“同一個違法行為”違反多個法律規范的法律適用探討

文 湖南省交通運輸廳法制處 劉潤芝 圖 湖南省道路運輸管理局 毛尚文

行政處罰自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權利。規范行政處罰自由裁量權工作是推進依法行政的一項系統的基礎工程，本文詳細探究了“同一個違法行為”在違反多個法律規范情況下的法律適用問題。

對未經批準，擅自進行公路建設施工的同一違法行為，依據不同的法律法規處罰，罰款數額卻相去甚遠。依據《中華人民共和國公路法》（以下簡稱“公路法”）第七十五條規定，可以處5萬元以下的罰款；而依據《建設工程質量管理條例》（以下簡稱“質量管理條例”）第五十七條規定，處工程合同價款1%以上2%以下的罰款；依據《公路建設監督管理辦法》（以下簡稱“監督管理辦法”）第三十八條規定，視情節可處工程合同價款1%以上2%以下的罰款。

在修訂交通運輸行政處罰自由裁量基準時，時常會遇到在違反多個法律規范的“同一個違法行為”中正確適用法律規范的問題。那么，如何在這種情況下正確適用法律規范呢？

法律適用 三種意見

基于上述行政處罰裁量基準和行政處罰的法律適用，產生了三種不同意見。

意見一 公路法是法律，質量管理條例是行政法規，監督管理辦法是部門規章，根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“立法法”）第八十八條規定，“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”。因此，在討論未經批準，擅自進行公路建設施工的情形時，應當依據公路法的相關規定來修訂處罰裁量基準、實施處罰。

意見二 《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）第二十九條“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，屬于罰款處罰的法律適用規定，解決了執法實務中的法律競合問題。從法律適用角度來說，立法法屬于一般法、舊法，而行政處罰法屬于特別法、新法，按照立法法第九十二條特別法優于一般法、新法優于舊法的規定，應當優先適用行政處罰法關于法律適用的規定，不需要再考慮實體法的法律位階。因此，在討論未經批準，擅自進行公路建設施工的情形時，應當依據質量管理條例或者監督管理辦法來制定裁量基準、實施處罰。

意見三 法律規定過于原則，下位法依據上位法制定，相比上位法，下位法更細更具體、更接近實際、更具有操作性，應當適用下位法。質量管理條例是依據《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱“建筑法”）第八十一條的授權制定的。而建筑法與公路法同屬于法律，建筑法的出臺時間晚于公路法的出臺時間，屬于新法；從建設工程角度來說，建筑法屬于一般法，公路法屬于特別法，但建筑法第八十一條就施工許可等適用于其他專業建筑工程的建筑活動作了特別規定。監督管理辦法則是依據公路法、質量管理條例制定的部門規章，沿用了質量管理條例的相關規定。因此，按照立法法上位法效力高于下位法、特別法優于一般法、新法優于舊法的規定，依據質量管理條例或者監督管理辦法來制定裁量基準、實施處罰更合適。

誰有權管轄 “同一個違法行為”

行政處罰法第二十九條規定，“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。但該法第二十五條規定，“兩個以上行政機關都有管轄權的，由最先立案的行政機關管轄”。如果最先立案機關與執行罰款數額高的規定的行政機關不一致時，“最先立案”原則與“擇一重處”原則如何調適？

有學者提出應以“直接處罰+補充處罰”“管轄權協商+移送”“信息通報+聯合執法”“委托+查辦分離”“由本級政府相對集中處罰權”等幾種模式來處理“最先立案”原則與“擇一重處”原則之間的矛盾。但在實務工作中，除“由本級政府相對集中處罰權”可以較好實現“最先立案”行政機關與“擇一重處”行政機關兩者的統一外，其他幾種模式均難以實施。

另有學者認為，按照行政處罰法第十八條第一款和第二款規定，推行綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權后，高額罰款權和管轄權也就不可能發生沖突。但目前的綜合行政執法除個別地方由政府組建統一的綜合行政執法機構并實行全域跨部門綜合執法外，其余基本上是由執法職能較多的部門實行部門內綜合執法。針對分頭執法，該學者從理論上提出了“由有高額罰款權的行政機關行使管轄權”“借助行政協助制度解決管轄問題”“由先立案的行政機關罰款，再由有高額罰款權的行政機關補充罰款”三種方案解決高額罰款權與管轄權歸屬不一的問題，但三種方案均在實務中難以實施。

還有學者通過借鑒德國及我國臺灣地區的相關規定，針對“想象競合”的“擇一重處”原則，提出構建協商確定管轄權機制，要求行政機關在查處行政違法行為時，充分研究該行政違法行為可能違反的行政法律規范。然而在實務中，實現難度同樣較大。

筆者認為，同一個違法行為違反的多個法律規范均規定應當給予罰款處罰的，行政機關應當依照罰款數額較高的法律規范給予罰款處罰，即當“最先立案”原則與“擇一重處”原則不一致時，應當適用“擇一重處”原則確定行政處罰案件管轄權。

行政處罰法規定，行政處罰案件管轄的一般原則是“地域管轄、級別管轄+職能管轄”；對于兩個以上行政機關都有管轄權的，由最先立案的行政機關管轄，即最先立案管轄原則；對管轄有爭議且協商不成的，適用指定管轄原則。行政處罰法關于“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，屬于行政處罰案件管轄的特別規定。根據立法法第九十二條“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”，對同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的行政處罰案件管轄權，當“最先立案”原則與“擇一重處”原則不一致時，應當適用“擇一重處”原則確定行政處罰案件管轄權。

那么，如何解決實務中行政機關知曉本部門正在辦理的行政處罰案件是否屬于同一個違法行為違反多個法律規定應當給予罰款處罰呢？

首先，各級人民政府司法行政部門應當建立統一的行政執法案件立案平臺，要求本級人民政府所有行政執法部門將本單位執行的法律、法規、規章全部錄入立案平臺；同時要求本級人民政府行政執法部門在政府統一的立案平臺辦理行政執法案件立案手續。

其次，立案平臺應當設置針對違法行為違反相關法律規范的查尋功能，便于執法機構在辦理立案時，通過立案平臺查尋所辦案件違反的相關法律規范，或將案由輸入立案平臺后，立案平臺可自動彈出該案由涉嫌違反的法律、法規、規章。同時，立案平臺的查尋功能還可實現執法機構在輸入涉嫌違法行為人姓名、身份證號等信息后，自動彈出該涉嫌違法行為人的該違法行為是否已被其他執法部門立案辦理等情況的信息。

最后，當執法機構通過查尋或者立案平臺自動彈出功能發現本單位所辦理的行政處罰案件涉嫌違反多個法律規范需要給予罰款處罰時，立案部門應當主動與相關部門對接，以明確罰款數額高的法律規范和案件管轄機關。如果部門之間因管轄權協商不成的，可由本級司法行政部門根據案件情況和違反的法律規范情況，代表本級政府指定相關部門辦理，或者由本級司法行政部門報請同級人民政府決定，指定案件辦理部門。

如何確定 “罰款數額高的規定”

確定多個法律規范中“罰款數額高的規定”，實際上是法律規范適用問題，主要涉及法律規范位階相同和法律規范位階不同兩種情況的法律規范適用。

法律規范位階相同的法律規范適用

當同一個違法行為違反多個法律位階相同的法律規范時，只需要比較法律規范規定的罰款幅度上下限。但應當注意以下三種情形。

第一，如果法律規范規定的罰款是具體數額、具體比例或者只有上限規定沒有下限規定的，適用具體罰款數額高、具體比例高或者罰款上限幅度高的法律規范。

第二，如果有的法律規范罰款幅度有上下限規定，有的法律規范只有上限幅度規定沒有下限幅度規定，或者多個法律規范中規定的上下限不一致時，應當同時比較法律規范規定的罰款幅度上下限，按上限高的法律規范罰款處罰，但必須兼顧上限罰款幅度低的法律規范的下限，防止出現按上限高的法律規范罰款處罰時，實際決定的罰款金額還低于上限罰款幅度低的法律規范的下限。如對既超載又超限的貨運車輛，公路法第七十六條第五項規定可以處3萬元以下的罰款。而《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱“道路交通安全法”）第九十二條第二款規定，“貨運機動車超過核定載質量的，處200元以上500元以下罰款；超過核定載質量30%的，處500元以上2000元以下罰款。”從上述規定看，公路法規定的罰款數額高于道路交通安全法規定的罰款數額，應當適用公路法。但是，公路法沒有罰款下限規定；而道路交通安全法規定的下限是200元。因此，在適用公路法時，實施機關應當兼顧道路交通安全法的規定，對違法行為人的罰款處罰不能低于200元，防止因適用公路法而損害道路交通安全法所要保護的法益。

組圖：執法人員正在執法

第三，如果有的法律規范規定的罰款是具體數額，有的法律規范規定的是具體比例，則要結合案件的具體標的來綜合考慮。如果標的小，按具體比例來罰款處罰比按具體金額來處罰要少，則應適用有具體金額的法律規范；如果標的大，按具體比例來處罰比按具體金額來處罰的罰款高，應適用有具體比例的法律規范。

法律規范位階不同的法律規范適用

同一個違法行為違反多個法律位階不同的法律規范適用法律規范時，總的原則是按照立法法規定的法律效力規則和法律適用原則執行，但也需要區分以下三種情況。

第一，當有的法律規范是法律，有的法律規范是行政法規且行政法規規定的罰款數額高于法律時，應當研究該行政法規的立法依據，看該行政法規的規定與其立法依據是否一致，是否為授權立法。同時，根據行政處罰法第十一條第三款規定，“法律對違法行為未作出行政處罰規定,行政法規為實施法律,可以補充設定行政處罰”。如本文開頭提到的未經批準，擅自進行公路建設施工的，違反了公路法、質量管理條例和監督管理辦法的相關規定，這3個法律規范位階不同。但質量管理條例是根據建筑法第八十一條的授權制定的。建筑法第六十四條規定“違反本法規定，未取得施工許可證或者開工報告未經批準擅自施工的，責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可以處以罰款”，但沒有明確規定處多少罰款。質量管理條例依據建筑法的授權，對此進行明確規定，符合建筑法的立法原意。監督管理辦法的立法依據是公路法和質量管理條例，對未經許可，擅自施工的處罰完全依照質量管理條例的相關規定。盡管質量管理條例屬于行政法規，但其立法依據是建筑法，與公路法同屬于法律。因此，筆者同意第三種意見，依據質量管理條例的相關規定進行處罰。

第二，當有的法律規范屬于法律或者行政法規，有的法律規范屬于地方性法規時，應當區分情況進行研究。當該地方性法規所依據的法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定時，該地方性法規可以補充設定行政處罰，不能因法律、行政法規沒有規定行政處罰而不執行地方性法規；應當對該地方性法規的立法依據進行研究，看該地方性法規的相關規定是否與其上位法一致；國家尚未制定法律、行政法規，或者屬于地方性事務，因行政管理需要制定的地方性法規，理論上不會發生同一個違法行為違反多個法律規范的情形，但如果實務中確實存在，適用地方性法規處理比較合適。

第三，如果多個法律規范中，規章規定的罰款與法律、法規不一致時，按立法法對規章規定的適用原則執行。

截至2022年4月20日，根據國家法律法規數據庫顯示，現行有效的法律（含尚未生效的）共328件；行政法規605件；地方性法規13040件；司法部備案法規規章數據庫顯示，現行有效的地方政府規章14539件，部門規章4016件。從法律規范的數量來看，法規、規章在整個法律規范（不含監察法規、司法解釋）中占99%，法律僅占1%。行政法規、地方政府規章和部門規章99%以上由行政機關實施；在地方性法規序列中95%以上由行政機關實施。

在龐大的行政法體系中，行政機關在執法過程中經常會遇到某一個行政違法行為違反多個法律規范的情形。當同一個違法行為違反多個法律規范時，應當按照“擇一重處”原則確定案件管轄，同時，按照法律規范位階相同和法律規范位階不同兩個方面，綜合比較罰款幅度的上下限，確定適用的法律規范。