中國安全生產政策變遷及其內在邏輯
——基于間斷均衡模型的實證分析*

周明星，王子成，劉慧婷

(湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

0 引言

黨的十八大以來，習近平總書記多次就安全生產作出重要指示強調“各級黨委和政府務必把安全生產擺到重要位置，樹牢安全發展理念，絕不能只重發展不顧安全，更不能將其視作無關痛癢的事，搞形式主義、官僚主義”[1]。黨和國家全景式關懷為安全生產治理營造了良好的制度環境。安全生產政策是黨和國家統籌發展與安全，防范化解安全生產重大風險，切實維護人民群眾生命財產安全所出臺或設計的正式規則。在不同發展階段，安全生產政策有著不同的目標設計和演進邏輯。新時代，精準解構我國安全生產政策的演進歷程與內在邏輯，對于完善安全生產政策設計體系，充分發揮安全生產在社會高質量發展中的“壓艙石”作用具有重要價值。回顧現有研究，學者們已經在應急產業政策[2]、國外安全生產政策借鑒[3]等領域積累了一定成果，但關于安全生產政策變遷邏輯的系統研究依然相對薄弱。基于此，本文通過引入較為成熟的政策變遷研究方法——“間斷均衡”模型，考察我國1978—2021年安全生產政策的變遷過程以及解釋其內在邏輯，擬為我國安全生產政策理論研究與實踐設計提供一定參考。

1 框架構建：間斷均衡基本概念與模型

20世紀90年代，弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯等[4]借用與改良進化生物學領域中早期科學發現，提出用于解釋公共政策變遷過程的“間斷—均衡”理論，主張公共政策的變化速度通常緩慢而漸進，同時，也可能“急劇”和“爆炸”，并在“短時間”內由于外部干擾(如觸發事件)遵循再次緩慢漸進的政策變化。該理論吸納和糅合生物進化學說、政策區分系統、有限理性等先行理論，更加強調政策圖景與政策場域的深入互動，突出對政策變遷的非線性特征的描述與刻畫，在一定程度上跨越理性主義、漸進主義范式下的政策變遷藩籬。在傳統的間斷均衡模型中，如圖1所示，政策場域與政策圖景、宏觀與次級政治系統、政策壟斷以及正負反饋機制是影響政策狀態切換的核心條件變量[5]。

圖1 政策間斷均衡變遷過程的理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of policy discontinuous equilibrium change process

1.1 政策場域與政策圖景

政策場域泛指擁有議題決策權威，能夠承擔將一系列輸入轉化為要素產出的社會機構或集團組織[6]。政策圖景是情感態度和經驗信息的混合物，代表組織或個人對政策的獨特理解和討論，擔負著為政策提供合法性的責任。政策場域與政策圖景構成公共政策過程的結構基礎，共同決定公共政策是處于壟斷均衡亦或是崩潰間斷的狀態。

1.2 宏觀政治系統與次級系統政治

制度結構由子系統政治和宏觀政治組成。宏觀政治系統是由總統、國會(立法機構)與政黨等擁有議程制定或修訂權力的組織主導而形成的權威性制度結構。次級系統政治又稱為政策子系統，泛指行動者圍繞某一切身相關或感興趣的議題展開相互討論和影響而形成的較為穩定的制度化安排。作為2種不同的政治系統，宏觀政治系統和次級系統政治在間斷均衡模型中分別對應“政策間斷”和“政策均衡”。

1.3 政策壟斷的形塑與崩潰

政策壟斷是政策制定過程中，由最主要的行動者或利益集團所建構的集中封閉的體系。這一體系排斥其他行動者加入，從而使得政策變遷長期處于緩慢或停滯的狀態。政策壟斷可以被建構，也能夠被摧毀。當政策議題界定受到負面政策圖景和政策場域的互動影響，子系統政治中的利益集團無法通過抵制變革和漸進調適的手段予以正面化解，并且在正反饋機制的引導之下主動進入宏觀政治系統之中，產生新的問題界定和政策議程，此時政策壟斷也就會被打破。

1.4 正反饋與負反饋機制

負反饋機制與政策平衡相匹配，是1種維護政策穩定的機制選擇。當某一政策議題引發公眾高度關注且帶來政策圖景之爭時，負反饋機制則通過自我糾正機制發揮政策漸進調適和抵制變遷的功能，進一步維系政策壟斷的原定目標。而正反饋機制則恰恰相反，其與政策過程中的政策間斷相聯系。當政策圖景發生爭論，正反饋機制會通過模仿或序列信息處理使得政策議題引發社會公眾廣泛關注并強化這一效應，使得政策議題無法在子系統政治中得到妥善解決而被迫轉移到宏觀政治之中，從而導致新問題出現和政策議程的變化，促使政策場域突變和政策壟斷目標崩潰，由此造成政策間斷的產生。此外，反對派集團涌入、政策企業家游說與公民社會團體行動也是間斷均衡模型中不可或缺的制度結構變量，主要發揮串聯政策圖景、政策場域與政策壟斷的現實作用。間斷均衡逐漸被國內學者所接納并廣泛應用于解釋中國情景中的政策變遷。在此過程中，部分學者也根據中國公共政策的情景特性對傳統的間斷均衡進行本土化改造，拓寬間斷均衡的適用性[7]。但已有研究并未關注間斷均衡與安全生產政策的自然結合，那么間斷均衡是否適用于安全生產政策變遷分析？改革開放以來我國安全生產政策的變遷機理是什么？對于以上問題的回答既有利于加快完善中國安全生產政策體系，同時也進一步提升間斷均衡在中國場域中的適用性。

2 演進態勢：中國安全生產政策間斷均衡闡釋

本文將霍爾的政策范式理論[8]內嵌于間斷均衡框架之中，借助分析政策總體性目標、政策工具及設置的變動關系，深描我國安全生產政策變遷過程中的間斷均衡圖景，如圖2所示。

圖2 間斷均衡視閾下我國安全生產政策變遷Fig.2 Change of work safety policy in China from perspective of discontinuous equilibrium

2.1 適應性探索(1978—2004)：“生產安全”圖景下的政策均衡期

十一屆三中全會以來，大力推行社會主義現代化建設成為“主腔調”。決策系統的注意力分配高度集中于經濟發展，安全生產政策的總體性目標突出表現為“安全服務于生產”。在此階段，《礦山安全條例》、《全國安全生產委員會關于重視安全生產控制傷亡事故惡化的意見的通知》與《關于加強安全生產管理的緊急通知》等提出“管生產必須管安全”、堅持“安全第一，預防為主”的安全生產方針以及實行“企業負責、行業管理、國家監察和群眾監督”的安全生產管理體制等，初步探索與社會主義市場經濟建設前期相匹配的安全生產政策體系，并形成以全國安全生產委員會協調指導，勞動部門綜合管理以及業務部門專項管理的安全生產監管體制，恢復原本遭受破壞的安全生產監管制度體系和執行體系，安全生產政策總體進入平穩的均衡期。

1992年，黨的十四大提出“加快發展，集中精力把經濟建設搞上去”以及“建立社會主義市場經濟體制”。為適應社會主義市場經濟發展的新要求，安全生產政策主動展開漸進性調適。1993年國務院《關于加強安全生產工作的通知(摘要)》明確勞動部門安全生產綜合監管職能以及生產、行業部門的專項監管職能；1997年國務院辦公廳轉發勞動部《關于認真落實安全生產責任制意見的通知》明確“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督和勞動者遵章守紀”的總要求與“管生產必須管安全、誰主管誰負責”的原則。1998年機構改革將勞動部門的安全生產監管職責“一分為四”，直接壯大“經貿委”管生產安全的能力。步入新世紀，2002年頒布新中國歷史上第一部《安全生產法》，為安全生產監管的有序進行提供“專門法”遵循。2004年，通過發布《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》《安全生產許可證條例》等配套規定，對風險評估、審核許可、應急管理、監管查處、指導督促、接受舉報和宣傳教育等安全監管部門職責進行全方位制度設計[9]。另外，理順行業發展與生產監管職能，國務院批準設置國家安全生產監督管理局，并恢復成立1993年撤銷的國家安全生產委員會，加強對安全生產工作的統一領導。

總的來說，1978—2004年安全生產政策是在大力發展社會主義市場經濟的基礎上建構起來的。此時，安全生產政策場域集中于全國人大、國務院及其組成單位，包括勞動部門、產業主管部門等。政策工具使用以環境型為主，包括法規管制、策略性措施等，工具使用較為單一和保守，硬性約束性較強，“運動式”治理顯著，負反饋機制通過漸進調適和增加體制摩擦不斷消解新問題，強化在大力增長產業經濟發展速度下“安全被動讓位于生產”的政策圖景，有效維系政策壟斷格局。

2.2 2005年：“生產安全”向“安全發展”轉變的政策間斷節點

隨著“晉升競標賽”以及“唯GDP論”的盛行，“重生產，輕安全”的問題在社會發展中普遍存在。加之，1998年機構改革引致安全生產監管呈現“四駕馬車”分化管理情境，在一定程度上造成多頭監管和條塊分割局面[10]。在此階段，我國安全生產事故也呈現“多點爆發”態勢。為繼續維護經濟發展的穩定局面，我國安全生產政策目標開始發生轉向，“安全”的政治屬性逐漸增強。2004年國務院安全生產委員會向各省區人民政府下達安全生產事故控制指標，通過層層分解和目標考核的形式督促各級政府切實做好各類事故的壓減工作，創新性將安全生產工作納入政府工作目標管理和官員政策考核內容，使得安全生產治理績效成為衡量地方政府綜合績效以及官員是否能夠得到晉升的重要依據[11]。同時，2005年國務院重新組建正部級的國家安全生產監督管理總局，負責全國安全生產綜合監督管理，致力于通過權力收縮與整合提升安全生產監管效率。安全生產政策目標調適以及監督管理機構升格消除了“生產安全”上升至“安全發展”的體制摩擦。2005年8月，胡錦濤總書記正式提出安全發展理念。同年，黨的十六屆五中全會將安全發展納入到“十一五”經濟社會發展的指導原則之中，并提出堅持以人為本，轉變發展觀念，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。經濟發展原則的調整以及黨中央注意力的轉變加速生產安全圖景下的政策壟斷崩潰，打開“生產安全”向“安全發展”突變的政策“窗口”。

2.3 創造性發展(2006—2013)：“安全發展”圖景下的政策均衡期

2006年以來，安全與經濟社會一體化運行目標下的安全生產政策圖景持續得到強化，造就安全生產政策新的平衡期。2006年，安全發展作為全面貫徹落實科學發展觀的重要原則被寫入國民經濟發展“十一五”規劃綱要；2007年，黨的十七大報告指出堅持安全發展、強化安全生產管理和監督，有效遏制重特大安全事故。黨中央的統一部署為安全生產政策調適引領方向。2010年《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》指出牢固樹立安全發展理念，把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上；《安全生產“十二五”規劃》強調確立安全發展理念，把安全生產與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進。緊接著，2011年《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》提出堅持以人為本、安全發展的理念，大力實施安全發展戰略。2012年《政府工作報告》指出實施安全發展戰略，加強安全生產監管，防止重特大事故發生。從“理念”到“戰略”的轉變，標志著政策圖景高度聚焦于堅持把安全生產放置于經濟社會發展的首要位置，安全發展視閾下的政策壟斷也愈發成熟和穩定。

在安全發展戰略引領下，我國安全發展政策主體不再局限于立法和行政機關，而是逐步擴展到廣泛的社會領域，包括社會組織、企業、新型媒介以及民眾等，塑造“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局。同時，安全生產政策工具運用優化效應顯著。首先，充分發揮法規管制工具的約束功能，通過發布《國家安全生產事故災難應急預案》、《中華人民共和國安全生產法(2009年修正)》等法律法規，不斷加強安全生產監督管理規范化、標準化與問責化，切實打造安全生產政策支持系統。其次，強化科技和信息工具的賦能作用，不斷增加對高危行業安全技術、裝備、工藝和產品研發的支持力度，釋放技術進步在企業安全管理中的支撐功能，積極建設堅實的技術保障體系和安全生產隱患排查治理體系。最后，靈活運用資金支持工具，通過建立中央專項與地方、企業配套的資金籌措機制，全方位做好尾礦庫治理、煤礦技改與小煤礦治理等重點領域的資金投入工作。建立健全安全生產獎勵和補償機制，激發企業安全生產動力，打造“外部監管”與“內部激勵”并存的安全生產保障體系。總的來看，安全生產政策工具的優化調整并未引起政策總體性目標的變動，安全發展圖景下政策壟斷較為穩固。

2.4 2014年：“安全發展”向“總體安全”轉變的政策間斷節點

2014年，習近平總書記提出必須堅持“總體國家安全觀”。在討論安全與發展的關系時，習近平總書記高瞻遠矚地提出“要既重視發展問題，又重視安全問題，發展是安全的基礎，安全是發展的條件。”總體國家安全觀深刻揭示安全與發展的本質，其出發點既不是單純的“安全服務于發展”，也不是“為了安全而不發展”，而是將安全問題放置于中華民族永續發展和偉大復興的宏大事業中加以審視[12]。2014年，《中華人民共和國安全生產法(2014年修正)》指出“安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展”。這也就意味著，安全生產既是影響國民經濟安全的關鍵變量，同時，也是關涉人民安全、政治安全與社會安全的重要“支點”，無疑是總體國家安全觀的囊括之物。因此，總體國家安全觀為我國新時代安全生產政策的調適和優化提供系統且全新的行動指引，即安全生產需要以人民為中心，以政治安全為根本，強化“生命至上、安全第一”的價值觀[13]。與此同時，伴隨著山東省青島市2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故及江蘇昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大鋁粉塵爆炸事故出現，引發了公眾對安全生產問題的熱議，形成一定的輿論沖擊。社會層面“自下而上”的壓力傳導，推動安全生產議題逐漸進入決策層的政策場域之中，并隨著中央決策系統“自上而下”的注意力轉移，促使安全生產的政策議題能夠直接進入到宏觀政治系統之中，形成安全生產政策間斷變遷。

2.5 系統性完善(2015年至今)：“總體安全”圖景下的政策均衡期

新發展階段，我國逐漸形成以“總體安全”為圖景的安全生產政策均衡期。習近平總書記高度重視安全生產工作并強調“各級黨委和政府堅持人民利益至上，始終把安全生產放到首要位置，明確并嚴格落實安全生產責任制，切實做到黨政同責、一崗雙責、失職追責；建立健全安全生產責任體系，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全，全面推進安全生產工作。”2016年，《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》從總體要求、健全落實安全生產責任制、改革安全監管監察體制、大力推進依法治理、建立安全預防控制體系和加強安全基礎保障能力建設6個方面鞏固深化安全生產在國家總體安全中的戰略內涵。黨的十九屆五中全會發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，建設更高水平的平安中國。為進一步落實總體安全觀對安全生產治理的新要求，2021年新《安全生產法》修訂和出臺，系統提出“全員安全生產責任制”、“三個必須”原則以及構建雙重預防機制等創新性舉措。

在總體國家安全觀引領下，安全生產進入系統完善均衡期。首先，在政策主體上，不斷強化中國共產黨在安全生產工作中的領導核心地位，將中國共產黨領導下的強大制度優勢轉化為實踐效能，創造性提升社會組織、市場主體與公眾參與安全生產工作的積極性，切實打造“以人民為中心”的安全生產協同共治新格局。2021年，新的《安全生產法》出臺并規定，安全生產工作堅持中國共產黨的領導。堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，從源頭上防范化解重大安全風險。其次，在安全生產政策工具上，各類工具精準匹配與靈活運用，協同塑造“大安全”格局。1)適度減少法規管制等“剛性”政策工具數量，而多以目標規劃、政府購買公共服務(PPP)等工具分階段制定安全生產規劃目標以及鼓勵行業協會、安全生產服務機構、社會媒體以及公眾參與安全生產監管，構筑全方位的安全生產監管和服務體系；2)健全安全生產責任制，靈活運用“黨紀”和“國法”強化地方各級黨政領導干部“促一方發展、保一方平安”政治責任，牢固樹立“底線思維”和“紅線意識”，將“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”貫穿于安全生產管理全過程；3)嚴格規范安全生產執法活動，充分利用信息技術支持教育培訓工具，打造“互聯網+執法”和“工業互聯網+安全生產”新模式，著力提升執法隊伍能力水平。4)運用策略性政策工具，組建應急管理部承擔安全生產綜合監管職能，解決綜合監管、行業監管與屬地監管之間“碎片化”困局。開展安全生產專項整治三年行動計劃和制定“十五”條措施，防范和遏制重特大事故這個“牛鼻子”，力爭實現從根本上消除事故隱患。

3 理論調適：中國安全生產政策變遷的內在邏輯

分析改革開放以來我國安全生產政策的“3個均衡期”和“2個間斷點”發現：當政策問題性質變化并造成政策圖景轉變時，其主要因素源于決策主體注意力分配、焦點事件持續沖擊以及地方政府創新供給，如圖3所示。

圖3 安全生產政策間斷均衡變遷的修正框架Fig.3 Amendment framework for discontinuous equilibrium change of work safety policy

3.1 決策主體注意力分配

在集權政治體制下，決策主體注意力分配是政策制定及執行最強有力的保障[14]。將注意力分配嵌入安全生產政策變遷過程中，可以發現其對安全生產政策的“間斷”與“均衡”發揮了決定性作用。“十年”動亂和國民經濟停滯不前，使得全國人民認識到“發展才是硬道理”。在這一階段，央地各級決策系統(黨和政府等)的注意力分配高度集中于大力提高社會生產力，而對于“安全”的注意力分配較少，逐漸形成“安全服務于生產”的發展格局。面對突發性和“散點狀”的生產安全事故發生態勢，“運動式治理”和“工具性”調整是監管機構的首選策略，尚未引起安全生產政策的劇烈波動。新世紀以來，生產安全事故頻發的強烈沖擊以及公眾對公共安全需求的日益增長，引起決策主體對安全生產問題的關注和重視，從而將“安全發展”理念寫入黨的施政綱領之中。頂層決策主體對“安全發展”的注意力傾斜，加快推動安全生產監督管理機構“提級”以及安全生產監管執法活動創新等配套機制建立。新時代，習近平總書記高瞻遠矚地提出“總體國家安全觀”，將決策主體對“安全”的注意力提升到前所未有的高度。在“總體國家安全觀”的指引下，安全生產政策議定場所由傳統“低位階”的行政場域上升為“高位階”的政治場域之中，政策工具也呈現精準匹配和多元合力的發展圖景。綜上所述，決策主體對安全生產注意力的傾斜性分配推動了安全生產政策的變遷。

3.2 焦點事件持續沖擊

焦點事件是能夠引發決策主體、新聞媒體和社會公眾廣泛關注的社會事件，其核心議題是打破決策者“注意力瓶頸”和觸發政策調整。將焦點事件的“沖擊效應”內嵌于安全生產政策變遷之中，可以形成“約束”和“激勵”2大階段的政策圖景：在改革開放初期，受制于“文化大革命”等系列政治性焦點事件的影響，安全生產政策圖景與政策場域互動中的“體制性摩擦”突起，致使政策場域走向“封閉”，“安全”無法得到決策主體的有效關注，從而觸發了以生產為導向的政策壟斷期。2005年以后，國民經濟的高速發展，促進了人民生活水平的顯著提高。但“粗放型”的經濟發展模式也造成重特大生產安全事故的頻繁滋生。據統計，2010—2016年我國重特大生產安全事故高達379起，死亡6 432人，年均54起，死亡918人[15]。生產安全事故等焦點事件不僅對人民生命健康和財產安全構成嚴重威脅，同時在互聯網推動下的社會輿情也呈現裂變式增長，使得外部的政策企業家、公眾與社會團體對國家安全生產監管體制和政策(原政策系統)產生不滿和批判式動議，進而推動“安全”進入宏觀政策系統，加速安全生產政策的間斷性變遷。如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故發生后，面對公眾對危化品監管的批判式動議，2016年國務院辦公廳和天津市分別出臺《危險化學品安全綜合治理方案》、《危險化學品企業安全建設實施方案》等政策，主動優化政策結構和推進制度變革。

3.3 地方政府創新供給

改革開放以來，中央決策主體通過非均衡賦權的方式鼓勵和支持地方政府先行開展政策創新和試點總結，并在經過檢驗和調適后予以全面推廣的“分級制試驗”[16]模式，是治理組織困境的有力手段，也是中國特色社會主義制度優越性的重要體現。回溯安全生產政策變遷歷程，地方政府創新供給的“誘致”功能得到充分彰顯。首先，在中央政府頂層設計下，“安全發展示范城市”、“安全責任險”與“安全生產宣教”等改革行動紛紛在地方安全生產管理實踐中予以先行試驗。以“安全生產責任險”為例，2014年北京市率先在全國開展“安全生產責任險試點”工作，通過修訂《北京市安全生產條例》等規章制度，從保險保障范圍、保險功能機制、保險保障作用等層面展開安全生產責任保險制度的有益探索，為國家安全生產政策調適以及其他地區建立健全安全生產責任保險制度提供了先行經驗。其次，地方政府因地制宜的自主創新也為安全生產政策議程革新提供了強勁動力。黨的十八大以來，地方政府充分發揮“首創”精神，創設性提出“互聯網+安全生產”監管新模式；出臺安全生產準入負面清單；探索建立企業安全總監、“雙隨機”抽巡查制度與府際應急救援協作聯動機制；強化“黨政同責、一崗雙責”在安全生產治理中的責任體系；開展政府與社會資本的通力協作，不斷優化地方安全生產治理體系，為國家層面的安全生產治理創造了新機遇。

4 結論

1)改革開放以來，我國安全生產政策變遷過程歷經3個均衡期和2個間斷期，集中顯現為長期均衡和短期突變。政策范式理論下的政策總體性目標轉變促使我國安全生產政策變遷遵循非線性的演進邏輯，并且隨著決策主體對安全生產注意力的傾斜性分配，總體實現由“生產安全”、“安全發展”轉向“總體安全”，形成新的政策均衡期。

2)決策主體注意力分配、焦點事件的持續沖擊與地方政府創新供給是推動我國安全生產政策變遷的關鍵性因素。其中，決策主體“自上而下”的注意力分配決定著不同時期安全生產政策的未來走向，始終是驅動安全生產政策變遷的原動力；焦點事件持續沖擊既吸引了決策主體的高度關注，同時，也利用傳統報刊、電視與網絡媒體等載體形塑輿論優勢，廣泛吸引專家學者、社會公眾通過非正式化途徑推動安全生產問題涌入政策議程，成為加速安全生產政策議程設立的驅動力；地方政府創新供給通過“自上而下”和“自下而上”齊頭并進的“分級制”試驗，疏通安全生產進入宏觀政治決策系統的渠道，成為安全生產政策變遷的拉動力。

3)“本土化”的間斷均衡理論與我國安全生產政策變遷過程具有良好的契合性，為優化政策設計提供思路指引。強化安全生產政策場域的注意力和包容性，不斷加強對新型安全生產風險的前瞻性研究和敏捷性治理；建立常態化的焦點事件社會學習機制，通過全員積極吸取事故教訓和舉一反三，織密安全生產防控網、責任網，堅決防范化解安全生產重大風險，提升安全生產治理的“韌性”；充分優化地方政府安全生產創新供給環境，適度加大對安全生產治理績效的關注力度和考核比重，引導地方政府增加對安全生產治理的注意力分配，不斷創新地方安全生產治理新范式。