社區(qū)居民的自治能力。

在2020年新冠疫情公共衛(wèi)生事件中，由哈爾濱市政府總體布局、社區(qū)具體規(guī)劃、居民自行管理的方式獲得了優(yōu)異的成績，調動起了社區(qū)和社區(qū)居民的自治力量，展現(xiàn)了居民、社區(qū)和政府三方合作的巨大優(yōu)勢，為社區(qū)治理共同體的建設提供了一個很好的嘗試。

在哈爾濱市政府的推動下，一些社區(qū)對治理工作進行了改革和嘗試，明確了社區(qū)與政府各部門工作人員的職責，實現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接與良性互動，提升了社區(qū)治理的服務效能，激發(fā)了社區(qū)活力，為共建共治共享的社區(qū)治理模式探索出了一條新的道路，為社區(qū)治理共同體的發(fā)展奠定了基礎。

2 哈爾濱市社區(qū)治理存在的問題

2.1 對社區(qū)居民的了解程度不高

通過實地調查法調查詢問了哈爾濱市南崗區(qū)部分老舊小區(qū)改造重建工程后發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)工程存在不了解居民改造意愿的現(xiàn)象。在推進城市化進程的老舊小區(qū)改造活動中，政府作為社區(qū)治理的一個重要主體，如何確定其職責、明確其應扮演的角色，是一個重要的現(xiàn)實問題。應充分發(fā)揮政府計劃者、實施者和主導者的角色，社區(qū)居民作為社區(qū)主人和直接受益者，是社區(qū)治理的直接參與者，他們最了解所在社區(qū)情況，在集合人員需求、動員群眾行動方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。

在南崗區(qū)老舊小區(qū)改造活動中，存在一些需要改進的問題：第一，改造不夠貼合居民實際需求，居民對改造結果不夠滿意。第二，對社區(qū)居民的了解程度不高，不夠密切聯(lián)系居民所思所想。在調查總結后，通過水平對比法進行對比可以發(fā)現(xiàn)，在同級別的社區(qū)工程中，花費更多精力了解居民意愿后再實施的工程在后期居民滿意度調查中可以獲得更高的分數(shù)，實際工程質量與水平也高于其他工程項目。可見，在社區(qū)治理過程中對社區(qū)居民的了解程度，將直接影響社區(qū)居民的生活水平以及居民對社區(qū)工程的滿意度。

2.2 社區(qū)管理過于行政化

在當前的社區(qū)管理模式中，政府發(fā)揮著主導作用推動社區(qū)管理和運行，這種模式雖然加強了政府對社區(qū)的管理，卻導致以社區(qū)居委會為代表的部分基層組織逐漸行政化，與政府部門之間的關系逐漸演變?yōu)樯舷录壍年P系，社區(qū)管理行政化主要體現(xiàn)在以下兩方面。

第一，社區(qū)的自主性、主體性被忽略。在部分哈爾濱市新區(qū)的一些社區(qū)中，像社區(qū)生活環(huán)境這種本應由社區(qū)根據(jù)自身具體情況以及居民分布情況安排的工作，也被提前納入哈爾濱市城市發(fā)展計劃安排中，使得一些社區(qū)的自主性被限制，許多社區(qū)工作出現(xiàn)了不能按照社區(qū)及居民意愿發(fā)展的狀況。第二，社區(qū)被迫陷入低效性。社區(qū)管理行政化不僅會遏制社區(qū)的自主性，也會導致社區(qū)負擔較重無法有效服務社區(qū)居民。改善民生的工作要真正為居民謀便利、謀幸福，拒絕走過場，踐行社區(qū)服務型治理的理念，使居民在社區(qū)的日常管理中能夠體驗到存在感、參與感，滿足居民對社區(qū)的訴求。可見，社區(qū)管理過于行政化將限制社區(qū)的創(chuàng)新改革，不利于其良性發(fā)展。

2.3 社區(qū)成員與社區(qū)聯(lián)系度較低

社區(qū)成員與社區(qū)管理層應相輔相成，社區(qū)管理層依托社區(qū)成員基礎架構管理平臺，而社區(qū)成員需要在社區(qū)管理層的帶領下逐步提高生活質量。據(jù)實地走訪調查哈爾濱市群力某社區(qū)后顯示，大部分社區(qū)成員與社區(qū)管理層之間存在接觸斷層的現(xiàn)象：社區(qū)成員參與度較低、社區(qū)管理層獨立于社區(qū)成員，導致雙方在許多問題上得不到有效溝通。

其中社區(qū)與社區(qū)成員聯(lián)系度低主要表現(xiàn)在三個方面：其一，社區(qū)成員對公共事務的參與度較低，參與成員分布不平衡，大多數(shù)成員缺乏主動參與社區(qū)公共服務的主人翁意識，其認同感與歸屬感尚有不足，公共服務理念也有所欠缺。同時存在不同年齡階段、不同受教育程度、不同收入的社區(qū)成員對于公共事務的參與度存在差異的現(xiàn)象，多數(shù)中老年和青少年參與度較高，這與城市居民工作壓力較大也有著直接的關系。其二，作為社區(qū)實際主人的社區(qū)成員，多是被動參與公共事務，其對待事務的活躍程度也與其自身利益聯(lián)系的緊密程度相關。社區(qū)成員參與與自身利益聯(lián)系度低的事務時，參與質量較低，達不到應有的效果。其三，社區(qū)管理層在處理社區(qū)事務時，往往認為這只是決策層的工作，調查采集居民意愿及想法的積極性不高。社區(qū)管理應建立在社區(qū)成員的基礎上，爭取社區(qū)成員的支持，社區(qū)管理要為社區(qū)成員服務，滿足社區(qū)成員的根本利益，不能脫離社區(qū)成員的生活實際。

社區(qū)成員參與公共事務的積極性往往決定了社區(qū)的活力以及社區(qū)運轉的效率，充分實現(xiàn)社區(qū)成員的利益最大化，不斷提升社區(qū)成員參與公共事務的積極性，提高社區(qū)凝聚力。

3 基層社區(qū)治理共同體的建設

3.1 社區(qū)治理共同體的內(nèi)涵

社區(qū)作為社會治理的最基本單元，如何改進現(xiàn)階段哈爾濱市一些社區(qū)存在的問題、建設適合當下發(fā)展的社區(qū)治理新模式成為了推進社會治理的重中之重，將共建共治共享作為現(xiàn)階段哈爾濱社區(qū)治理的基本思路，通過聯(lián)合各方力量不斷完善社區(qū)職能。隨著社區(qū)的逐步發(fā)展，要依據(jù)共建共治共享的發(fā)展路線，逐步建立社區(qū)治理共同體的新型社區(qū)治理體系。

社區(qū)治理共同體是一種為了加強多方主體之間的互動聯(lián)系，以調和為主要過程的新型社區(qū)治理體系，從社區(qū)治理共同體的內(nèi)涵來看，治理的本質是協(xié)同合作，同時存在著四個基本特點，即治理的重點在于過程，治理的方式上提倡調和為主，治理的過程中兼顧多元主體，治理的理念注重主體間的互動聯(lián)系。本文中社區(qū)治理共同體的管理體系是指居民、社區(qū)管理層以及政府這三方主體通力合作，共同治理社區(qū)。通過增加三方的有效互動，還可以幫助實現(xiàn)基層社區(qū)資本的累積，為社區(qū)居民生活水平的進一步改善創(chuàng)造條件，最終形成一個可持續(xù)發(fā)展的基層社區(qū)治理共同體。由此可見，社區(qū)治理共同體是個人和各種公共或政府管理其事務的諸多方式的總和，是共建共治共享發(fā)展路線的延伸和最終成果。社區(qū)治理共同體架構如圖1所示。

圖1 社區(qū)治理共同體架構圖Fig.1 Framework of community governance community

3.2 哈爾濱市社區(qū)治理共同體的建設

3.2.1 加強政府對居民的了解程度

要想提高居民在社區(qū)的生活水平，建設社區(qū)治理共同體，最重要的一點就是要加強政府和居民之間的聯(lián)系，因為政府是整個城市所有社區(qū)的總規(guī)劃師，增加政府對居民的了解才能掌握居民的生活現(xiàn)狀，做出有針對性的規(guī)劃。傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式存在脫離社區(qū)成員實際的現(xiàn)象，社區(qū)治理無法深入人心，因此要根據(jù)實地調查中出現(xiàn)的問題逐一分析并提出解決對策。

第一，設立專門部門解決不同問題。全面推行簡政為民政策，杜絕“面子工程”和“走過場”現(xiàn)象，合理設置相關部門，明確職責，各司其職，有效解決社區(qū)居民的問題，提升工作人員的責任心和工作熱情。建立調查、分析和執(zhí)行相互協(xié)調又適度分離的行政運行機制，將社區(qū)調查、社區(qū)管理等方面的執(zhí)行職能分離出來，設立專門的處理辦事機構。在居民向政府反映社區(qū)問題之后，政府首先要根據(jù)問題的嚴重性、相關人員的指揮情況有針對性地指派部門或小組，安排工作人員前往相關社區(qū)認真了解問題并做詳細記錄，之后部門內(nèi)部要及時開會總結向上級報告并進行解決，堅決抵制不作為現(xiàn)象。該部門可以在下次發(fā)生類似問題的時候及時解決，社區(qū)居民也可以直接對接咨詢相關部門，做到專事專部門，避免有些部門集多種職能于一身的弊端。

第二，定期組織下基層活動。在政府對社區(qū)的治理過程中，應不斷縮小政府與居民之間的距離，使政府了解居民的日常生活和問題，定期組織相關管理人員下基層了解具體情況，變被動服務為主動服務，推動社區(qū)治理共同體的建設。開展下基層活動，可以聽到居民最真實的聲音和想法，對社區(qū)中生活水平較低的人員進行生活訪問，了解居民日常生活中的問題所在，充分傾聽居民的需要。在開展某些大規(guī)模社區(qū)治理工作之前，可以通過上門走訪的方式，準確了解社區(qū)居民對于治理工作的看法，著重了解社區(qū)治理政策的落實情況，有效解決存在的問題。

第三，建立政府服務滿意度測評機制。應將居民對于社區(qū)治理的滿意度測評納入政府社區(qū)治理體系當中，定期開展?jié)M意度調查工作，根據(jù)滿意度的高低調整政府的服務理念以及服務態(tài)度。通過滿意度測評，加強政府對居民的了解程度，拉近政府與居民之間的距離，使政府能夠了解居民的想法，同時也能讓居民看到政府在社區(qū)治理中做出的努力與貢獻，推動社區(qū)治理共同體中政府與居民的進一步合作。

現(xiàn)階段，哈爾濱市社區(qū)治理過程中仍然存在著居民、社區(qū)和政府三方之間聯(lián)系不緊密、工作不協(xié)調等問題，社區(qū)治理共同體作為社區(qū)治理的一種新型治理模式，其本質上就是通過加強這三方的合作關系，并通過協(xié)調三方工作高效地解決某些社區(qū)的治理缺陷，為哈爾濱市政府找到新的功能定位，進而幫助政府及社區(qū)更好地服務居民，吸取傳統(tǒng)社區(qū)治理模式中的豐富經(jīng)驗。社區(qū)治理共同體是未來社區(qū)治理的一個重要發(fā)展方向，同時它也為哈爾濱市的城市建設提供了另一種可能性，加快社區(qū)治理共同體建設成為了社區(qū)提高治理效率、推進城市現(xiàn)代化建設的重要任務。

3.2.2 建立政府對社區(qū)的引領模式

在社區(qū)治理共同體的建設中，政府與社區(qū)之間的關系不應該是管理者和被管理者的關系，應充分明確政府和社區(qū)的職能：政府在社區(qū)治理中的主導作用表現(xiàn)為倡導、動員、一定的經(jīng)濟和政策支持、監(jiān)督、評價等，是促進社區(qū)建設資源的聚集和社區(qū)持續(xù)發(fā)展的推動者、引領者，而不是一味地管理和控制社區(qū)。哈爾濱市政府對社區(qū)去行政化的引導主要體現(xiàn)在三個方面：黨建引領、物質扶持和政策支持。

第一，黨建引領不同于過度的行政化領導，黨建引領要在黨建和引領這兩條方向上推進。黨建就是要加強社區(qū)基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎，引領則是通過貫徹落實黨在基層的路線方針政策來加強和改進社區(qū)黨組織對社區(qū)各方面工作的領導。要加強服務型黨建引領模式，通過健全社區(qū)黨組織領導社區(qū)管理工作的相關制度來提升政府對于社區(qū)的服務能力和水平，更好地服務社區(qū)、服務居民。

第二，物質扶持主要針對哈爾濱市受2020年新冠肺炎疫情影響導致下崗的社區(qū)居民，為其提供一些生活保障物資以及就業(yè)機會，這一部分社區(qū)居民的生活水平較低，物質扶持能夠有效解決他們的生活困難。政府要加強社區(qū)物質扶持保障體系的建設，安排好與社區(qū)居民利益密切相關的勞動就業(yè)、社會保障、住房保障等社區(qū)公共服務事項，增加政府對于部分社區(qū)及社區(qū)居民的公共物質服務供給扶持工作，尤其是要加強疫情防控常態(tài)化背景下的社區(qū)物質扶持引領工作。

第三，政策支持是指哈爾濱市政府在社區(qū)發(fā)展過程中為其提供政策方面的便利，完善資金支持、社區(qū)治理人才引進等扶持政策和法律法規(guī)，對社區(qū)進行宏觀調控和規(guī)劃，從而做到依法治區(qū)。在哈爾濱市新老區(qū)的社區(qū)治理中，政府可以對于新社區(qū)的建立以及老舊社區(qū)的改造給予適當?shù)母＠撸膭钌鐓^(qū)在自治的同時也能根據(jù)市政府的總體布局，科學合理地規(guī)劃和發(fā)展，這樣既避免了政府對于社區(qū)管理的過多干預，又做到了政府對于社區(qū)的整體規(guī)劃和引導。

3.2.3 建立社區(qū)和社區(qū)居民之間的利益紐帶

《集體行動的邏輯》一書中提到“除非一個集體成員數(shù)量很少，或者存在強制或某種特殊手段，否則理性、自利的個體不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的集體利益，即使這么做可以使他們?nèi)w獲益”。因此，應充分重視和調動社區(qū)居民個體的參與積極性，社區(qū)總體的發(fā)展少不了居民個體的貢獻，個體的力量對于集體的發(fā)展具有促進作用，小到社區(qū)治理，大到城市現(xiàn)代化建設，都少不了無數(shù)個體的作用。哈爾濱市社區(qū)治理共同體的建設首先要從提高居民參與社區(qū)治理的積極性開始，提高居民和社區(qū)之間的利益聯(lián)系，建立社區(qū)和社區(qū)居民之間的利益紐帶。

社區(qū)管理者可以在社區(qū)內(nèi)部實行小程序打卡治理，社區(qū)居民的日常活動以及服務社區(qū)的行為都會被納入到打卡程序中來，所有社區(qū)成員都可以利用自己的空閑時間完成這些打卡項目，社區(qū)居民完成對社區(qū)的公共事務治理任務后可以通過打卡積分到社區(qū)換取相應的獎勵。社區(qū)以小程序為載體，通過建立利益紐帶提升了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，從而使社區(qū)居民主動為社區(qū)服務，提升了社區(qū)治理的有效性，社區(qū)通過利益激勵的方式帶動了社區(qū)居民，社區(qū)居民為了獲得利益主動拉手社區(qū)，從而使社區(qū)居民通過社區(qū)建立的利益紐帶完成了對社區(qū)公共事務的服務和貢獻，形成了一種良性的共同治理現(xiàn)象。在社區(qū)和社區(qū)居民相互聯(lián)系的過程中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性大大提高，提升了社區(qū)的集體利益，促進了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4 結語

社區(qū)治理共同體的建設是當前社區(qū)治理建設研究的新視角，是對社區(qū)治理規(guī)律認識深化的結果，其根本目的在于使居民、社區(qū)和政府之間建立起協(xié)同發(fā)展、和諧穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，建設成果及和諧程度直接影響到居民的生活質量和社會的穩(wěn)定發(fā)展。社區(qū)治理要以基層管理組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向，建立新型社區(qū)治理模式，尋求新的改革方向。從現(xiàn)階段哈爾濱市社區(qū)治理情況入手，分析社區(qū)治理中存在的諸多問題，并針對這些問題，提出建設哈爾濱市社區(qū)治理共同體的對策，從而提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，促進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。