“河長制”在水環(huán)境治理中的應(yīng)用探究

章瑞雪

［中德華建（北京）國際工程技術(shù)有限公司重慶成渝分公司，重慶 400000］

1 河長的法律地位

在我國對河長制水環(huán)境行政管理模式中的河長法律地位的研究中，各研究人員有著不同的觀點。如果要從行政機關(guān)的產(chǎn)生條件來說，那么就必須包含以下三個方面：河長應(yīng)享有國家法律，法規(guī)以及規(guī)章授予的河長行政職權(quán)；河長是一個以自己的名義來行使職權(quán)的一個組織，河長應(yīng)配有河長辦公室，但是河長不能擔任其河長公室的領(lǐng)導(dǎo)人員，并且河長應(yīng)獨立承擔其行為，其相關(guān)決策由河長制定，并且由河長辦公室相關(guān)人員協(xié)助決策的實施。由于河長不具備相關(guān)的組織特性，所以，河長也不具有相關(guān)的行政機關(guān)地位，在《關(guān)于全面推行河長制的意見》相關(guān)規(guī)定中指出，河長是指享有組織領(lǐng)導(dǎo)河湖管護權(quán)利，履行相應(yīng)職責的黨政負責人[1]。

2 河長制的功能定位

在我國河長的辦事機構(gòu)被稱為河長辦，河長辦承擔著河長制的具體工作內(nèi)容，以及各相關(guān)職能部門所涉及的流域內(nèi)河流管理保護工作，并且應(yīng)具體落實河長辦以及河長所交代的具體事項。所以，在我國由河長制，河長辦以及各級河長所組成的責任單位被統(tǒng)稱為河長制組織體系。并且在河長制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，又將各職能部門具體劃分為具有約束激勵功能以及組織協(xié)調(diào)功能的各領(lǐng)導(dǎo)小組。首先，在我國河長制是具有組織協(xié)調(diào)功能的，因此，各級河長均需落實本區(qū)域內(nèi)所管護的河流具體的決策事項，并且，各級河長均需組織落實本區(qū)域內(nèi)河流管戶的問題解決以及任務(wù)指標的完成，并且應(yīng)協(xié)調(diào)各職能部門對區(qū)域內(nèi)河流管護的具體工作事項[2]。

3 河水污染來源情況

在我們進行相關(guān)的訪談與調(diào)查中可得知，我國目前地方河流水域存在著多種類型的水污染，水污染現(xiàn)已經(jīng)不單單是指我們?nèi)粘Ｉ钗鬯c工業(yè)污水，還存在著非常多的日常生活垃圾污染水流域。在進行實地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方存在著工業(yè)污水偷排的現(xiàn)象，并且還存在著垃圾傾倒在河道與岸邊的現(xiàn)象，甚至還有部分住在岸邊的農(nóng)戶沒有進行規(guī)范化的管理禽類和畜牧的養(yǎng)殖。具體情況詳見圖1。

圖1 水污染實地調(diào)查部分情況

4 河長制推進過程中面臨的困境

4.1 立法體系亟待完善

4.1.1 “河長制”法律責任的缺失

在我國，關(guān)于“河長制”的法律法規(guī)中，沒有任何的文字描述河長應(yīng)當怎樣履行相關(guān)的法律責任，僅僅只是在《中華人民共和國水污染防治法》總論中單單以一個條文的形式出現(xiàn)。在我國各省份以及各地區(qū)只能夠根據(jù)當?shù)厮h(huán)境污染治理的實際情況以及根據(jù)《全面推進河長制意見》再由各省份及地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人所提出的相應(yīng)治理方案進行執(zhí)行[3]。在實施河長制具體內(nèi)容的過程中，各地均處于無法可依的狀態(tài)。由此可見，沒有法律明文規(guī)定作為依托的“河長制”在執(zhí)行的過程中，大多數(shù)取決于各地方領(lǐng)導(dǎo)人對于水環(huán)境污染治理的重視程度，各地方在河長制執(zhí)行的過程中大多數(shù)為人治而非法治。

4.1.2 村級“河長”缺乏設(shè)立依據(jù)

在我國，沒有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)為村級“河長”作為保障。在我國《中華人民共和國水污染防治法》中明確規(guī)定應(yīng)進行四級“河長制”管理制度，但是目前我國大多地區(qū)，普遍存在著五級“河長制”管理制度。例如，在我國黑龍江，廣西，江蘇等省市，進行的五級河長制管理制度，其中多出來的一級就是村級“河長”。村級“河長”雖然沒有法律依據(jù)作為保障，但是各地方領(lǐng)導(dǎo)人還是依據(jù)各地的實際情況進行因地制宜，將四級河長制管理制度延伸至五級河長制管理制度。但是由于這種管理體系模式不匹配于我國行政管理層級，因此我們還是應(yīng)從立法層面，從根本上解決村級“河長”的不名正言順問題，對村級“河長”的作用進行深入的剖析，使村級“河長”的職責身份名正言順[4]。

4.1.3 “河長”與各主管部門之間的職責區(qū)分

在我國《中華人民共和國水污染防治法》中明確規(guī)定，由各級的環(huán)境主管部門應(yīng)統(tǒng)一對本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治進行監(jiān)督管理，并且其他相關(guān)部門在所管職責范圍內(nèi)對水污染防治工作進行分工監(jiān)督管理。由此可見，應(yīng)由各地方領(lǐng)導(dǎo)人進行水環(huán)境治理治理工作，并且統(tǒng)一由環(huán)境保護主管部門對水環(huán)境治理工作進行管理，并且其他相關(guān)部門應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)對水環(huán)境治理工作進行輔助管理。我們應(yīng)建立健全的法律法規(guī)對各地區(qū)的“河長”，統(tǒng)一監(jiān)督管理，對分域監(jiān)督管理等部門的職權(quán)進行監(jiān)管[5]。

4.2 缺乏科學細致的制度安排

我國水污染環(huán)境治理結(jié)果上可以看出，跨部門的協(xié)同合作對水污染環(huán)境治理有著非常好的治理效果。但是在我國進行跨部門協(xié)同合作治理水污染環(huán)境并不能夠很好的達到促進水治理長效發(fā)展的目的，這是因為水治理有著非常強的流動性，這就需要進行跨省界行政區(qū)域進行聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制以及在流域內(nèi)進行生態(tài)保護補償機制等多種制度進行多重制度的聯(lián)合，對水環(huán)境進行綜合治理。

我國進行流域聯(lián)防機制已被寫入《環(huán)境保護法》，也在流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護中已經(jīng)從制度層面進行推進，但是這些制度的制定距離我們要達到“河長制”最終治理目標還需要走很長的一段路。如果要以上制度與“河長制”進行科學的連接，那么我們還應(yīng)該做出更加科學細致的制度安排[6]。

4.3 公眾參與意識薄弱，缺乏社會監(jiān)督

在我國水環(huán)境治理的本質(zhì)上應(yīng)屬于社會的公共性事務(wù)，優(yōu)良的水環(huán)境質(zhì)量應(yīng)屬于社會的公共性產(chǎn)品，廣大人民群眾在流域內(nèi)的水環(huán)境治理工作中有著不可缺少的作用。在我國，水環(huán)境治理工作中效率低，治理效果差，并且還存在著執(zhí)法不嚴，有法不依等，其中最重要的原因就是公民參與度低與民主機制建立的不完善，并且缺少社會監(jiān)督缺乏公眾參與度。雖然我國在“河長制”明確做出了對公眾參與進行了制度安排，但是在實際的執(zhí)行過程中，我國的公眾參與程度并沒有達到全程參與，大多數(shù)人民群眾對于“河長制”并沒有過多的了解，而導(dǎo)致了社會公眾參與度較低，從而導(dǎo)致社會監(jiān)督管理不到位[7]。

5 “河長制”在水環(huán)境治理中的應(yīng)用措施

5.1 加強河長制下水污染治理執(zhí)法力度

在我國導(dǎo)致流域內(nèi)水質(zhì)不達標的主要原因就是流域內(nèi)的水污染，而水污染治理的效果主要取決于水污染治理政策的實施與執(zhí)法力度的強弱，就目前的情況來說，在多部門進行聯(lián)合執(zhí)法的過程中效果不足并且執(zhí)法力度不夠，我們還應(yīng)該加強多部門聯(lián)合執(zhí)法的力度，這樣才能夠更好的取得水污染治理的功效，以及取得更好的治理效果。

首先，我們應(yīng)改變水污染治理執(zhí)法的觀念，我們應(yīng)將長期可持續(xù)發(fā)展以及綠色水環(huán)境作為水環(huán)境治理的理念，并且應(yīng)將這種治理理念作為各級河長以及各地方黨政一把手的水環(huán)境治理理念。在我國目前這種自上而下的行政管理體制下，高位的水環(huán)境治理理念的推廣與制度的執(zhí)行是比較有效的水環(huán)境治理措施。為了能夠更好的治理流域內(nèi)的水環(huán)境，這就要求各級河長必須足夠重視各治理理念，只有這樣還能夠使水環(huán)境治理形成常態(tài)化，才能夠更好的達到水環(huán)境的治理效果。另外，我們還應(yīng)該改進對水環(huán)境污染的執(zhí)法方式，我們應(yīng)加強各部門協(xié)同執(zhí)法，改變以前的單一部門執(zhí)法的方式，另外，我們還應(yīng)要求各職能部門以及各單位協(xié)同建立聯(lián)合執(zhí)法工作小組，并且應(yīng)為聯(lián)合執(zhí)法小組配備執(zhí)法車輛以及齊全的執(zhí)法設(shè)備，更應(yīng)該加強應(yīng)用現(xiàn)代化信息設(shè)備，這樣才能夠更好地擺脫執(zhí)法效果不明顯困難景象。最后，我們還應(yīng)該嚴格對水環(huán)境污染的治理，尤其應(yīng)該在豐水期加強治污執(zhí)法，這就要求我們應(yīng)以“河長制”為抓手，統(tǒng)一對水利，環(huán)保，公安等部門進行調(diào)度，不斷深化對水環(huán)境污染的執(zhí)法，我們必須要加強聯(lián)合執(zhí)法工作小組的監(jiān)督管理工作力度嚴格懲罰各類工業(yè)非法排污的現(xiàn)象，不能只是單單的對流域內(nèi)河道進行綜合管理與保護[8]。

5.2 加快河長制下水環(huán)境治理相關(guān)工程建設(shè)

我們應(yīng)加大投資建設(shè)水環(huán)境實時監(jiān)測體系，并且我們應(yīng)積極推廣新技術(shù)對流域內(nèi)河流水質(zhì)進行監(jiān)測。我們推行流域內(nèi)河流水質(zhì)實時監(jiān)測體系時，該體系最重要的基礎(chǔ)就是對流域內(nèi)河流水質(zhì)實時監(jiān)測截斷面進行檢測，并且我們應(yīng)加強利用自動化和信息化等手段，并且應(yīng)不斷學習國外先進技術(shù)以及從國內(nèi)外引進先進的水質(zhì)監(jiān)測技術(shù)，對我國流域內(nèi)河流水質(zhì)進行實時監(jiān)測，并且向各部門以及社會公眾通過移動客戶端和電腦客戶端，及微信公眾號等形式實時推送水質(zhì)實際情況，還有水量狀況等信息，只有通過這種方式才可以綜合的對流域內(nèi)河流上下游以及河流斷面的水質(zhì)情況進行實時的監(jiān)測，這樣才能對整體河流水質(zhì)的情況充分的進行分析，從而更加明確流域內(nèi)各河流河段具體的水質(zhì)污染情況，更有利于我們對于流域內(nèi)河流水污染治理的精準定位[9]。

在對水環(huán)境污染治理過程中我們應(yīng)加強現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息工程的建設(shè)。我們可以通過“河長制”環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)信息平臺統(tǒng)一的對流域內(nèi)河流水質(zhì)以及水量的數(shù)據(jù)進行實時的匯總與共享，通過網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，更有利于各職能部門之間，對流域內(nèi)河流水質(zhì)及水量信息做到數(shù)據(jù)共享，這樣能夠更好地提升聯(lián)合執(zhí)法小組綜合治理的辦公效率。隨著我國網(wǎng)絡(luò)化，信息化時代的不斷發(fā)展，我們更應(yīng)該加大對水環(huán)境污染治理的科技投入，建立健全完整的河長制水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)信息平臺，這樣可以使各職能部門之間更好地進行信息互通，實現(xiàn)水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)平臺信息共享，這樣可以更好的對流域內(nèi)河水環(huán)境的治理提供重要的決策依據(jù)。

5.3 加快生態(tài)恢復(fù)，減少水土流失

在我國造成水土流失的主要原因就是生態(tài)環(huán)境的破壞，生態(tài)環(huán)境的破壞不僅僅是由于自然條件的惡劣所導(dǎo)致的生態(tài)衰退也有人為活動對生態(tài)環(huán)境造成的負面影響。在我國對于水土流失嚴重的問題中，我們從實際河流區(qū)域內(nèi)的自然條件出發(fā)，不斷的加快河流區(qū)域內(nèi)生態(tài)的恢復(fù)，這樣可以減少河流區(qū)域內(nèi)的水土流失。

5.4 加強宣傳和公眾參與

在我國水環(huán)境的治理工作是一場全民參與的綜合治理工程。放眼于國內(nèi)外所有對于水環(huán)境污染治理成功的案例中，我們不難看出對于水污染每一個環(huán)節(jié)的治理都不能離開廣大人民群眾的支持與監(jiān)督。在對流域內(nèi)河道水環(huán)境進行綜合治理的過程中，我們可以使用移動客戶端或電腦客戶端以及微信公眾號等形式開展多種宣傳教育推廣活動，這樣可以更好的讓廣大人民群眾參與到對水污染治理的工作中。我們應(yīng)認真地聽取廣大人民群眾的意見已與建議，并且對于水環(huán)境治理的結(jié)果應(yīng)及時的向廣大人民群眾公開。只有通過各級政府與社會群眾共同參與，才能夠?qū)崿F(xiàn)我國對于水環(huán)境治理的目標。

6 結(jié)語

在我國對治理水污染環(huán)境問題中所采取的重大舉措之一就是建立“河長制”，各地在推行河長制對水環(huán)境污染問題進行處理的過程中均取得了不凡的成效，在我國全面推行河長制水環(huán)境污染問題處理的過程中，就是不斷地落實我國生態(tài)文明建設(shè)以及綠色發(fā)展理念，這樣可以更好的保障我國用水安全以及完善各地水治理體系，共同維護我國流域內(nèi)河湖健康生命，以及能夠更好地解決我國復(fù)雜的問題。但是在我國全面推行水環(huán)境污染河長制過程中并非容易，對水環(huán)境治理的道路也并非平坦。因此，就需要不斷地加強對各職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法治基礎(chǔ)教育，并且應(yīng)從現(xiàn)代化管理以及法制化建設(shè)的高度上，不斷的完善我國“河長制”制度的建立健全，并且，在相關(guān)政府部門進行水環(huán)境治理主導(dǎo)的情況下能讓廣大人民群眾能夠更好地參與到水環(huán)境治理的工作中來。