安吉縣森林資源督查現狀分析與發展趨勢預測

劉勇，余禮華，沈燕波，張周婷，丁鐵珍，吳雪玲

（1.安吉縣林業局，浙江 安吉 313300；2.中國政法大學，北京 100088）

20 世紀80 年代，森林資源長期過量采伐，忽視森林培育，消耗急劇增加[1]。1989 年，我國第一批森林資源監督機構誕生；1994 年，在全國范圍內開展林地管理情況檢查；1998 年，在全國范圍內開展林木管理情況檢查；2013 年，整合林地、林木情況檢查。2018 年，在整合各類森林資源檢查的基礎上，組織開展全覆蓋森林督查[2]。30 年來，森林督查方式不斷完善[3-7]，成果不斷凸顯[8-12]。但近期研究表明，森林督查工作仍有不少問題需要研究解決，如專業人才缺乏、森林資源保護利用矛盾突出、林業執法力量不夠、資金保障困難、監管制度不夠完善[13-17]。但研究報道多限于問題對策分析，缺少對發展趨勢的研究分析。本文以浙江省安吉縣為研究對象，分析2018—2021 年森林督查數據，量化督查實施效果，旨在為今后森林資源管理與森林督查提供科學參考。

1 研究方法

1.1 研究地概況

安吉縣位于浙江省西北部，地理坐標為30°53′～30°23′ N，119°35′～119°14′ E，縣域面積為188 602 hm2，是“綠水青山就是金山銀山”理念發源地，也是長江三角洲經濟區的幾何中心[18]，森林覆蓋率常年穩定在70%以上，整體呈現“七山一水二分田”的地貌，是浙江省森林覆蓋率最高的地區之一。2021 年，全縣林地面積有135 248 hm2，其中，喬木林地面積為48 011 hm2，竹林地面積為65 970 hm2，灌木林地面積為18 451 hm2，未成林造林地面積為69 hm2，苗圃地面積為2 192 hm2，跡地面積為28 hm2，宜林地面積為521 hm2。2021 年，全縣森林覆蓋率為70.22%，活立木蓄積量為3 655 216 m3，其中喬木林蓄積量為3 500 793 m3。

1.2 數據來源

安吉縣2018—2021 年森林督查圖斑數據來源為2018—2021 年國家林業和草原局、浙江省林業局下發督查圖斑數據，違法違規圖斑數據為安吉縣經內業調查、現場舉證后最終上報國家級、省級森林督查系統數據。

1.3 研究方法

本文通過Excel 表格定量分析數據，得出2018—2021 年安吉縣森林督查圖斑、違法圖斑變化規律。通過Arcgis 10.4 系統，分析督查圖斑矢量圖，篩選出違法圖斑矢量圖，分析違法圖斑的縣域分布情況。采用二次指數平滑法，對2022—2026 年違法圖斑數量進行預測。

指數平滑法（Exponential smoothing，ES）也稱布朗指數平滑法，是在加權平均數的基礎上發展而來，根據歷史數據對未來數據預測的一種常用數據模型。二次指數平滑法是在一次指數平滑的基礎上再進行一次平滑，利用兩次平滑值建立的線性趨勢模型進行數據預測的方法。

式中，a表示平滑指數；yt表示時間t的實際值；表示時間t－1 的一次平滑值；表示時間t－1 的二次平滑值。

利用計算出的at、bt，構造違法圖斑二次指數平滑模型，表達式為：

式中，T表示從時間t到預測期的時間間隔；Yt+T表示t+T期的預測值。

2 結果與分析

2.1 違法圖斑數量與占比分析

2018—2021 年安吉縣森林督查圖斑總數如表1 所示，4 年共下發督查圖斑總數量為2 223 個，其中違法圖斑總數量為184 個，占比為8.28%。2018—2021 年，歷年的違法圖斑個數占下發圖斑個數比值分別為17.19%、11.28%、7.17%、3.4%，逐年下降。

表1 2018 —2021 年安吉縣森林督查圖斑Table 1 Forest supervision patterns in Anji county from 2018 to 2021

2.2 違法圖斑分布分析

2018—2021 年安吉縣違法圖斑分布情況如圖1 所示。從空間分布來看，在5 號、11 號、13 號、14 號鄉鎮違法圖斑的發生地點較為集中，4 個鄉鎮的違法圖斑數量占4 年違法圖斑總數量的55.56%，其中13號鄉鎮有29 個、11 號鄉鎮有21 個，為違法圖斑數量居前二位的鄉鎮。此外，局部區域出現查處后再違法的現象。

圖1 2018—2021 年安吉縣違法圖斑分布圖Figure 1 Distribution of illegal patterns in Anji county from 2018 to 2022

2.3 違法類型及占比分析

違法圖斑根據違法類型分為違法違規采伐林木和違法違規改變林地用途兩類，后一類分為農民自建房、毀林種茶、投資開發、基礎設施建設4 小類，各類型占比情況如表2。由表2 可知，2018—2021年，采伐林木違法圖斑9 個，占違法圖斑總數4.89%，占比較??；毀林種茶違法圖斑24 個，占違法圖斑總數的8.15%；農民自建房違法圖斑31 個，占違法圖斑總數的16.85%；投資開發與基礎設施建設違法圖斑129 個，占違法圖斑總數的70.11%，為違法違規占用林地主體。

表2 2018 —2021 年各類型違法圖斑占比Table 2 Percentage of various illegal types from 2018 to 2021

2018—2021 年，各違法類型占違法圖斑總數的比例變化如圖2。

圖2 2018—2021 年違法圖斑占比趨勢Figure 2 The proportion of illegal types from 2018 to 2021

由圖2 可知，采伐林木、毀林種茶、農民自建房占比總體上均呈下降趨勢，基礎設施建設呈現先升后降趨勢。投資開發類上升趨勢明顯，從2018 年的9 個、占比23.69% 提升至2021 年的21 個、占比65.62%，4 年累計違法圖斑為81 個，占違法圖斑總數的比值為44.02%。

2.4 2022—2026 年違法圖斑數量預測分析

基于2018—2021 年違法圖斑數的發展規律，使用二次指數平滑模型法，對安吉2022—2026 年違法圖斑個數情況進行預測，結果如圖3。由圖3 可知，2022—2026 年，安吉縣違法圖斑呈下降趨勢。說明若安吉能持續推進森林督查違法執法，加強森林資源管理，保持高壓態勢，全縣違法圖斑將會逐漸減少。

圖3 2022—2026 年二次指數平滑法預測結果Figure 3 Prediction of illegal patterns by second exponential smoothing from 2022 to 2026

3 存在問題

綜上分析，在安吉縣2018—2021 年森林督查圖斑中，違法違規圖斑在一定范圍內存在，但占督查圖斑總量的比值逐年下降，據實地走訪調查及違法材料分析總結，其原因如下。

一是“一地多證”問題仍然存在。不同部門在地類認定上存在差異，以自己的行業區劃認定土地類別，各部門沒有進行系統的地類管理數據對接，造成統計數據相互重合，出現林地、園地、耕地“一地多證”現象，用地申請人僅選擇一種地類辦理，導致疑似違法現象出現。

二是報批流程不夠完善。一方面，因建設用地實行點狀、塊狀供給政策，道路、停車場棄渣場等配套設施均不供地，導致安吉縣涉林投資開發項目、基礎設施建設項目成為違法違規圖斑的主體。另一方面，農用地轉建設用地報批流程嚴謹、繁瑣，目前缺乏系統的報批流程公示，導致使用人有意逃避報批流程，抱僥幸心理私自改變土地性質。

三是城市發展與林地保護矛盾凸顯。當前城鎮發展迅速，需要耗費大量的森林資源[13]，根據林地保護利用規劃，城鄉發展可占用林地保護定額有限，這使得城鎮發展與森林資源保護存在一定的矛盾。加之森林資源經營變現能力有限，經濟效益較低，迫使一部分林地所有人非法改變林地用途，如毀林種茶、違規建筑房屋經營民宿，增加經濟收入。

四是林草執法監督力量不足。針對違法違規改變林地用途案件的監管力度不夠，針對拒不執行行政處罰者無強制措施，使違法成本較低，林業法律法規對違法占用林地的制約條款規定威懾力不足。此外，原森林公安隸屬關系變更，極大地削弱了基層的林草行政執法力量，進一步減弱了林業行政執法約束力與威懾力。進而出現違法圖斑集中連片出現，年年違法的現象。

4 小結與建議

4.1 小結

通過研究分析安吉縣2018—2021 年森林督查圖斑數據，結果表明4 年間違法圖斑個數占下發圖斑個數比值由17.19%（2018 年占比）下降至3.4%（2021 年占比），下降幅度較大。從違法圖斑空間分布來看，發生地點較為集中；從違法圖斑類型分布來看，投資開發與基礎設施建設上升走勢明顯，逐漸成為違法圖斑的主體。通過二次指數平滑法預測2022—2026 年違法圖斑數量，結果顯示若安吉能持續推進森林督查違法執法，加強森林資源管理，保持高壓態勢，全縣違法圖斑將會進一步降低。安吉縣違法圖斑在一定范圍存在原因，是存在“一地多證”、林地報批流程不夠完善、城市發展與林地保護矛盾、林草行政執法監督力量不足等問題所致。

4.2 建議

據實地走訪調查及違法材料分析總結，安吉縣違法圖斑在一定范圍存在原因與“一地多證”、林地報批流程不夠完善、城市發展與林地保護矛盾、林草行政執法監督力量不足等問題密切相關。針對以上安吉縣森林督查管理中出現的問題，提出如下建議。

一是整體謀劃安吉縣國土空間的開發保護格局，科學有序統籌布局生態功能空間，劃定生態保護紅線等空間管控邊界。統籌和綜合平衡林地保護利用規劃等專項領域的空間需求，以國土三調數據為統一底版，促進林業、國土數據融合。二是完善土地使用報批流程公示，進一步規范使用林地審核審批流程，強化使用林地過程中的監督與服務，特別是投資開發類與基礎設施建設類征占用林地。三是適當發展森林旅游、林下經濟等林業產業，探索實現森林資源合理開發與可持續利用，增加森林資源變現能力。四是以“林長制”為抓手，加大森林資源保護宣傳力度，強化公眾森林資源保護意識，完善罰后監管途徑，形成行政執法閉環。加強典型森林資源違法案件曝光、處罰力度，以案釋法有效震懾破壞森林資源違法行為。