濟南市垃圾分類體系的建設與實施

劉偉，王新艷

（濟南市智慧城管服務中心，山東濟南 250004）

1 生活垃圾分類體系建設與實施的背景

隨著我國經濟飛速發展，國民的物質生活需求和精神需求日益高漲，隨之而來的環境問題也日益突出，比如：垃圾隨意丟棄、垃圾分類意識淡薄、垃圾處理技術水平有限等，生活垃圾在持續推動城市化進程中逐漸成為影響人們生命健康和可持續發展的重要問題之一。

我國于2000年正式提出開展垃圾分類工作，國家住房和城鄉建設部確定了第一批生活垃圾分類試點城市，北京、上海、廣州等八個城市開始生活垃圾分類試點工作，但經歷一段時間的摸索和試驗之后，進展緩慢且收效甚微。

2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房和城鄉建設部等部門聯合發布的《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發［2017］26 號），濟南等46 個城市先行開展生活垃圾強制分類試點工作，共同推進我國城市生活垃圾分類的進程[1]。

濟南市作為垃圾分類試點城市之一，一直在不斷摸索和構建符合濟南市現狀的生活垃圾分類體系。

目前，垃圾分類管理工作尚未在國家層面形成統一的管理標準規范，濟南市因地制宜，結合本地實際情況，在垃圾分類的管理流程方面，從源頭到終端，科學合理地將其劃分為分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理等4 個環節，特別是加強源頭減量和終端設施建設，從源頭減少生活垃圾分類的產生，并保證分類后的垃圾能夠妥善利用和處置。在管理的對象方面，參考國內和國際上相關規定標準，將生活垃圾分為有害垃圾、可回收物、廚余垃圾和其他垃圾，其中，可回收物又細分為高價值垃圾、低價值垃圾和大件垃圾等；廚余垃圾細分為餐廚垃圾、有機垃圾和園林綠化垃圾等。濟南市將生活垃圾分類分級的細化管理標準，既提高了資源回收利用率，又減輕了終端垃圾處理環節的壓力，為濟南市生活垃圾專項財政支出減輕了負擔。

2 生活垃圾分類體系的建設與實施情況

2.1 配套設施體系基本完善

2021年濟南市各區縣已配置了分類投放收集點（亭、房）1.4 萬余個，配置并涂裝有害垃圾車31 輛、廚余垃圾車3 305 輛、可回收物車89 輛和其他垃圾車1 055 輛（圖1）。全市廚余垃圾處理能力達750 t/d，開工建設600 t/d 廚余垃圾集中處理廠。生活垃圾焚燒處理率達80%左右，資源化利用率約35%。

圖1 2021年濟南市垃圾分類收運車輛

2.2 政策法規和監督考核體系基本形成

為了規范生活垃圾分類管理，節約資源，保護環境，減少污染，促進生態文明建設，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《城市市容和環境衛生管理條例》等法律、法規，結合濟南市實際，制定了《濟南市生活垃圾減量與分類管理條例》（已于2021年5月1日開始正式實施，以下簡稱《條例》），同時，濟南市已相繼制發包括《<條例>實施方案》在內的文件30 余部，建立“行業+城管”的督導檢查機制，實施重點工作“日督導、周調度、月考核、季排名”的日常管理機制。全市垃圾分類標準和操作規范更加明確，歸口管理、行業管理、屬地管理“三管齊下”的垃圾分類模式日趨成熟。

2.3 宣傳引導體系基本形成

濟南市構建了市、縣區、鎮街、村居四級垃圾分類志愿者隊伍體系，市委宣傳部等14 個部門聯合制發《關于加強<濟南市生活垃圾減量與分類管理條例>學習宣傳動員工作的通知》，各級機關黨委、婦聯、文旅等部門相繼發布垃圾分類與減量倡議書，城管部門與教育部門聯合推出《用心給垃圾找家，用手送垃圾回家，致全市幼兒園、中小學生家長的信》等活動，號召廣大學生和家長積極參與垃圾分類活動。2021年以來，市、區、街鎮多層次、多渠道開展《條例》集中培訓5 500 余場次，培訓102 萬余人次；完成居民入戶宣傳110 余萬次，發放宣傳資料700 余萬份，全市垃圾分類知曉率、參與率大幅提升。

3 生活垃圾分類體系建設與實施中存在的問題

3.1 分類意識不足，準確率低

自2000年來，我國就已經在多個城市開展生活垃圾分類試點工作，比如上海、杭州、深圳等城市，但取得的成效一般。由于居民垃圾分類知識匱乏，長期的生活習慣也難以在短期內改變，且缺乏有效的約束措施和激勵機制，居民垃圾分類意識淡薄、垃圾分類投放準確率較低、居民參與垃圾分類的積極性偏低等問題普遍存在，垃圾分類工作難以長期有序地開展和維持。濟南市目前也存在類似情況。

3.2 配套不到位，末端處理水平低

雖然目前濟南市在全市范圍內推行生活垃圾四分類，并積極推廣四色垃圾分類桶，但仍有部分區縣或者街道存在垃圾分類設施不齊全、垃圾分類桶的顏色與標識不準確、垃圾分類桶的數量設置不合理等問題。這無疑為推動市民參與垃圾分類投放工作造成了阻礙。

同時，在前端垃圾分類投放環節中，由于部分市民沒有嚴格分類，出現垃圾混投的現象，以及運輸條件有限，出現混收混運的情況，增加了末端處理的難度，加之末端處理能力不足，缺乏分類后的配套處理方案，最后還是采取了混合處理的方式。

3.3 垃圾分類回收未實現全面產業化

長期以來，由于我國廢品回收行業沒有建立統一的規范標準，垃圾回收利用主要依靠拾荒者和個體廢品回收站等，無法形成規模化、專業化的產業鏈條，造成大量的可回收資源的浪費，可回收物回收利用率低。而由政府職能部門主導的垃圾分類工作需要投入大量的專項經費，很多責任主體與運營單位因為資金不足而難以長期運營。

3.4 法律體系不完善，職責不明晰

目前，我國雖然在一些法律條文中對垃圾分類做出了規定，但作為一項系統性的工作，垃圾分類的立法原則、思想等工作遠遠滯后于實踐的需要，實踐性和可操作性不強。國家層面缺少頂層設計作出宏觀、統一的指導，缺乏系統性的法律體系作為支撐，缺乏對整個垃圾分類投放、收集、運輸和處理等環節的法律約束[2]。

盡管地方立法對城市環境管理工作進行了一定程度上的規范和保障，但由于地方性法規或規章的法律層級不夠高，且對于具體的分類方式和方法、不嚴格分類的處罰標準等沒有明確規定，給管理部門的具體實施帶來了一定難度，本身也無法應對城鄉快速發展帶來的垃圾分類管理新問題，因此迫切需要一部國家層面的垃圾分類管理制度來進行統籌規范。此外，缺乏全國性的實施細則和配套法規影響了垃圾分類立法的嚴肅性、穩定性和強制性。

各類主體規定不完善。以濟南市為例，生活垃圾分類需要全市20 多個部門配合開展的工作，在投放、收集、運輸、處置等環節的管理工作中，存在各部門職責不明晰的問題，為精準考核帶來了難題。特別是在投放環節，每個參與的個人和單位都是投放主體，如何合理規定投放主體的責任與義務就成為重要問題[3]。

3.5 責任意識和宣傳氛圍不足，資金短缺

濟南市的垃圾分類工作雖取得了一些成效，但是距離構建“大強美富通”現代化泉城的目標，還有不小的差距，特別是與分類先行城市相比，還存在一些突出問題和薄弱環節，主要體現在：部分職能部門主體責任認識不足、畏難情緒和觀望心態仍存在；全市宣傳氛圍不濃厚，尚未形成積極關注和參與生活垃圾分類活動的良好氛圍；垃圾分類在設施、設備、人員的配置等方面需要投入大量的資金，并且要持續地開展宣傳，無論哪個環節都需要增加資金投入，但目前主要依賴財政投入，多方資金籌措不足，財政投入帶動社會各界共同參與、共同投資、共同建設、共同管理的多方投資模式遠未形成，大部分街鎮、社區主要依靠有限的財政資金維持，難以形成管理運行常態化[4]。

4 生活垃圾分類體系的建設與實施的建議

4.1 落實法規細則，完善體系建設與實施

抓實前端。一是建議各級政府和相關職能部門，按照《條例》內容，全面落實生活垃圾分類投放管理責任人制度，做到分類投放管理責任人全覆蓋。二是組織、協調分類投放管理責任人，根據小區、單位的空間結構布局、人口密度、活動范圍等綜合因素，整合現有的垃圾投放點，因地制宜，按照每300 戶左右設置1 處集中投放點的標準，合理設置集中分類投放點、亭、房。三是按照“一點一員”標準，配齊垃圾分類專項督導員。

做實中端。一是建議各級政府以“四類”垃圾產量為基準，配齊標識統一、規范的分類收運車輛。其中，廚余垃圾收運能力至少要以本轄區生活垃圾日產總量的25%進行測算。二是收運單位確定好“四類”垃圾收運模式和線路、收運時間與頻次，與分類投放管理責任人簽訂收運協議，實現投放、收集與運輸的有序銜接。三是各級城管部門應組織對轄區內垃圾轉運站進行提升和改造，落實有害垃圾、廚余垃圾以及其他垃圾的暫存、轉運。四是商務部門應優化再生資源回收網點布局，探索流動回收點建設，在具備條件的小區內設置固定交投點，統籌利用閑置場地或空間中轉再生資源。五是創新垃圾分類收運模式。在每月第一周實施“有害垃圾宣傳收集周”制度，在商業街區、街巷門頭房試點實施“音樂專線”收集方式，推廣實施“公交式”垃圾分類收運模式。

落實末端。建議各區縣推進新改擴建農貿市場、標準化菜市場廚余垃圾就地處理設施的配套和建設工作，加強現有就地處理設施的運營管理。城管部門加快推進垃圾分類末端處理設施的建設，提升垃圾分類終端的處理能力。

4.2 做好宣傳動員，營造濃厚氛圍

做好基層發動。以區縣為單位，建立“區縣、街鎮、社區（村）”三級宣教、志愿隊伍，充分發動志愿者、社會組織、企業、熱心市民，開展“進家庭、進機關、進學校、進商戶、進企業”的“五進”宣講活動。在《條例》正式實施之前，完成全部“入戶”工作，做到不遺漏一戶居民、一家單位、一個商戶。

做好社會宣傳。一是注重宣傳引導。樹立正面典型案例，通過三微一端等主流媒體進行正面引導，增強垃圾分類影響力、引導力和號召力，并適度曝光反面典型，提高居民垃圾分類的自覺性和參與率。二是各區縣、各行業主管部門要充分利用各自管轄的宣傳載體，可以在戶外廣告牌、電子屏、公交車、出租車、地鐵、火車站、文化場館、電影院等設施和場所，集中刊播發布垃圾分類倡議和公益廣告。

4.3 明晰部門職責，強化監督管理

明晰部門職責。按照《條例》要求，城管部門應牽頭負責編制垃圾分類專項規劃、技術規范等；教育部門負責推進建立垃圾分類教育制度；商務部門、文化和旅游部門負責引導旅館和餐飲等行業垃圾源頭減量工作，積極推動“綠色低耗、光盤行動”，減少廚余垃圾的產生，推動全市住宿、餐飲企業不主動提供一次性易耗品；農業農村、商務、市場監管部門應加大凈菜進城、凈菜上市工作力度。郵政管理部門負責落實快遞和物流等行業綠色包裝相關制度，積極回收利用郵件快件包裝物，其他相關部門制定和實施相關工作細則和配套措施加強合作，共同倡導低碳生活，促進垃圾源頭減量[5]。

強化監督管理。各級執法部門應運用精細化管理手段，以舉辦專題執法周、開展主題執法活動等形式，通過聯合執法、專項執法，重點對餐飲企業、商業綜合體、居住區、運輸單位及處置單位等進行定期執法檢查。尤其要加大對拒不履行法定分類義務、影響垃圾分類持續推進的個人和單位的執法力度，依法實施處罰，督促單位和個人自覺進行垃圾分類[6]。

5 結論

濟南市生活垃圾分類體系在整體上處于起步階段，在其建設與實施的過程中，取得了一定的成效，但仍存在諸多需要解決的問題。濟南市應明晰各行政部門職責，落實前端投放管理責任人的主體責任，抓實中端收集、運輸等配套體系建設，提升和改造末端處置設施和能力，持續推進《條例》的貫徹與實施；在全社會范圍內，加大對垃圾分類的宣傳推廣力度，提高居民的知曉率和積極性；加大政府對垃圾分類的專項財政投入，吸引社會資金的參與，多方舉措形成合力；通過創新生活垃圾收費制度和嘗試增設垃圾分類處理稅項等方法，促進垃圾分類的源頭減量，為濟南市垃圾分類體系的建設與實施保駕護航，進而提升濟南生活垃圾治理體系和治理能力的現代化水平。