“商河模式”
——城鄉環衛一體化運營模式的創新與實踐

魏龍

（山東理工大學，山東淄博 255000）

商河縣地處山東省西北部，歷史上屬于泄洪區,長久以來都是山東相對貧困地區。在有限的財政投入情況下，商河縣對城鄉環衛一體化工作進行了一系列的探索，最終與中再生環衛公司通過PPP 運作實現了城鄉環境衛生的巨大提升。通過總結中再生環衛公司在商河縣成功的做法與經驗，提煉出一套具備普適性、競爭力的城鄉環衛一體化運營新方案——“商河模式”。

1 商河縣城鄉環衛一體化推進歷程與問題

商河縣自2010年開始實施城鄉環衛一體化建設至今，共計經歷了政府行政主導、市場化探索和整縣制PPP 運營3 個階段。從早期政府主導到小規模市場化探索均存在一些問題與弊端，為更高效地解決問題，并為城鄉提供一體化、高質量的環衛服務，商河縣通過招標引入中再生環衛公司開始推進“整縣制”的環衛運作，取得了良好的成效，商河縣和中再生環衛公司實現了“雙贏”。

1.1 政府行政主導階段問題

政府行政主導城鄉環衛一體化階段，政府扮演著“運動員”和“裁判員”等多重角色，并實質參與了整個環衛產業鏈條，不僅承擔著環衛管理、作業實施、質量監督、基礎建設和撥款等多項職能，同時還負責提出服務需求，環衛上下游相關設備、服務的采購和監督以及環衛全系統的運維，對政府的專業程度和高效管理提出了較高的要求。在此機制下，城鄉環衛一體化推進工作存在管理機制缺陷、執行機制缺陷和長效機制缺失等多重問題[1]。

1.2 小規模市場化探索階段問題

自2005年開始從中央到地方對城鄉環境衛生治理提升出臺了一系列的政策和指導性文件，2013年，十八大明確了政府職能轉變，政府購買服務的政策自上而下陸續出臺并逐步細化，為環衛服務市場化提供了政策依據。2016年，商河縣玉皇廟鎮率先對環衛中的保潔收運工作進行公開招標，拉開了商河縣城鄉環衛一體化項目市場化的序幕。山東明德物業管理有限公司（現為山東明德物業管理集團有限公司，以下簡稱山東明德）中標該項目。山東明德規模相對較小，實力相對有限，在基礎設施條件相對較好的區域具有服務優勢，但是無法適應鄉村環衛工作需求。

2017年，根據黨中央、國務院有關工作部署，《生活垃圾分類制度實施方案》正式頒布執行。垃圾分類的實施對環衛服務質量提出了更高的要求，山東明德實力無法滿足商河縣需求，商河縣開始醞釀環衛整縣制市場化。

2 “商河模式”——城鄉環衛一體化新方案

2019年，中再生雙江環衛有限公司（以下簡稱中再雙江）中標濟南市商河縣城鄉環衛一體化項目。中再雙江與商河縣合資（PPP）成立中再生（商河）環衛有限公司（以下簡稱中再生商河環衛）。

中再生商河環衛注冊資本金1 000 萬元，是中國再生資源開發有限公司控股企業，隸屬于中華全國供銷總社，承擔著中再生踐行“鄉村振興”戰略，推進“兩網融合”建設的任務。中再生商河環衛秉承“構建全產業鏈服務，打造供銷環衛品牌”的愿景，以“彰顯央企擔當，引領城鄉服務”為使命，積極探索，實現“城鄉環衛+垃圾分類+再生資源”三位一體的“兩網融合”城鄉環衛一體化格局。

中再生商河環衛不斷總結農村環衛保潔和清運作業特點，因地制宜、科學治理，大膽摸索和嘗試，將城鄉環衛與垃圾分類相結合，通過前期的大量宣傳和動員，取得重大成功與突破，商河縣城鄉人居環境大幅改善。中再生商河環衛以高質量的服務贏得了商河縣的肯定，央視等媒體紛紛宣傳報道，吸引了省內外多地城建部門、同行企業考察學習。

中再生商河環衛不斷完善管理、創新運營模式，逐漸探索出一條適應城鄉環衛實施道路，不僅為商河縣提供了高品質環衛服務，助力農村環境整治，為企業帶來了經濟利益，極大地宣傳了供銷環衛品牌，更創造了較大的社會價值，助力了商河縣貧困、養老等社會問題的解決。

中再生商河環衛的成功做法，被系統地歸納總結為“中再生商河城鄉環衛一體化運作模式”（以下簡稱“商河模式”）。“商河模式”全理念圖詳見圖1。

圖1 “商河模式”全理念圖

2.1 PPP 項目運作模式

圖2所示為商河環衛PPP 項目運作模式。商河縣職能從管理、作業實施、監督、建設、撥款等轉變為招標、授權、監督、考核、付款，確保政府權力不分散的情況下，極大降低政府管理難度，且解決了職能交叉的問題，簡化管理邏輯，便于政府管理實施[2]。

圖2 商河環衛PPP 項目運作模式

中再生商河環衛成為商河縣城鄉環衛一體化項目的實施主體，服務涵蓋全縣12 個鄉鎮，948 個行政村，57 萬人口，1 162 km2的生活垃圾清掃、收集、運輸、處置等服務，服務期限達15年，理順了秩序，明確了職責。

中再生商河環衛作為中再雙江和商河縣政府的“利益聯合執行者”，既可以高效推進城鄉環衛一體化，實現垃圾分類，又能保證企業利益實現，實現政府和企業的雙贏。

2.2 創新運營模式

本項目創新運營模式如圖3所示。在推進城鄉環衛一體化進程實施過程中，逐步形成了“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理工作思路，在商河縣范圍內建立起“統一收集、集中清運、無害化處理”的生活垃圾集中處理體系。

圖3 創新運營模式

在農村垃圾收集清運過程中，商河環衛發現前期投放的大量垃圾桶易損易耗，同時居民沒有養成垃圾分類意識，隨手投放垃圾，造成收運難的問題，商河環衛創造性地推動“零桶模式”，即“撤桶并點、上門收集”，撤除路邊垃圾桶，設立分類收運收集點，生活垃圾實行統一定時定點收運，讓垃圾不落地，杜絕亂倒亂丟垃圾的現象。

2.3 信息化應用

互聯網、AI 等信息技術在環衛行業中應用越來越廣泛。本項目依托中再云圖技術有限公司搭建的智慧環衛平臺，建立起商河環衛信息化應用框架，逐步拓展信息技術在環衛行業中的應用。如圖4所示，通過車載攝像頭、油量傳感器、GPS 等感知設備，對全縣環衛人員、環衛車輛和環衛設施（1 800 余名環衛工人、1 405 輛新能源三輪車、60 輛垃圾壓縮收運車、6 座農村生活轉運站）進行全方位的數字監管，包括建立車輛GPS 定位系統，通過調度中心對所有環衛車輛的路線和油量進行時時管控，提高拉運效率，控制作業成本，避免私拉亂倒等違規現象的發生；建立對講通話體系，為各鎮環衛管理人員配備對講機，實現對環衛工作的遠程考察、工作監管和任務調度等，提高人員工作效能，降低人員管理成本；通過連接車輛、環衛設施的數字化管理平臺，由調度中心對全縣的垃圾清運實施智能定位、跟蹤、監控、管理和調度，提高清運效率和水平，實現了垃圾收運可視化和及時化，車輛監管精細化，作業管理全面化等目標[3]。

圖4 商河環衛信息化應用框架

本項目借助智慧環衛平臺收集各類項目數據，對全部資源進行集中管理并不斷優化，并將數據用于績效考核、線路優化、作業優化等，持續提升服務質量，提高管理效率，優化成本管理。

2.4 全體系支持

“兩網融合”支撐體系見圖5所示。中再生商河環衛依托供銷系統，充分發揮集團優勢，將城鄉環衛一體化、農村生活垃圾分類與再生資源回收網絡相結合，打造“城鄉環衛+垃圾分類+再生資源”三位一體的兩網融合回收利用體系。

圖5 “兩網融合”支撐體系

在當地政府支持下，利用全縣制作業，與環衛工人全部來源于當地鄉村的優勢，商河環衛在全縣948 個村居設置各類垃圾分類公示欄、宣傳欄290 余塊，配置240 L 四分類垃圾桶2.89 萬個。上門收集員同時是垃圾分類督導員，結合“零桶模式”，設計垃圾分類積分兌換等，引導居民村民樹立垃圾分類意識，逐步實現了垃圾分類投放、收集與城鄉環衛工作的有機融合。

中再生商河環衛因地制宜地推行垃圾分類，將環衛一體化和垃圾分類相結合，通過上門收集及定點收集，執行分類作業標準（有害垃圾入紅桶，廚余垃圾入綠桶、其他垃圾入灰桶），再由四分類轉運車分類運輸至轉運站，并改造轉運站作為可回收物和有害垃圾暫存點。最終，有害垃圾統一運往濟南市處置中心集中貯存，再由中再生危廢處置專業公司山東環科實現無害化處理；可回收物經分揀打包后進入再生資源回收體系資源化利用；廚余垃圾在中轉站經好氧發酵，生產肥料，實現減量化處理；其他垃圾經壓縮運輸后，進行焚燒發電。實現了生活垃圾從投放、收集到運輸、處理的全產業鏈、閉環式管理，很好地兼顧了經濟效益、社會效益和環境效益，在機制、人力、物力、設施設備、平臺等方面探索了垃圾分類與再生資源回收利用的“兩網融合”。

2.5 高ROE 盈利模式

中再生商河環衛堅持輕資產運作，資產周轉率非常高，且受益于政府的回款模式，應收賬款賬期短，負債以短期借款為主，總資產的收益率高，形成了商河項目的高ROE 盈利模式。商河項目ROE 核心框架詳見圖6。

圖6 商河項目ROE 核心框架

商河項目凈資產收益率非常高（2020年為100%，2021年為51.8%），通過杜邦分析可知，高凈資產收益率受益于高資產周轉率（2020年為119.0%，2021年為108.5%）和較高的權益乘數，項目可以穩定地為企業帶來收益。

2.6 雙贏價值導向

中再生商河環衛一直秉承雙贏的價值導向，堅持從客戶、從用戶的角度出發，積極配合政府工作，并主動承擔社會責任，為商河扶貧、減貧等工作做出突出貢獻。

“商河模式”實施以來，取得了明顯成效，實現了政企雙贏。

2.6.1 政府方面

一是人居環境得到極大改善，村容村貌得到了徹底清理，解決了農村環境“臟亂差”的現象，解決了“垃圾圍村”難題，創造了整潔、優美、舒心、和諧的農村人居環境，農村居民的滿意度和幸福度不斷提高。二是商河縣在濟南市城鄉綜合管理考評得到極大提升，2019年之前商河縣考評排名一直靠后，2020年四次考評穩居前三名，2021年四次考評兩次獲得第一名，一次第二名，環衛質量受各方肯定。三是推動美麗鄉村建設，通過開展城鄉環衛一體化，把社會、政府共建的環衛資源受惠于廣大農村、農民，使鎮街農村享受到城市化服務，享受到專業的環衛機構在人力、管理、設施設備、成片區作業等方面的優勢，提升了鎮村環境衛生質量，改善了村容村貌。四是助力商河扶貧工作，商河項目在用工方面著重關注“鰥”、“寡”、“孤”、“獨”等特殊人群，助力政府解決老年閑置人力的用工問題，并盡力提高環衛人員收入。同時，通過推動農村垃圾分類，引導農民摒棄陋習，養成良好的生產生活方式，改善了精神面貌，村民環境衛生意識、文明程度顯著提高。

2.6.2 企業方面

一是項目為企業帶來穩定的收益。二是積累了城鄉環衛運作經驗，項目是公司第一個農村環衛項目，項目的成功極大地鼓舞了員工士氣，積累了大量的城鄉環衛運作經驗。三是極大地宣傳了供銷環衛品牌。“商河模式”獲得廣泛贊譽，被廣泛報道，其中央視報道3 次，人民日報、中國新聞網、新華網等主流媒體報道5 次，省級媒體報道20 余次，市級媒體網站報道10 余次，地方電視臺專題采訪4 次。 2021年商河環衛陸續迎接上級公司、周邊區縣政府及環衛主管部門來商觀摩城鄉環衛一體化和垃圾分類工作共計42 次。極大增強了中國供銷集團和中再生的社會影響力和品牌知名度。

2.7 為農服務文化根基

“商河模式”具有顯著的文化屬性，詳見圖7。商河環衛項目一直秉承“為農服務，服務農村”的初心，有非常明顯的“供銷”特色。從服務小農經濟到引領現代農業發展，從挑著“金扁擔”下鄉吆喝買賣到在新時代、新體制下的供銷合作事業發展新路，供銷文化的核心自始至終為農服務，“商河模式”也是基于此創新發展而來。

圖7 “商河模式”文化屬性

3 環衛行業研究以及“商河模式”優勢

3.1 環衛行業主要參與者

環衛行業目前的參與者包含四類企業：環衛專業服務商；國企改制單位；固廢終端處置商；環衛設備制造商，如龍馬環衛。

3.1.1 環衛專業服務商

這類企業長期從事環衛服務業務，具有較強的環衛項目經驗，但限于資本不足，項目規模不大，近幾年來紛紛通過進入資本市場以解決融資難題。

3.1.2 國企改制單位

這類企業擁有較強的政府背景，有豐富的人脈關系，在拿項目方面具有優勢，但國企背景決定其管理機制不夠靈活，同時存在一定的融資難題。

3.1.3 固廢終端處置商

這類企業通過為地方政府提供“前端垃圾清運+后端垃圾處置”一攬子環保解決方案獲得環衛訂單，運營期限長，資產相對較重。

3.1.4 環衛設備制造商

環衛設備制造商有自身設備優勢，并借助主業積累的政府資源，開展“環衛設備銷售+環衛服務”戰略模式。

3.2 環衛行業核心競爭要素

環衛行業日漸成熟，競爭格局逐漸形成，但是目前仍存在大量的區域性中小企業承接當地街道、區縣級別的小型項目。隨著市場化進程的推進，政府招標主體有從街道、區縣級政府向市級以上統一招標的趨勢，PPP 模式有望得以推廣，將提高競標企業的門檻。整體來說，目前行業競爭核心要素包括政府資源、品牌和資金。

3.3 “商河模式”競爭優勢

“商河模式”競爭優勢見圖8所示。

圖8 “商河模式”競爭優勢

3.3.1 供銷社背景，承擔城鄉人居環境整治重任，具有使命感與責任感。同時與各地方供銷社、供銷系統的深度合作，可發揮供銷系統資源、政府資源相對豐富的優勢，市場準入相對容易。

3.3.2 央企背景，有品牌優勢，有危廢處置（山東環科）、危廢物流（中再物流）、環境檢測（中再檢測）、環保大數據（中再云圖）、再生資源回收（山東德泰、臨沂聯合、濰坊鳶飛）、城鄉設施建設（中再城鄉）全環衛產業鏈條的支撐。

3.3.3 資本實力強，融資渠道豐富，與此同時，項目符合國家鄉村振興戰略及供銷環境主業定位，享受新網工程財政資金支持，可用于解決項目前期設備的購置資金需求。

3.3.4 大型城鄉環衛項目運作經驗。一是全縣制運作，在全區域內建立起“統一收集、統一清運、集中處理”的農村垃圾收運治理體系；二是創造性地推行“零桶模式”，即撤桶并點，實行生活垃圾定時上門回收模式，將環衛一體化和垃圾分類相融合；三是管理體系完善，有完善的環衛管理人員培養體系、完善的管理制度和作業流程規范；四是智慧環衛的成功運用，為傳統環衛作業提供了高效的管理工具。

4 問題與解決方案

4.1 “商河模式”面臨的問題

“商河模式”在確保企業盈利的前提下，在助力農村人居環境整治提升，助力美麗鄉村建設方面確實取得了相當大的成效，但是在項目運作過程中也發現了一些風險和推廣難點。

4.1.1 財務風險。由于當地政府財政緊張，中再生商河環衛采用“帶資入場”的方式運營該項目，目前股東資本均未實繳到位，因此商河環衛僅能通過借款的方式運營項目，由此導致項目整體財務風險較高。目前政府回款慢的影響已經逐漸顯現，若股東資本仍未到位，則商河環衛還要保持“借錢度日”的窘況。

4.1.2 用工風險。環衛項目需要大量的勞動力，人工成本超過總成本的50%，當前一線環衛工人的平均年齡超過65 歲，增大了用工風險。

4.1.3 作業人員配套難。環衛工人數量多，幾乎全部來源于當地，當地往往對該職業存在偏見。常出現作業人員配套難的問題。

4.1.4 理念轉變難。農村環衛工作，需要步步為營，逐步扭轉原有群眾垃圾投遞習慣，培養垃圾分類習慣，轉變環保理念難。

4.2 解決方案

“商河模式”源于創新，并將堅持創新，持續不斷地“自我優化”、“自我革命”，在實踐和推廣中不斷升級、完善，打造享譽全國的供銷環衛品牌。

4.2.1 前期項目全維度調研。與政府配合，深度了解項目駐地環衛基礎狀況，了解當地政府的財政狀況等，做好科學評估。

4.2.2 做好風險預案，強化與付款方聯系，做好催款機制，做好財務風險管控。

4.2.3 持續優化人員結構的同時，研究機械替代方案，降低用工風險的同時，降低綜合運營成本。

4.2.4 積極聯系當地人員，尋求鎮、村一級配合，并充分發揮人文關懷精神，保護環衛工人利益，以保證項目正常開展。

4.2.5 加大垃圾分類宣傳力度的同時，尋求與政府合作，設置獎勵與懲罰機制，培養居民環衛習慣。

5 結語

改善農村人居環境，是以習近平同志為核心的黨中央從戰略和全局高度作出的重大決策部署，是實施鄉村振興戰略的重點任務，事關廣大農民根本福祉，事關農民群眾健康，事關美麗中國建設。在持續推進“商河模式”時，一定要注重在實踐中的完善和創新，以切實提升項目駐地城鄉人居環境治理水平為初心和使命，因地制宜，立足鄉村，確實助力農村人居環境改善。