縣域生態產品價值實現的優化路徑

宋 蕾

2020年11月，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上提出，“要加快建立生態產品價值實現機制”。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，對“生態產品價值轉化”進行制度化表述，并提出“豐富生態產品價值實現路徑”等要求。縣域是城鄉融合和鄉村振興的切入點和主戰場，為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實生態產業化和產業生態化政策，需要進一步完善縣域生態產品價值實現的制度與機制。

縣域生態產品價值實現面臨的系統性共生問題

生態產品價值實現是生態資源嵌入地域空間環境，并與經濟、社會、文化、環境等多元要素融合的過程。生態產品的價值轉化效率，取決于多元要素在自然系統、產業系統和社會經濟共生系統中的流動性、互動性和協同性。目前，我國縣域生態產品價值實現面臨三個方面突出問題：

縣域自然共生系統開發利用碎片化。按照“全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”的要求，縣域多樣化自然資源必須整體性開發、立體化經營。然而，目前我國整體性、立體化開發利用生態資源的政策落實存在一些困難。一方面，縣域生態資源在不同區域內的產權歸屬、商品屬性各異，其產權邊界模糊，界定難度較大。另一方面，不同土地利用性質、空間用地結構和布局碎片化，影響了自然資源綜合開發的效率。多元生態資源的分割和利用不盡合理，缺乏綜合開發利用意識或市場化組織的規模化行動能力。

縣域產業共生系統的市場要素流動單向化。一方面，縣域生態產業化面臨產業結構單一，存在“工業大而不強，農業小而不精，商貿散而不活”等問題，導致生態優勢產業量少質弱，市場要素流動單向化。另一方面，縣域基礎設施和公共服務體系較為薄弱，城鄉統籌推進服務業發展面臨基礎設施供給、共享水平不能滿足需求等問題，現代服務業發展集聚化程度不高，導致生態產業化鏈條較短。同時，縣域產業發展過程中，利用新技術、新產業、新模式改造提升傳統產業的進展較慢，綠色技術在縣域服務業發展中運用不夠。

縣域社會共生系統的協同共治要素不匹配。促進縣域生態產業化和產業生態化的關鍵，在于人、錢、地等要素構成的社會共生系統。目前縣域發展存在人、產、地等要素“連接”缺失的問題，特別是“人地分離”給鄉村發展帶來諸多難題。一方面，鄉村人口結構發生改變。農業產生剩余勞動力轉入城鎮或新興中小企業，大中城市對縣域青壯年勞動力具有虹吸效應，從而加劇鄉村人口老齡化和村莊空心化。另一方面，土地資源供需發生改變。在一些鄉村，農民由于外出務工等原因離開本鄉，導致其土地、房屋等資源閑置浪費，土地、房屋等資產的財產權、收益權得不到有效體現。

縣域生態產品價值實現的路徑選擇

優化縣域生態空間布局，整體性、立體化開發生態空間資源。一是順應城鄉發展規律，打造藍綠生態縣域空間，讓自然與人文、城市與鄉村各美其美、美美與共，逐漸形成村景與縣特色一體化的生態格局、農旅融合的生產空間、產居協同的生活場景。根據各縣區域位置、資源稟賦、發展程度，分類推進縣域生態資本差異性優化升值。二是針對生態資源趨緊、面源污染、生態系統多樣性退化等突出環境問題，構建與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態協調統一的農業發展格局，以及節約資源和保護環境的空間格局。三是根據縣鄉村鎮的不同狀況、區位條件、資源稟賦，分類推進縣域生態空間規劃。在符合規劃的前提下，積極探索生態修復形成的園地、林地、濕地等縣域生態空間與城鎮建設空間進行置換的可行性和實施路徑。在要素配置方面，以碳增匯為核心配置各類要素，并保障各類生態資源“以保護帶開發”；在用地管制方面，依照不同區域特性進行分區開發和控制引導。特別是將生態核心區、偏遠地區、資源貧瘠地區的人口，適度搬遷轉移到中心村和城鎮，以空間集聚緩解生態壓力，激活土地要素。

聚焦縣域特色產業，促進城鄉要素雙向自由流動。一是以社會經濟要素賦能，創新生態產品。在縣域經濟發展定位中，立足于自身資源環境承載能力、自然和文化的突出特色，因地制宜發展特色產業，形成中心產業集聚和規模化效應，擴大縣域產業影響力。依托資源稟賦優勢，積極探索“古村落+”“文化+”“數字+”等鄉村特色產業的發展模式，開發和創新縣域生態產品。以適應生態需求和國家政策為基礎，選擇縣域主導產業，并通過產業延展，帶動周邊鄉村差異化發展。二是以生態環境市場賦能，激活公共屬性生態資源資產化。建立健全生態資源資產產權交易機制、生態市場交易機制等橫向交易機制，形成“誰開發、誰保護，誰破壞、誰負責，誰經營、誰獲益”的生態環境與資源管理新機制，吸引多元社會資本參與縣域生態經濟發展。三是以綠色金融賦能，形成多元產業融合發展格局。通過搭建“綠色銀行”交易平臺，將縣域符合開發條件的、碎片化的山水資源進行集中收儲和規模整合，轉換成可以進行市場交易的“資源包”，促進縣域生態資源市場化。通過創新綠色金融產品，推出以碳匯預期收益權為質押的林業資源“碳金融”產品，建立碳匯生產、碳匯收儲交易、碳匯購買等平臺，讓縣域生態資源“金融化”。以生態系統生產總值（GEP）核算情況為授信增信的重要參考依據，鼓勵金融機構進行整村生態授信，推出“生態價值貸”，促進縣域生態資源“資產化”。

重塑縣域城鄉關系，健全生態產品要素市場配置保障機制。縣域產業生態化和生態產業化的質量，取決于社會共生系統的人、錢、地等要素的協同作用機制。一是激發勞動力要素在縣域城鄉融合發展中的內在活力。通過提高縣域人居生活環境，吸引廣大農村人口就地城鎮化；通過保持地域、產業、生態、風貌特色，保持鄉村文化的原生性、鮮活性，吸引人口回流；通過發達區域產業向欠發達地區合理轉移，欠發達地區剩余勞動力向發達地區有序流動，激發欠發達地區經濟活力。二是促進縣域公共資源的合理配置。推動鄉村公共交通、供水供電、垃圾和污水處理、通訊信息、勞動就業服務等體系與縣城公共基礎設施聯通共建，推進鄉村公共基礎設施升級，使現代、文明生活方式與鄉村田園的傳統生活有機融合。通過提升鄉村食品安全、公共衛生安全和休閑服務水平，聚集人氣，激發鄉村發展活力。三是盤活閑置資源，鼓勵農民以多元資產參與鄉村建設和經濟發展。通過資產使用權出租、出讓，促進閑置資產流轉，使農民作為生態資產的所有者，以租金、分紅、參與運用管理等方式，分享生態紅利；探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式，激活生態資源與鄉村沉睡資產、閑置資源結合，產出滿足人民綠色消費的新型綠色產品，從而促進城市資金、技術、人才、管理等要素向鄉村流動，推進城鄉要素互動和空間共融。

充分發揮縣城在縣域生態產品價值實現中的重要載體作用

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。縣城作為城鄉融合發展的關鍵節點，也是縣域生態產品產業鏈延伸升級、生態產品消費的集聚地。充分發揮縣城在縣域生態產品價值實現中的重要載體作用，需要著力做好三個方面工作：

以縣城為重要載體，維護縣域生態空間完整性。縣城生態環境相對脆弱，山水資源過度使用會對生態系統造成更嚴重損害。因此，縣城建設的國土空間規劃，首先要基于縣域整體性生態服務系統評估，要摸清“家底”，了解縣域生態系統的完整性，以及現有生態資源的數量和質量。根據不同產業空間發展規劃需求，確定農業、城鎮開發空間，合理布局生產、生活、生態“三大空間”，實現縣城與自然環境和諧共生。同時，縣城生態空間規劃要有利于縣域生態產業價值鏈的完整構建和生態資源的立體化開發。根據不同縣城所在地理區位和生態基底的不同情況，按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的生態觀，分析縣城產業發展的脈絡和自然生態機理特征，對于區域存在的生態資源配置不足、生態系統格局失衡等問題，通過跨區合作和生態修復等方式，提升縣城生態資源的綜合承載能力和生態價值的轉化效率。

以縣城為重要載體，提升縣域生態要素集聚輻射能級。縣城生態產業化和產業生態化發展，需要準確定位發展戰略。縣城建設宜深挖縣域資源優勢和地理區位優勢，預判縣域自然資源、資本、人口等要素流動變化趨勢，確定縣城發展的核心產業和潛在產業能級培育目標，廣泛開展協作，以點帶面，發揮好縣城的要素集聚效用，提升縣城對要素吸引和有機結合的綜合服務能力。縣城建設向外宜采取“入圈進群”式融合式發展；向內宜與鄉村發展形成雙向互動、互為依存，發展特色產業。在保障糧食安全、優化農業結構和培育農業農村新發展動能的基礎上，縣城可以建立與鄉村共享的公共服務平臺，輻射鄉村產業升級和一二三產業融合發展，為農戶現代化農業經營提供更廣闊的大市場，促進生態資源與多元社會經濟生產要素有機結合。

以縣城為重要載體，推進縣域特色生態產業化。縣城建設要以綠色發展理念為指引，以縣城建設為抓手，以宜居、宜業、宜游、宜養為目標，因地制宜，分類推進縣域生態產品價值實現。在加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展過程中，要分類施策，一城一策，一城一業，一城一品，差異化推進縣域生態產業化，形成以縣城為重要載體的縣域特色生態產品，諸如小而綠的公園城市、小而富的生態旅游城市、小而康的生態康養城市、小而智的生態智慧城市、小而韌的海綿城市、小而美的花園城市等。

【注釋】

①李佳慧、黃麟、曹巍：《中國縣域生態資產損益的影響機制及優化提升路徑》，《地理學報》，2022年第5期。

②王洋：《江陰市濱水空間生態產品價值實現路徑探索》，《山西農經》，2021年第6期。

③張赫、賀晶、楊興源等：《碳增匯目標下縣域生態空間的分區及管控策略——以京津冀地區縣域為例》，《規劃師》，2022年第1期。

④何羽婷：《山區縣生態產品價值實現機制研究——以松陽縣為例》，《浙江經濟》，2022年第4期。