建立以國家公園為主體的自然保護地體系的思考與建議綜述

張茂莎, 周亞琦, 盛茂銀,*

建立以國家公園為主體的自然保護地體系的思考與建議綜述

張茂莎1,3, 周亞琦1,2, 盛茂銀1,2,*

1. 貴州師范大學喀斯特研究院, 貴陽 550001 2. 國家喀斯特石漠化治理工程技術研究中心, 貴陽 550001 3. 貴州省喀斯特石漠化防治與衍生產業工程實驗室, 貴陽 550001

隨著經濟社會的快速發展, 我國自然生態系統面臨挑戰, 自然資源保護與開發利用之間的矛盾突出, 傳統的自然保護區模式已經不能很好地適應新的時代發展要求。因此, 提出建立以國家公園為主體的新型自然保護地體系, 這種體系兼顧生態保護與合理利用兩方面。世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園的成立, 目的是在保護自然的前提下為人們提供舒適的游憩條件。這一獨特的形式有效地將保護自然環境與休閑游憩相融合。基于查閱國內外自然保護地體系發展現狀以及對貴州省黔西南州自然保護地實地評估調查, 發現現有自然保護地體系存在諸多問題:1)保護地劃定范圍不合理導致保護價值低或沒有保護價值; 2)保護地范圍交叉重疊導致管理機構重疊設置; 3)保護地法律法規不完善; 4)管護資金短缺、人員配置不合理; 5)保護與發展問題突出等。針這些保護地體系問題進行思考并提出關于我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系的建議: 1)優化整合自然保護地, 統一管理機構2)借鑒先進立法經驗, 加快完善我國自然保護地法律體系; 3)建立多元化資金保障機制, 完善人員配置; 4)把握我國國家公園發展的正確方向, 緩解保護與發展的問題。

國家公園; 自然保護地體系; 生態文明建設; 合理利用

0 前言

國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的, 實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域[1]。它是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分, 具有保護范圍大、生態過程完整、全球價值、國家象征和國民認同度高的特點[2], 同時它也是自然保護地體系的重要組成部分。一個多世紀以前, 國外學者就提出用“劃定范圍, 建立國家公園”的方式來保護自然環境[3], 而我國也在2017年, 十九大報告中提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[4]。因此, 分析建立以國家公園為主體的自然保護地體系的思考與建議, 對我國各類自然保護地體系的科學重組及生態文明建設具有重要意義[5]。

自1872年美國成立第一個國家公園——黃石國家公園以來, 國外相繼建立了多個國家公園, 形成了特有的以保護自然為目的的國家公園體系[3]。據統計, 目前全球已有100多個國家和地區建立了5000多個符合世界自然保護聯盟(簡稱IUCN)標準的國家公園[6]。因此, 近年來越來越多的學者關注我國以國家公園為主的自然保護地體系的建設進程。2001年, 劉鴻雁提出結合加拿大在國家公園建設和管理方面的經驗, 對我國自然保護地的管理提出了幾點建議[7]。2014年, 翟洪波探討了世界各國國家公園建立的主要模式, 闡明了建立國家公園體制對我國國家公園建設的實際意義[8]。此外, 楊銳等就有關如何更好貫徹落實我國建立的以國家公園為主的自然保護地體系, 提出了相應的建議[9]。總體來說, 我國關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系方面的研究還較少。而2019年中共、中辦正式發布《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的文件更是體現了建立以國家公園為主體的自然保護地體系建設的重要性[10]。

基于此, 本文在查閱國內外有關文獻以及對貴州省黔西南州自然保護地實地評估調查的基礎上, 發現現有自然保護地體系存在諸多問題, 并針對這些問題進行思考與總結, 提出了我國關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的相關建議, 以期為我國踐行以國家公園為主體的自然保護地體系提供參考。

1 國內外自然保護地體系發展現狀

IUCN將自然保護地定義為: “一個明確界定的地理空間, 通過法律或其他有效手段得到承認、專用和管理, 以實現與相關生態系統服務和文化價值的長期自然保護”[11]。自然保護地已成為全球生物多樣性保護的第一道防線, 作為全球自然資源保護的核心部分[12], 既可以有效協調人與自然的關系, 又可以實現保護地系統性的保護, 是世界上公認的最為有效的保護自然的保護手段之一[13]。從國際視野看, 目前有超過180個國家和地區參照IUCN的自然保護地分類體系劃定了自己國家和地區的生態保護地范圍, 同時參照該體系對保護地進行分類并實行分區管理, 且通過成立管理機構、法律法規、劃分邊界等方式強化自然保護地的保護[14]。據IUCN世界自然保護地委員會(WCPA)不完全統計, 截止2016年, 全球244個國家和經濟體共計有217155個自然保護地[15], 自然保護地面積占全球陸地和內陸水域的14.7%, 海洋的4.1%, 使世界上主要的陸地和海洋用途之一是讓其成為保護地[16]。因此, 自然保護地體系被認為是解決世界面臨的一些環境問題的關鍵策略[16]。

我國自然保護地以1956年第一個自然保護區的建立為開端[17],經過60多年的發展,我國已形成以自然保護區為主體多種保護地類型為輔的自然保護地體系,在保護自然生態系統和生物多樣性中取得了巨大的成就。目前我國各級各類自然保護地共計1.18萬處,占我國土陸域面積的18%,領海面積的4.6%。其中自然保護區2750個,總面積達147萬平方公里,占我國陸域國土面積的15%,森林公園3548個、風景名勝區1051個、地質公園650個等[18]。截止2019年,我國自然保護地建設已有國家級國家公園試點10個、自然保護區474個、森林公園897個、濕地公園899個、地質公園219個(表1)。

世界公園大會的主題從1972年的“生態系統保護——制定世界遺產與濕地公約”,到1992年的“全球變化與保護地: 保護地分類及管理有效性”, 再到2014年的“公園,人與星球——激勵措施”[19],可以看出自然保護地主題不斷深化,從一開始的僅僅保護自然發展到開始注重人與自然的和諧關系,從關注生物棲息地、生態系統服務到社會生態系統的演變[20]。可見,國家公園在自然保護地體系中的重要性。國家公園作為自然保護地體系中的重要組成部分,在自然保護地的發展中,始終作為推動自然保護地的平臺[20],但我國還未正式建立國家公園,經驗不足,對于國家公園的研究,我們需要建立國際視野。

2 國內外國家公園體系的發展現狀

2.1 國外國家公園體系的發展現狀

美國藝術家喬治·卡特琳在1832年首次提出國家公園的概念[21],1872年美國就建立了世界上第一個國家公園[22],其目的就是保護自然原貌,并正在保護自然的前提下為游人提供游憩大自然的機會,運用這一形式將保護自然、人文歷史古跡、原野趣味、科普教育和科研有效的結合[3,23]。因此,國家公園的理念得到其他國家認同,在世界范圍內掀起國家公園建設浪潮[24],隨著國家公園的發展,將公園的概念迅速推向廣闊的自然,倡導公眾走向大自然、熱愛大自然、保護大自然[3]。而后的一百多年中,美洲、歐洲、非洲、亞洲以至大洋洲的多個國家都逐步建立了各自的國家公園[25],每個國家在對保護地分類時,依據各國的自然資源及文化特色采取不同的分類方法,構建了各國獨有的國家公園體系[17]。以下為各州典型國家關于國家公園體系的發展現狀(表2)。

2.2 我國國家公園建設的發展現狀

改革開放后, 我國經濟高速發展, 自然生態系統面臨挑戰, 自然資源保護和開發利用之間的矛盾突出, 傳統的自然保護區模式已經不能很好地適應新的時代發展要求[6]。2013年, 黨的十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出: 建立國家公園體制[4], 我國各地均開始響應這一《決定》, 至今, 我國國家公園試點處于有序推進狀態, 已成功建立國家公園試點10個(表3), 試點區域涉及省份有12個, 總面積22萬多平方公里, 約占我國陸域面積的2.3%[36], 國家公園體制改革取得了重要進展, 成為生態文明體制改革任務中進展速度最快、成果內容最顯著的綜合性改革[37]。但是, 建立國家公園體制并不是孤立的進行, 也不是簡單的取代或替代原來的自然保護地類型, 而是以國家公園體制改革為契機, 對現有自然保護地科學分類[38], 建設成有中國特色的以國家公園為主體、自然保護區為基礎、其他各類自然公園為補充的自然保護地體系。

表1 我國自然保護地體系現狀

注: 數據來源于《2019年中國國土綠化狀況公報》和中華人民共和國中央人民政府官網; –表示數據空缺。

表2 各州典型國家關于國家公園體系的發展現狀

3 我國部分地區自然保護地存在的典型問題

3.1 保護地劃定范圍不合理導致保護價值低或沒有保護價值

20世紀80年代中期至21世紀初, 經濟快速發展對區域生態環境有著較大的影響, 各級政府搶救性的劃建了一批自然保護區, 但在劃建過程中一方面過于注重數量和面積的擴張, 重量不重質[39]。另一方面缺乏全面的科學考察, 多數保護地劃定范圍時未做全面綜合論證, 導致將無保護價值或保護價值較低的區域也劃入保護地范圍, 如村寨、耕地、人工商品林等[39]。根據對貴州省黔西南州冊亨縣的實地調查, 冊亨縣1990年批準成立的雙江南亞熱帶溝谷雨季林自然保護區就存在劃定范圍不合理的問題, 批準面積多達5418.73公頃, 核心區多為保護價值低的人工商品林, 實驗區多為村寨, 涉及5個行政村, 人口眾多, 基本農田及人工商品林占地多。

貴州省普安縣設立有自然保護區16個, 但14個自然保護區出現劃定范圍不合理的問題, 且自然資源沒有保護價值, 物種不豐富, 生物多樣性不顯著, 保護價值低。從表4中可以看出, 僅有龍吟鎮布嶺箐珍稀樹種鵝掌楸資源保護區、龍吟鎮石古一把傘恒河猴資源保護區有保護價值, 其余的14個自然保護區保護對象多為公益林、灌木林、喬木林等保護價值低的森林, 劃定的區域內保護價值不足成為自然保護區, 其中地瓜鎮蓮花山十里杜鵑保護區和魯溝古大珍稀樹種銀杏資源保護區, 因為人為活動頻繁導致野生資源少, 導致現保護價值低, 對于銀杏資源保護區的古樹采取掛牌保護足矣, 在以后劃定范圍過程不僅在劃建時需要全面的科考調查, 還需要定期評估更新保護地資源現狀。

表3 我國國家公園試點發展現狀

注: 數據信息來源于國家林業和草原局國家公園管理局官網、中華人民共和國中央人民政府官網及相關國家公園官網。

表4 貴州省普安縣16個自然保護區保護價值概況

續表

注: 數據信息來源于2019年8月貴州省黔西南州自然保護地實地調研。

3.2 保護地范圍交叉重疊導致管理機構重疊設置

我國現行管理機制中, 一般由不同的管理部門管理不同的保護地類型[8], 但由于以前建立的保護地缺乏地塊與地塊之間協調性和科學性的考慮, 不同類型保護地交叉重疊[40], 形成了一地多牌、多頭管理的現象[8]。如貴州省黔西南州興義市內一共6個保護地, 相互之間都存在交叉重疊, 其中興義萬峰國家濕地公園與馬嶺河峽谷風景名勝區完全重疊, 興義國家地質公園與另外五個保護地均有不同程度的重疊, 與馬嶺河峽谷風景名勝區重疊面積高達103.23 km2(表5)。保護地交叉重疊會引起管理機構設置的重疊, 各機構管理條例不同, 交叉區域涉及多個管理部門, 因此, 交叉重疊區域會出現監管能力弱、矛盾突出、保護效力低等問題[41]。

表5 貴州省興義市保護地面積交叉重疊問題

注: 數據信息來源于2019年8月貴州省黔西南州自然保護地實地調研。

3.3 保護地法律法規不完善

我國保護地管理相關法律法規相對滯后[8], 保護地的法律有2類, 第一類: 資源法, 通常指一般法, 資源法數量雖多, 但覆蓋不全面, 如土地管理法、野生動物保護法、環境保護法等[42]。第二類: 保護地法, 通常指特別法, 但保護地法僅有兩部, 且均為條例[42]。總體來說, 法律位階低, 立法層次較低, 立法供給不足[8,39,43], 針對保護地本身的設立、規劃與管理仍然停留在國務院條例或部門管理條例的法規層面[44], 保護地遇到一些違法問題時管理者難以處置, 如貴州興義國家地質公園, 缺乏相應的法律法規對盜采化石量和價值的評估。而貴州安龍招堤國家濕地公園內存在捕鳥、垂釣、電魚等這些違法違規行為, 但也因為缺乏相的法律法規對這種行為處理, 導致違法違規現象不能根治。

3.4 管護資金短缺、人員配置不合理

目前, 中國大多數的自然保護地都存在中央資金補助不足的現象, 實際上, 國家級自然保護區、國家級風景名勝區等有專門的中央專項資金補助, 但各類保護地資助額度差距大, 如國家級風景名勝區資金補助每年有1千—2千萬元, 國家級自然保護區資金補助可達2億元[42,45]。而對于無專門的中央專項資金補助的保護地, 各保護地也可以申請補助, 但可能會由于主管部門受限, 無法申請相應的資金補助[42]。此外, 中央政府在成立保護地時, 會將管理權委托給地方政府, 但是大多數保護地位于經濟落后地區, 地方政府難以滿足保護地所需的管理經費, 資金短缺就成為保護地長期面臨的問題[46]。不僅如此, 保護地管理機構人員配置少且不合理, 專職人員、專業技術人才少, 管理缺乏執法權等問題[39]。如貴州黔西南州, 共41個保護地, 設立獨立管理機構的有14個, 正式編制人員有180人, 其中專業技術人員僅有42人, 有管理經費的有27個, 管理經費在10萬以上的僅有14個, 管護經費嚴重不足。截至2014年底, 我國428個國家級自然保護區中, 配備管理人員25004人, 其中專業技術人員僅占28.9% , 所占比例總體偏低[39]。

3.5 保護與發展問題突出

中國是世界上人口最多的國家, 人口分布極不均衡, 而保護地大多建立在自然環境較好、經濟欠發達的偏遠地區, 周邊人口脫貧壓力大[37,47]。保護地的建立在一定程度上限制了區域的經濟發展, 截止到2014年底, 全國已界定范圍的自然保護區有1657個, 保護區內分布有1256萬人[48], 資源保護與周邊居民生產生活相互矛盾[8], 引起保護困難, 發展受限, 保護與發展的矛盾突出的現象[49]。在貴州冊亨縣北盤江保護地內涉及2個鄉鎮, 9個行政村, 14個村民組, 9個自然村, 3082戶13465人, 人口密集, 保護難度大, 建立保護地以后村民依舊正常開展砍柴燒炭、人工種植果林等日常行為, 然而, 加強保護地的管理會限制他們熟悉的生產生活方式, 加劇保護與發展的矛盾。另外, 興仁市放馬坪風景名勝區, 保護地面積過大, 與礦權重疊多, 其中有90%以上與金礦重疊, 風景名勝區的保護與礦業發展存在沖突。而且景區內建有公路、旅游基礎設施、脫貧攻堅引進農業種植項目等也與風景名勝區的保護有沖突。

4 建立以國家公園為主的自然保護地體系的建議

4.1 優化整合自然保護地, 統一管理機構

優化整合自然保護地是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的重要組成部分, 首先需要對保護地現狀進行評估調查, 掌握保護地內交叉重疊、保護對象等實際情況[50], 然后依據保護地的資源價值, 科學確定保護地類型進行歸并, 將符合國家公園標準的自然保護地優先整合為國家公園, 之后對相鄰自然保護地、相重疊自然保護地進行優化整合[1,51,52], 并按照《中華人民共和國森林法》, 按時開展森林資源調查, 及時調整保護地范圍, 將沒有保護價值區域調出保護地, 有保護價值的區域納入保護地[46]。全面提高資源保護效率和利用價值[53], 做到應保護盡保護。成立國家公園以前, 需明確是否為該保護地的最佳發展模式[51], 定期優化調整保護地的范圍。當然, 國家公園不是取代已有自然保護地, 對于整合后的其他類型自然保護地仍然發揮作用[54]。在整合過程中, 建議國家公園機構采取中央和地方共管的模式, 如在地方成立國家公園管理機構, 接受中央國家公園管理局垂直管理, 建立獨立的管理機構做到“一地一主”[55]。針對貴州省的興義市保護地面積重合現象嚴重, 按照2019年《指導意見》初步整合意見: ①從整體上看興義市保護地有沒有達到創建國家公園的保護地, 如果有將其直接整合為國家公園, 設立興義市某某國家公園管理局。②將重疊區域向更高級整合, 如馬嶺河風景名勝區與坡崗喀斯特植被保護區重疊20.23平方公里, 統一優化整合為坡崗喀斯特植被保護區, 由更高級別的管理機構統一管理重疊區域③對沒有保護價值的區域優化調出保護地, 同時將有價值的保護區納入, 做到保護面積不減少, 級別不降低這一原則。

4.2 借鑒先進立法經驗, 加快完善我國自然保護地法律體系

我國以國家公園為主體的自然保護地體系仍處于起步階段, 但是國外已建設有相對成熟的國家公園體制, 立法經驗豐富, 可以借鑒美國、法國、日本國家公園立法來完善我國自然保護地法律體系。美國國家公園體系的有關法律均來自憲法中的“財產條款”[56], 具有立法時間早、法律位階高、立法明確、體系完善等特點, 最值得借鑒的是美國國家公園實行的“一園一法”[57]。法國政府2006年頒布了新的《國家公園法》, 建立了中央＋地方共同參與治理, 并以憲章的形式賦予參與國家公園管理的地方權益相關者更大的權利[58]。日本關于國家公園建設管理的立法體系也較完善, 有《國家公園法》、《自然公園法》及其他相關的法律, 對國家公園的計劃、管理、保護及利用、生態系統維持與恢復事業等做出了詳細的規定[59], 且完善的法律體系以便于相關從業人員與社會民眾的遵守與執行[60]。

因此, 完善相關的法律法規是自然保護地持續發展的根本保障, 我國需要盡快完善自然保護地法律體系, 將自然保護地的管理進行細致化、差異化、科學化, 建議由大到小, 自上而下, 制定嚴密的法律框架, 第一層為《自然保護地法》, 第二層根據我國自然保護地分類《國家公園法》、《自然保護區管理條例》、《自然公園管理條例》, 第三層細分為一園一法, 如《某國家公園管理實施細則》[9]。細則包括保護地的管理中涉及的領域的管理細則, 如某核心區保護細則、某國家公園特許經營細則等。另外, 建議依照憲法制定與國家公園相關的法律法規, 提高我國法律法階, 與現有法律體系友好銜接, 使國家公園的工作有章可循、有法可依[61]。如在安龍招堤國家濕地公園設立《安龍招堤國家濕地公園管理細則》, 其中包含對于濕地公園的違法違規現象的處罰條例, 有效的控制違法違規行為。

4.3 建立多元化資金保障機制, 完善人員配置

我國國家公園處于初步建設階段, 因此, 建立健全資金保障制度, 理順自然保護地投入機制是高效管理和發展國家公園的基礎, 可以推動國家公園管理機構正常快速運轉[62]。首先, 建議將國家公園的管理經費納入財政預算, 由國家財政統一撥款給管理機構, 同時保證“專款專用”。資金僅應用于國家公園的科考、監測、科研、宣傳教育等保護與管理方面[63]。此外, 嘗試獲取(如征收通過資源經營性所得的有償使用費用、社會的捐贈和國際組織的資助、游憩收入)等[55,64], 其他資金來源, 便于提高管理效率又避免財政依賴型懶政[65]。

不僅如此, 實地調研過程中發現了許多保護地管理機構配置不合理問題, 但在資源保護中, 管理機構發揮著重要作用。1)管理機構需要專業人才的參與, 如專家團隊編寫總體規劃, 科學勘界定標, 考慮生態保護紅線、永久基本農田和城市開發邊界, 以及調查研究科考報告等專業性問題[66]。完善人員配置滿足管理機構專業化需求[6], 有助于國家公園建設工作的有序進行; 2)配置護林人員, 加強林區管護及時上報火情; 3)加強國家公園管理隊伍, 使管理機構既具有行政能力又具有行政執法能力[66]。

4.4 把握我國國家公園發展的正確方向, 緩解保護與發展的問題

我國國家公園是由國家管理, 具有國家代表性和公益性和具有游憩和教育功能的保護地類型[55]。而建立國家公園體制不是嚴防死守的保護, 而是在滿足保護需求上與人類活動有機結合, 將其價值最大化[65], 緩解保護與發展的矛盾, 是我們必須堅持的方向。核心區需最大程度降低人類干擾, 維護人與自然和諧共生的景觀[67], 使它們更具有國家代表性, 世代傳承[55]。對于一般控制區, 則建議如下:

1) 合理利用國家公園非核心區的生態產品, 在一般控制區內劃定適當區域開展自然教育、游憩活動、生態旅游、生態康養活動等提供公共服務功能并收取相應的門票。對于國家公園門票的定價在學者中有所爭議, 如吳承照認為: 國家公園應該收取門票, 觀光按一般服務費收取, 低費用; 飲食住宿屬于特色服務, 收費稍高; 對于高端體驗活動收取費用高[68], 有的學者則認為國家公園不應該收取門票。筆者認為可以借鑒國外公園與學者吳承照學者的方式結合, ①針對特殊人群、特殊地域或特殊日期免門票, 如美國對15歲以下的學生免費, 提升了青少年對于國家公園的社會參與度。②堅持全民共享, 對于公園的門票定價不能過高, 但對于特色服務定價可以相對高, 如按國外“使用者付費”和“服務收費原則”平均門票基本在國人收入的0.15%左右, 在淡旺季可對門票價格調控[69]。這樣體現了全民共享性, 同時可以為國家公園的日常管理維護提供經費來源, 還能增加提供服務的人群的收入, 緩解了發展與保護地矛盾。

2) 完善國家公園的特許性經營制度。對開展生態旅游區域, 國家公園需建立資源保護利用的特許權制度, 建立相關的法律法規, 形成良好的秩序。為游客提供多樣的生態產品和優質的服務, 滿足不同人群的個性化需求[68]。此外, 可將原住居民的生計需求也納入特許經營, 以多種方式鼓勵他們參與經營活動[70]。如加拿大國家公園管理局通過派發許可證、租賃、許可等不同形式在游憩、住宿、餐飲等方面開展特許經營。目前, 38個國家公園每年約有6000萬人民幣的特許經營收入[71], 這種方式既可以增加國家公園管理經費, 又可以使經營者收入增加。

3) 宣傳社區參與式理念, 將自然保護地利益相關者都變為國家公園的主人[72], 使保護地的工作可持續開展[73]。建議提供生態管護公益崗位, 將提升保護效率與居民收入兼顧, 更好的實現扶貧與資源保護的雙重目標, 將原住居民解決生計與愛護自然保護家鄉相融合, 最大程度的發揮生態崗位的保護作用[73]。對于貴州冊亨北盤江等保護地內涉及大量居民的情況, 也可以采用提供生態管護公益崗位的方法, 緩解保護與發展的矛盾。

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Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body

ZHANG Maosha1,3, ZHOU Yaqi1,2, SHENG Maoyin1,2,*

1. School of Karst Science, Guizhou Normal University, Guiyang 550001, China . State Engineering Technology Institute for Karst Desertification Control, Guiyang 550001, China . Guizhou Engineering Laboratory for Karst Rocky Desertification Control and Derivative Industry, Guiyang 550001, China

With the rapid economic and social development, our natural ecosystem is facing challenges, and the contradiction between the protection and development and utilization of natural resources has become prominent. The traditional nature reserve model has not been well adapted to the development requirements of the new era. Therefore, it is proposed to establish a new nature reserve system based on national parks, which considers both ecological protection and rational utilization. The world's first national park, the Yellowstone National Park in the United States, was established to provide people with comfortable recreational conditions on the premise of protecting nature. This unique form effectively combines the protection of the natural environment with leisure and recreation. Based on the review of the development status of the natural protected area system at home and abroad and the on-site evaluation and investigation of the natural protected area in Qianxinan Prefecture, Guizhou Province, we found that there were many problems in the existing protected area system.1) The unreasonable scope of the protected area leads to low protection value or there is no protection value. 2) The overlapping scope of protected areas leads to the overlapping establishment of management institutions. 3) The laws and regulations of protected areas are not perfect. 4) Management and protection funds are insufficient, and the staffing is unreasonable. 5) Protection and development problems are prominent. This article considers those mentioned above existing protected area system issues and puts forward suggestions on China's establishment of a national park-based nature reserve system, including optimizing and integrating nature reserves and unifying management institutions; learning from advanced legislation experience to accelerate the improvement of legal system of nature reserves; establishing a diversified funding guarantee mechanism and improving the staffing allocation; grasping the correct direction of the development of national parks in our country to alleviate the problems of protection and development.

national park; nature reserve system; ecological civilization construction; rational utilization

10.14108/j.cnki.1008-8873.2022.06.028

X22

A

1008-8873(2022)06-237-11

2020-09-22;

2020-11-06

國家“十三五”重點研發計劃項目(2016YFC0502603); 貴州省優秀青年科技人才支持計劃(黔科合平臺人才[2017]5638)

張茂莎(1996—), 女, 重慶人, 碩士研究生, 主要主要研究方向為自然保護地體系, E-mail: 196573667@qq.com

通信作者:盛茂銀, 男, 博士, 教授, 主要從事生態環境與資源植物, E-mail: shmoy@163.com

張茂莎, 周亞琦, 盛茂銀. 建立以國家公園為主體的自然保護地體系的思考與建議綜述[J]. 生態科學, 2022, 41(6): 237–247.

ZHANG Maosha, ZHOU Yaqi, SHENG Maoyin. Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body[J]. Ecological Science, 2022, 41(6): 237–247.