現代城鎮化發展對人力資源和社會保障事業的影響與對策

劉永青

（山西省原平市北城街道綜合便民服務中心 山西原平 034100）

城鎮化是我國實現現代化的必由之路。當前，我國城鎮化發展與社保制度不完善，常住人口城鎮化率與戶籍人口存在剪刀差，東部地區城鎮化水平高于中西部地區，城鄉社保差距較大，社保支出占公共財政支出的比重較低，社保支出分權度較高。社保制度在維護公民基本生存權益方面發揮著不可替代的作用。目前，我國處于城鎮化加速發展時期，改革開放后，逐步恢復建立市場經濟體制適應的社保制度，但隨著城鎮化的加快發展，社保制度嚴重影響城鎮化的發展速度，必須進行有效的改革創新。

1 現代城鎮化發展與人力資源和社保事業分析

改革開放后，我國社保制度建設完善［1］。社保是國家的基本社會經濟制度，目前，我國建立最大的社會養老保險體系，經辦服務體系初步建立，各項管理制度逐步完善，社保制度出臺縮小收入差距。我國城鎮化發展對人力資源與社保事業發展產生重大影響，需要研究分析城鎮化發展與人力資源和社保事業的關系。

1.1 城鎮化與人力資源和社保事業內涵

關于城鎮化的含義，不同學科研究有所差異。城鎮化是鄉村人口轉變為城鎮人口的過程，城鎮化是改變鄉村社會關系，由低效農業勞動轉變為從事第二、三產業經濟活動［2］。完整的城鎮化包括轉入城市的人口與其他城市人口享受同等權利，城鎮化的關鍵是培育勞動力市場，使進入城市居民盡快融入城市生活，成為適應市場經濟要求的文明城市人。實施城鎮化戰略，是要通過產業結構調整，通過系列制度改革，消除制度性障礙。城鎮化的目標是將市民生活質量轉變為收入消費水平等方面不斷提高的狀態。

國際勞工組織與各國學者對社保的概念給出不同的解釋，不同歷史時期對社保也有不同的界定。由于社保處于不斷發展中，人力資源與社保事業主要指社會成員因生老病死等原因喪失勞動能力時從國家獲得基本生活需求保障，社保是對失去勞動能力的勞動者實行生活保障，讓勞動者有生活安全感的機制。社保是保障人的基本生存權，促進社會公平的重要工具。人力資源與社保事業是國家治理的重要工具，按內容劃分，包括社會救助福利與優撫，需要公民繳費履行義務取得［3］；按照覆蓋人群劃分，包括職工與城鄉居民社保。通過實施社保，有利于實現社會收入再分配，分攤社會風險，使損失最小化。人力資源與社保事業發展要遵循中央政府主導立法現行，破除地方主義的原則。

1.2 現代城鎮化發展與人力資源和社保事業關系

城鎮化是經濟發展的必然選擇，當前，我國推進城鎮化的條件成熟。黨的十八大相關報告對城鎮化問題作出工作安排，人力資源與社保事業是維護社會穩定的機制，社保制度與社會成員利益密切相關。我國實施城鎮化發展戰略中，如何進行人力資源與社保制度安排關系到體制改革與社會穩定大局。現代城鎮化發展與人力資源和社保事業具有互促關系，妥善處理二者的關系才能相得益彰。

現代城鎮化發展與人力資源和社保事業關系體現在城鎮化帶動社保制度改革，社保制度健全是加快城鎮化進程的基礎［4］，城鎮化進程推進需要社保制度的創新。人力資源與社保事業在西方被譽為社會的減震器，社保制度同社會經濟發展適應才能充分發揮其作用。我國社保體制在計劃經濟時期過分注重平均化，我國規范的社保制度從改革開放逐步建立，我國城鎮化水平與社保水平相關系數較低，表明我國社保事業發展遲緩滯后，社保事業發展未促進城鎮化的發展。世界城鎮化水平高于工業化水平為良性發展軌跡，我國農村勞動力大規模轉移起步時間晚，社保事業發展滯后于城鎮化。城鎮對農村富余勞動力吸納能力不足，進城務工人員遷移不同于發達國家，與我國社保制度不健全有關。

2 城鎮化發展對我國人力資源與社保事業的影響

在我國經濟向高質量發展轉型中，城鎮化發展與工業信息化交織。當前，我國城鎮化從初步階段進入加速發展起步階段，預測未來我國城鎮化發展水平可以為我國社保事業發展提供科學依據。近年來，我國城鎮化水平保持快速增長，但很多城鎮人口未享受城鎮居民待遇，需從就業形勢等方面分析城鎮化發展對人社事業的影響。

2.1 城鎮化發展對就業形勢的影響

預測未來我國就業形勢總體呈現為勞動力供大于求的矛盾突出，城鎮失業率上升，城鎮化加快對農村勞動力就業提出新的要求。“十四五”時期，我國勞動年齡人口持續增長，預測我國適齡勞動人口數量仍將上升，勞動力供大于求的格局依然存在［5］。未來城鎮化發展在就業領域產生大量結構性矛盾，東部沿海地區不少企業招不到工，就業難與招工難就業結構性矛盾加劇。未來，我國將處于城鎮化發展關鍵時期，近1億新生代工人轉移就業要求提高待遇，勞動力資源有效配置問題亟待解決。

2.2 城鎮化對社保事業的影響

預測未來我國城鎮化對社保事業影響體現在社保參保人數總量快速增長，社保統籌層次提高，有望理順社保費征繳體制［6］。目前，我國建立基本養老保險省級統籌制度，社保法頒布確立廣覆蓋的社保制度，十八大報告提出堅持全覆蓋方針，建立城鄉居民社保體系，預計未來時期我國社保統籌層次將提高。《社會保險法》頒布使我國社保工作納入法治化軌道。目前，我國社保費用征繳沿用雙重體制，主體二元分離，社保法規定社保費實行統一征收，有望出臺統一社保征繳主體實施辦法。

2.3 城鎮化對未來收入分配的影響

城鎮化發展對未來社保收入分配產生影響，預測未來收入差距問題成為我國經濟發展瓶頸，收入差距擴大化趨勢有望逆轉，農民工收入將成為影響總體收入差距水平的主導因素。目前，我國收入差距主要原因是經濟發展模式，要素投入對經濟增長貢獻率達90.54%，投入型經濟增長方式壓低生產要素價格，勞動者報酬占比下降。因此，必須改變當前經濟發展模式，扭轉收入差距趨勢。考慮經濟發展模式轉變，預計未來我國收入分配差距增勢有望扭轉。我國處于經濟趕超階段后期，未來時期不如新古典增長階段。經濟發展中，收入差距經歷先擴后縮的過程，2010年，我國進入中等收入發達國家，經濟迎來新的機遇與挑戰，未來我國將面臨收入分配不均帶來的經濟發展壓力。農民工是城鎮化的產物，隨著城鎮化發展，未來我國農民工工資水平過低得不到改善，將成為影響我國收入差距水平的主導因素。

3 國外城鎮化發展人力資源與社保事業經驗教訓

21 世紀是城市的世紀，隨著區域一體化的發展，城市作用突出。發達國家城鎮化人口占總人口比例為70%以上，城鎮化成為各國社會發展的必然趨勢，城鎮化率成為衡量國家現代化程度的重要指標。我國城鎮化水平取得巨大突破得益于國家的高度重視，城鎮化對我國人社事業帶來新的機遇與挑戰。西方現代社保制度至今已有百余年歷史，經歷社保形成期、發展期與完善期，需要從就業、收入分配等方面借鑒發達國家的相關經驗教訓。

3.1 城鎮化下國外就業發展的經驗教訓

發達國家城鎮化下就業發展的經驗是通過專項政策幫扶提供充足的就業資源，教訓是初期就業制度建設失調。20世紀30年代，羅斯福新政提高美國農村轉移勞動力就業水平，美國政府幫助農村青年人從教育環境等部門獲得工作機會。新興市場國家中，巴西政府推行系列改革措施，包括大力開展職業培訓、加強政府就業公共服務職能等。19世紀末，城鎮化高速發展的德國由于缺少農村轉移人口法律保護，使得非熟練勞動力過剩。城鎮化發展在高水平導致高失業率，人力資本薄弱的農村流動人口是失業率高的主要人群，高福利使得農村遷移城鎮貧困人口依賴于政府補貼。

3.2 城鎮化下國外社保發展經驗教訓

城鎮化下國外社保發展的主要經驗是兼顧群體差異，教訓是后期福利加重政府負擔。英、德等發達國家城鎮化進程中面臨農村流向城市移民受社保水平低的問題。英國政府通過法律制度解決，《失業工人法》為失業勞工提供各種崗位；英國建立國家保健服務制度，對居民實行免費醫療保健服務。德國頒布《老年社會保險法》規定，將全部工人納入義務性工人養老保險。20 世紀30年代，巴西建立推廣醫保制度，實行農村專項年金計劃，社會救助年金每年為67歲以上農村老年人。一些新興市場國家希望收入增加帶來附加效用，城市相對較高的工資等對農村地區窮人有很強的吸引力，但農村勞動力迅速涌入城市，造成城鎮化的混亂。英國初期社保制度發揮積極作用，隨著城鎮化過度發展，社保體系面臨改革需求。

4 基于城鎮化的人力資源與社保事業發展對策

城鎮化是長期復雜的系統工程，受到宏微觀因素的制約。我國城鄉關系長期受二元經濟的束縛阻礙城鎮化的發展，新世紀后，城鎮化出現新的問題，需要用發展的眼光解決各種問題。社保是保障人民生活的安全網，社保制度可以積極促進經濟發展。城鎮化對人力資源與社保事業發展帶來新的機遇與挑戰，人社部相關部門要推動人力資源與社保事業的發展，通過貫徹落實就業優先戰略、逐步縮小收入差距等措施，促進社保事業發展。

4.1 貫徹落實就業優先戰略

城鎮化下人力資源與社保事業發展要促進城鄉勞動者充分平等就業，要求實施積極的就業政策，做好農村富余勞動力轉移就業工作。要持續加大對就業的資金投入，形成促進就業的綜合政策體系，鼓勵勞動者在小單位就業。要不斷開發新就業領域，實施城市創業服務體系一體化項目；統籌城鄉就業，要推進城鄉區域就業統籌協調發展，完善就業勞動服務工作機制，適應城鎮化加快發展態勢，實施城市創業服務體系一體化項目。

4.2 完善社會保障體系

人力資源與社保事業要實現全民社保，需要做好社會保險轉移工作，擴大各項社會保險覆蓋范圍，加快推進城鄉社保統籌。要以與單位建立勞動關系農民工為重點，醫療保險著眼于覆蓋全民，與企業建立勞動關系人員納入醫保。養老保險方面深入貫徹落實國家政策，完善省級統籌加強精細管理；解決醫保關系轉移接續問題，保障參保人員流動中社保權益的實現。要在加快新農保的同時，在經濟條件較好的地區實行城鄉居民社保制度的整合，建立城鄉居民社保制度；逐步整合城鄉醫保制度，研究制定企業職工養老保險與新農保轉換辦法。

4.3 逐步縮小收入差距

人社事業要完善收入分配制度，需要加大稅收等再分配手段調節力度，深化企業工資收入分配制度改革。要通過提高低收入職工工資水平、深化企業工資收入分配制度改革、加快推進企業工資集體協商制度建設等措施，嚴格規范國企管理人員，加大對國企工資收入分配監管力度的監測。通過完善企業工資正常增長機制，加強規范收入分配制度。完善落實最低工資制度，推動有條件的地區探索建立欠薪保障基金制度。

5 結語

社保制度發展取決于依賴的經濟基礎，我國現行社保制度是在特殊政治落實環境下建立的，社保制度滯后于社會經濟發展，不利于相關問題的解決。改革開放后，我國綜合國力增強，改革創新現行社保制度非常迫切。分析城鎮化中阻礙社保制度創新的原因，對打破城鄉二元結構、促進國民經濟快速發展具有重大現實意義。現代城鎮化發展與人力資源和社保事業具有密切關系，城鎮化發展對人社事業帶來很大的影響，需要總結分析發達國家的經驗教訓，研究適合我國國情的社保事業發展對策。