人民代表大會制度的確立

作者｜東 方

這是中國人民的偉大創造，也是中國政治制度最深刻、最偉大的變革。

人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度，是以人民代表大會為核心和主要內容的國家政權組織形式。它是中國共產黨領導中國人民，經過幾十年艱苦卓絕的奮斗而建立起來的，是中國各族人民的共同選擇和中國近現代歷史發展的必然結果。

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：“60年前，我們人民共和國的締造者們，同經過普選產生的1200多名全國人大代表一道，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》，從此建立起中華人民共和國的根本政治制度——人民代表大會制度。中國這樣一個有5000多年文明史、幾億人口的國家建立起人民當家作主的新型政治制度，在中國政治發展史乃至世界政治發展史上都是具有劃時代意義的。”2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話指出：人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造，是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度。

人民大會堂外景

黨對人民代表大會制度的探索

中國共產黨從成立之日起，就以實現民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福為己任，在帶領人民為推翻“三座大山”而浴血奮戰的同時，對建立能實現人民真正當家作主的新型人民民主政權進行了長期探索和實踐。在新民主主義革命時期革命根據地政權建設經驗的基礎上，中國共產黨人提出了建立人民代表大會制度的初步構想。

1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”1945年4月，毛澤東在黨的七大上作《論聯合政府》的政治報告，提出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”這些論述深刻揭示了人民代表大會制度的內涵和本質，為人民代表大會制度的建立指明了方向。

1948年1月，隨著全國解放戰爭的發展和解放區的迅速擴大，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中，進一步指出“現在時期，在鄉村中可以而且應當依據農民的要求，召集鄉村農民大會選舉鄉村政府，召集區農民代表大會選舉區政府。縣、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉村的農民，而且代表市鎮、縣城、省城和大工商業都市的各階層各職業人民，就應召集縣的、市的、省的或邊區的人民代表大會，選舉各級政府。在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應當由各級人民代表大會選舉。”

經過深刻總結中國近代政治發展正反兩方面的經驗教訓，以及建立新型人民民主政權的實踐經驗，以毛澤東為代表的共產黨人得出了一個重要結論，那就是：新民主主義革命勝利后建立的政權，只能是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政；同這一國體相適應的政權組織形式，只能是民主集中制的人民代表大會制度。

1948年4月30日，中共中央書記處擴大會議討論通過了慶祝“五一”勞動節口號，提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。這一口號，很快通過各種渠道傳遍了海內外，得到全國各民主黨派、民主人士和愛國華僑的熱烈響應。

全國政協第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權

為籌備建立新中國，1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平（即北京市）召開。來自中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、少數民族、宗教界和海外華僑等45個單位的662名代表參加了這次會議。

毛澤東在開幕詞中說：現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。

經過充分討論，會議一致通過了具有臨時憲法性質的文件——《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），確定了新中國政治、經濟、軍事、文化教育、民族和外交等方面的大政方針，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議組織法》，選舉產生了中央人民政府委員會，宣告中華人民共和國誕生。

《共同綱領》規定：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。”“各級政權機關一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內，實行少數服從多數的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”這就以臨時憲法的形式把人民代表大會制度規定為新中國的根本政治制度。

在新中國成立初期，由于在全國范圍內軍事行動還在進行，土地改革還沒有完成，國民經濟尚未恢復，人民群眾還未充分組織起來，因而當時還不具備立即在全面實行普選基礎上產生各級人民代表大會的條件，因而采取了過渡辦法。按照《共同綱領》規定，在中央由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權，選舉產生中央人民政府委員會，并賦之以行使國家權力的職能；在地方，則普遍召開各界人民代表會議，逐步代行人民代表大會的職權，選舉產生本級人民政府。這種逐步過渡的民主建政方式，既適應了當時的特定環境，又按照民主集中制原則妥善解決了建立人民政府所必須遵循的民主程序問題。

《共同綱領》的實施和人民代表會議制度的建立與發展，為團結和動員人民群眾完成土地改革、鎮壓反革命、恢復和發展生產、加強民主法制建設發揮了重要作用，為人民代表大會制度的正式確立作了重要準備。

選舉人大代表和起草憲法

1952年，經過慎重考慮，中共中央認為：在三年來所取得的偉大成就的基礎上，在大規模的經濟建設開始進行的時候，應該根據《共同綱領》的規定，定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并開始進行起草選舉法和憲法草案等準備工作。

1953年1月，經中國人民政治協商會議提出建議，中央人民政府委員會通過《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定1953年召開由人民普選產生的鄉、縣、省（市）各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會（后又決定推遲到1954年召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會）。會議同時決定，成立以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會和以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。

1953年3月，中央人民政府頒布施行《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，為選舉產生全國人民代表大會及地方各級人民代表大會代表提供了法律依據。

選舉各級人民代表的一個重要前提，就是要有準確的人口數據。1953年6月30日24時開始，人民政府在全國范圍內開展了人口普查和選民登記，全國人口總數為6.02億人，選民登記總數為3.24億人，占選舉地區18周歲以上人口總數的97.18%。

從1953年下半年起，人民群眾以主人翁的姿態參加中國歷史上第一次全國性普選，極大地煥發了當家作主的熱情和民主意識。

普選運動開始以后，各地都有計劃地安排了這一工作，調集數十萬干部，認真地創造典型經驗，緊密地結合生產有步驟地分批展開基層選舉。在選舉法宣傳運動中，北京市每天都有幾十個宣傳普選的小型演出會。各民族干部在選舉工作中，都起了良好作用。廣西省大苗山苗族自治區在普選宣傳工作中，各族干部把普選文件內容編成苗族山歌，隨時歌唱，收效很大。吉林省延邊朝鮮族自治區，訓練了2500多名朝鮮族干部參加普選工作，他們領導各族人民，緊密結合生產，有步驟地開展普選活動。

無論在城市或鄉村，都呈現出莊嚴熱烈的節日景象。選民們一致提出：要選出“社會主義的帶路人”，帶領他們創造更加美好的生活。許多工業勞動模范和農業互助合作運動中的先進人物，都受到了選民的一致擁護和信任，光榮地當選為人民代表。如武漢市工業特等勞動模范彭仰欽、朱玖、馬可芳、傅景文、朱早弟，河南省的全國排字能手張繼英以及原河南省皋成縣41個農業生產合作社的社長等，都當選為人民代表。

經過一年多的普選，在21萬多個基層選舉單位、3.24億登記選民中進行基層選舉，共選出基層人民代表大會的代表566萬余名。全國基層普選完成以后，150個省轄市，2064個縣、自治縣及縣一級單位和170個中央和省轄市的區召開了人民代表大會（西藏地區召開人民代表會議）。總計選舉全國人民代表大會代表1226人（臺灣省代表暫缺）。其中婦女代表147人，少數民族代表177人；黨員668人，黨外人士558人。各民族、各階層、各界都有與其地位相當的代表。

在開展選舉的同時，1953年12月27日，毛澤東與憲法起草小組的成員抵達杭州，開始了憲法草案初稿的起草工作。

經過約2個月的艱辛工作，1954年2月17日，起草小組完成了憲法草案初稿。隨后，在毛澤東主持下，起草小組通讀通改。2月24日，完成“二讀稿”。26日完成“三讀稿”。3月9日，起草小組拿出“四讀稿”。至此，憲法起草小組完成了第一階段的任務，為中共中央政治局會議進一步討論修改憲法草案，提供了一個比較成熟的稿本。1954年3月12日、13日和15日，劉少奇在北京幾次主持召開中央政治局擴大會議，討論、認可了“四讀稿”，準備擴大范圍討論修改后，提交憲法起草委員會。

憲法起草委員會召開多次會議對憲法草案進行討論修改。同時，在北京和全國各大城市組織各方面代表8000多人用2個月時間，對憲法初稿進行討論，提出了5900多條修改意見。6月14日，中央人民政府委員會第30次會議決定，將憲法草案提交全國人民公開討論。

每個省份和地區，都在用自己的獨特的方式進行憲法草案的宣傳。在南京，刊登憲法內容的《新華日報》售出超過8萬份；在福建省內，300多個擴音器喇叭，分別用閩南語、福州話向當地的民眾播報憲法草案的內容；在四川省，更是直接派遣宣傳員，直接面向群眾進行了將近15萬次的宣傳，受眾群體達到1800萬……在這場持續了大約兩個多月的討論中，有將近1.5億人參加了討論，占到了當時全國人口的四分之一，共計提出了118萬條修改意見，其規模之宏大，討論之熱度，前所未有。討論中提出的意見，都由各地黨政領導部門及時上報中央。曾參與憲法起草工作的許崇德回憶說：“1954年是特大洪災。所以交通中斷了，大水都沖掉了公路、鐵路，當時的討論意見是用飛機運送到北京來的，那真是感動人。”憲法草案小組的工作人員將收到的上百萬條意見分類總結成16本冊子，交給憲法起草委員會參考，并進一步修改和完善了憲法草案。

第一屆全國人大一次會議的召開

經過一年多緊張的準備工作，1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重開幕。到會代表中包括工業戰線的勞模王崇倫、農業戰線的勞模李順達、年齡最大的代表齊白石、年齡最小的代表青年女工郝建秀……全國人大代表齊聚一堂。當時一位記者這樣記錄這場盛事：“他們從車床邊來，從田地里來，從礦井來，從海岸的防哨來。放下鉗子，放下犁耙，放下鎬頭，放下筆桿、圓規……同他們所愛戴的黨和國家領導人們在一起，商量著國家大事。”

毛澤東主持開幕式并致開幕詞。他指出：“這次會議是標志著我國人民從1949年建國以來的新勝利和新發展的里程碑。”劉少奇就憲法草案的基本內容向大會作了若干說明。劉少奇指出，這份憲法草案是“幸福生活的保證”，“每一條都代表著人民的利益”。大會經過認真討論，一致通過《中華人民共和國憲法》。這就宣布了由中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權、以《共同綱領》代替《中華人民共和國憲法》過渡狀態的結束。周恩來作《政府工作報告》，總結了中華人民共和國成立5年來的政治、經濟、文化教育和外交等方面所取得的重大成就，指出了各項工作中還存在的缺點和問題，提出了今后社會主義建設方面的任務。會議經過討論，一致通過《關于政府工作報告的決議》。大會還一致通過《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《中華人民共和國地方人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等法律。

大會選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為副主席。劉少奇為中華人民共和國第一屆全國人民代表大會常務委員會委員長，宋慶齡、林伯渠、李濟深、張瀾、彭真等13人為副委員長，彭真兼秘書長。根據中華人民共和國主席提名，大會決定周恩來為中華人民共和國國務院總理。根據周恩來提名，大會決定任命陳云、林彪、彭德懷、鄧小平等10人為國務院副總理，習仲勛為秘書長。

9月28日，大會勝利閉幕。

第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會都由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督。各級人民政府、人民法院、人民檢察院都由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。由此，人民代表大會制度作為中國的根本政治制度以國家根本法的形式正式確立。

第一屆全國人大一次會議的召開和《中華人民共和國憲法》的頒布，標志著人民代表大會制度這一根本政治制度在全國正式建立。

人民代表大會制度是中國共產黨領導人民經過浴血奮戰和不懈探索建立的有中國特色的政權組織形式，這是中國人民的偉大創造，也是中國政治制度最深刻、最偉大的變革，為新中國各項事業發展奠定了根本政治制度基礎。人民代表大會制度自建立以來，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分保障了我國人民當家作主的權利。現在，我國共有五級人大代表262萬多名，包括全國人大代表近3000名，省級人大代表2萬名，設區的市級人大代表12萬名，縣級人大代表近60萬名，鄉級人大代表188萬名。其中，縣鄉兩級人大代表占到代表總數的94%，都是由選民一人一票直接選舉產生的，這是人民當家作主的最直接體現。

在中國共產黨領導下，人民代表大會制度充分保障了人民當家作主的權利，全面動員了全體人民以國家主人翁地位投身社會主義建設，有效保證了國家機關協調高效運轉，切實維護了國家統一和民族團結，有力支撐了國家治理體系和治理能力，展現出了強大的生命力，推動了中國特色社會主義制度的不斷完善發展。

歷史和實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。