“三孩政策”背景下的個稅專項附加扣除優化設計

徐莎莎，陳海燕

（阜陽師范大學a.財務處；b.商學院，安徽 阜陽 236000）

一、問題緣起與研究目的

2022年3月5日，國務院總理李克強在第十三屆全國人大五次會議開幕式上提到要完善三孩生育政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，發展普惠托育服務，減輕家庭養育負擔。自2021年全面放開“三孩”以來，國家已出臺多項生育配套政策，在多方配合下瞄準痛點合力破解“生育”難題。截至2022年1月，近20個省份將落實“三孩”生育政策和配套措施寫進政府工作報告，推動“三孩”政策的進一步落實成為2022年我國的重點任務之一。

根據國家衛生健康委員會公開的數據顯示，2021年我國育齡期婦女計劃生育子女數僅為1.64個，與2017年相比下降6.8%。“三孩政策”剛一落地就在網絡上引發了熱議，讓不少人直呼“生不起”，“經濟壓力大”成為降低生育意愿的“罪魁禍首”。從孩子呱呱墜地，保育費、奶粉、紙尿布、衣服、玩具，從衣食住行再到孩子的教育費用、娛樂費用，養育一個孩子的成本居高不下。根據育媧人口研究發布的《中國生育成本報告2022版》估算，0歲至大學本科畢業的養育成本平均為62.7萬元；國家統計局在濟南市開展的三孩生育意愿專項調研結果顯示：87.2%的受訪者表示經濟壓力是影響生育三胎的主要因素［1］；同時2019年全國人口與家庭動態監測調查結果也顯示約有75.1%的人由于“經濟負擔重”而導致“想生不敢生”。隨著攀枝花市在全國率先為生育二孩，三孩的家庭發放育兒補貼，浙江省杭州市衛健委也緊跟其后開展關于生育意愿的調查問卷：“假設政府給予二孩、三孩每月1 000元補貼，您是否愿意接受二孩或三孩？”越來越多的城市逐漸意識到“經濟負擔重”鉗制著生育意愿的提升。

“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”，中國父母在子女教育上的投入“毫不手軟”，生怕孩子輸在起跑線上，落人一步。這導致我國子女教育支出在子女總支出中占據很大一部分。教育“內卷”的越演越烈給學生家長物質上以及精神上都施加了極大的壓力；任玉霜基于2018CFPS數據的實證分析發現當房價上漲1 000元時，生育一孩的概率降低1.4%～3.1%，繼續生育二孩的概率降低3.6%～6.2%［2］。隨著“二孩、三孩政策”的放開，家庭里多一個孩子就可能意味著需要購買或者置換一套更大的房子，因此很多家庭不敢繼續生育的很大一部分原因也在于對高昂的房價下沉重的住房貸款利息望而生畏；同時陳秀紅在調查中發現對“二孩”潛在患病風險下較重的經濟及精神壓力也成為抑制生育意愿的主要原因之一［3］。子女的健康問題向來是父母的“軟肋”，為人父母者最害怕孩子生病，一旦子女生病，不僅需要面對高昂的醫藥費賬單，因病致貧、因病返貧現象屢見不鮮，同時還要花費極大的精力照料子女。由此可見，子女教育支出高、住房貸款負擔重、子女患病后經濟及精神壓力大成為我國育齡人群生育二孩、三孩路上的“攔路虎”。

為延緩我國老齡化的進一步加深，提高人口增長率與生育率，減輕家庭生養負擔，新修訂的《人口與計劃生育法》明確指出國家應采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施。稅收對于國民收入的重新分配、經濟的調控具有十分重要的作用，因此利用稅收減免政策來推動“三孩政策”的進一步落實具有一定的現實意義。2019年新增子女教育、住房貸款利息、住房租金、贍養父母及大病醫療等專項附加扣除政策，對于影響我國育齡人群生育意愿最重要的三個方面給予一定的稅收優惠。前人在進行“三孩政策”下的專項附加扣除優化研究時，對現行專項附加扣除的關注點多在子女教育方面［4-5］，但從上文的調查研究中可以發現房貸壓力以及對潛在患病風險下較重經濟負擔的擔憂亦是當下育齡期人群的“痛點”也是阻礙其生育“三孩”的最大掣肘。同時胡元聰也指出，當前隨著贍養費用、二孩支出、住房貸款、醫療費用等家庭負擔的增加，如何通過優化稅制設計保障低收入家庭，理應成為我國財稅體制改革的重要命題［6］。因此為進一步優化專項附加扣除政策、完善三孩生育政策配套措施，除了新增0～3歲的子女扣除外，子女教育、住房貸款利息及大病醫療這三項專項附加扣除也亟須優化，以期更好地減輕育齡期人群的經濟壓力，促進“三孩政策”的進一步落實。

二、個人所得稅專項附加扣除存在的問題

（一）定額扣除標準不合理

子女教育及住房貸款利息這兩項專項附加扣除政策在扣除金額上均為“一刀切”式的定額扣除，定額扣除的優點在于扣除方式簡單易懂、納稅人容易操作，且有利于提高稅務機關的征管效率，降低征管成本。但定額扣除的缺點也是顯而易見的，這種過于簡單的標準不能結合納稅人的具體實際情況因人而異，導致扣除金額的公平性存疑，不能有效發揮“劫富濟貧”的稅收調節功能。

1.子女教育

根據《2017中國家庭教育消費白皮書》的調查，子女在不同教育階段所花費的教育支出在家庭年收入中所占的比率如下：學齡前（3～6歲）占26%，K12（7～18歲）占21%，大學（18歲以上）占29%。由于不同教育階段子女教育支出側重點不同，因此占總支出的比重也不同。學前教育一直被視為“有選擇性”的兒童福利，公共財政投入十分有限，家庭負擔較重［3］，同時近年來民辦幼兒園數量逐漸上升，截至2019年末民辦幼兒園數量已占幼兒園總數的61.6%①，且民辦幼兒園收費標準較高，因此學齡前兒童校內學費支出較高；步入大學后，逐漸走向社會，社交支出與興趣愛好上的花費較高；K12階段由于義務教育的普及特別是義務教育階段國家減免學雜費政策的推行以及多數家庭子女進入公辦學校學習校內學費支出較少，再加上該階段學習壓力較大，社交支出與興趣愛好上的花費較少，因此K12階段教育支出占家庭年收入的比重較小。可見，不同教育階段家庭所負擔的子女教育支出大不相同，在扣除金額與付出成本并不匹配的情況下很難切實緩解家庭的教育負擔，不利于生育政策的推行。

2.住房貸款利息

根據2020年我國35個大中城市房地產開發企業商品房銷售價格（表1）②可以直觀地看出，我國房地產價格區域間差距較大。在我國35個大中城市中，住宅面積每平方單價低于1萬元的有13座城市；居于1～2萬元區間的有16座城市；居于2～3萬元區間的有2座城市；居于3～4萬元區間的有3座城市；4萬元以上有一座城市，價格區間跨度較大且分布較不均勻。單價最高的深圳住宅價格5.58萬元/平方米，是單價最低城市銀川的8.66倍，是中位數成都的4.75倍，直觀數據表明我國不同地區的房價差距較大。在其他條件不變的情況下房價越高，住房貸款利息也越高、家庭住房貸款負擔就越重。住房租金按照城市的戶籍人口數量進行區分，差額扣除，但住房貸款利息卻采用“一刀切”的定額扣除方法，這將導致減稅降負效果在區域間產生差別，在緩解“高房價”地區房貸壓力上的效果受限。

表1 我國35個大中城市房地產開發企業商品房及住宅平均銷售價格 元/m2

同時根據居住情況來看，“一孩”情況下，三室一廳對于普通家庭而言可能就足夠居住；“二孩”情況下，三室一廳可能就會顯得十分擁擠；“三孩”一旦到來，在人口數量的再次增加下家庭勢必要置換或購買更大的房子以供正常居住。即使在同一地區每平方房價相同的情況下，平方數更大的房子也意味著需要更多的房款，家庭中子女數量的增加不僅會帶來衣、食、教育等費用的增加，還可能會帶來住房貸款利息的增加。因此從住房貸款利息扣除金額上來看，扣除標準也過于簡單直接，未能考慮到不同住房貸款利息下家庭的負擔差別，對于“高房貸”下的人群減稅力度有限，不利于推動“三孩”政策的進一步落實。

（二）扣除金額設置不科學

子女接受全日制學歷教育的相關支出，每個子女每月可以稅前扣除1 000元；住房貸款利息每月稅前也是允許抵扣1 000元。但結合家庭日常實際支出及社會發展情況來看，每月1 000元的標準確實較低，同時子女教育扣除金額的制定上并未向接受“特殊教育”的人群傾斜。

1.子女教育

教育支出一般包括貨幣性支出以及非貨幣性支出，貨幣性支出通常包括校內學雜費、校外補習班費用及各種興趣班的培訓支出，非貨幣性支出一般指父母照顧陪伴子女的時間成本；同時范雯進一步指出子女教育的貨幣性支出除我們常見的子女學雜費，課外輔導費等，還應包括為子女入學而購買的學區房、擇校費等隱性支出［7］。現行的子女教育每月每位子女僅抵扣1 000元，這個扣除標準大體上只能涵蓋子女校內學雜費及校外補習班的費用，國家鼓勵青少年德智體美勞全面發展，且家長們也更加重視子女的素質教育，除常見的琴棋書畫、音樂舞蹈等傳統的課外興趣班，樂高、建模培訓、機器人編程等新興課外興趣班也逐漸受到了家長們的認可與喜愛，據了解市場上這些興趣班的課時費也比較高。如果再加上為子女能受到更優質的教育而支出的擇校費、高價學區房費等潛在費用以及父母為陪伴照顧子女犧牲的時間成本、“全職寶媽”放棄工作的機會成本，每月1 000元的扣除標準著實較低，對育齡期人群吸引力不足，在促進“三孩”政策的推行上成效微弱。

截至2020年，全國共有特殊教育學校2 244所、通過各種形式招收特殊教育在校生88.1萬人，特殊教育已成為我國教育中不可忽視的一部分③。接受特殊教育的兒童包括盲童、聾童、智力落后兒童、超常兒童、多重殘疾兒童等，這些特殊兒童生活成本、教育成本及父母花費的時間精力也遠高于普通兒童。要貫徹量能課稅原則，促進社會公平，必須看到特殊人群的特殊性［8］。因此，對于這些接受特殊教育的特殊群體，也應給予額外的關注，只有對接受“特殊教育”的子女設置額外扣除額度，才能更好地解決為人父母者的后顧之憂，才能對“三孩”政策的推行起到良好的促進作用。

2.住房貸款利息

根據表1我國35個大中城市房地產開發商品房及住宅平均銷售價格，對不同城市不同房價下每月住房貸款利息進行估算。“二孩家庭”多為四口之家、“三孩家庭”多為五口之家，因此每套房屋面積以100平方來計算。采用等額本息法以首付30%（目前我國普遍使用的首套房商業貸款首付比例），住房貸款利率5.88%（首套房基準利率4.9%上浮20%），貸款年限30年（個人住房貸款最長期限）進行測算，見表2。測算結果發現，我國35個大中城市的住房貸款利息都遠超1 000元稅前扣除額，深圳的住房貸款利息甚至達到了扣除金額的20倍。1 000元的扣除額與實際發生的住房貸款利息相比簡直“杯水車薪”，住房貸款專項附加扣除的目的在于減輕納稅人住房貸款壓力，而從數據上看減稅力度較小，很難緩解納稅人的住房貸款壓力。

表2 我國35個大中城市住房貸款利息測算

（三）扣除額度計算方法不恰當

“多孩父母”認為對多個子女所花費的時間、精力與財力并不是單純數量上的疊加，可能是成倍地增加。在多一個孩子的情況下就可能牽扯到置換更大面積房子的問題；在輔導孩子功課時，“二孩家庭”可以父母齊上陣輔導孩子，當有了“三孩”時，父母兩人的精力明顯難以支撐，就需要尋找外援。通常來說父母兩人可以勉強應付兩個子女的日常生活，但是在涉及“三孩”的情況下，當孩子的數量已超過父母人數時，就可能會產生保姆費等額外費用。而子女教育在扣除額度計算上采用一個子女每月扣除1 000元、兩個子女每月扣除2 000元的單純疊加方法，無法給予多子女家庭額外的補償與獎勵，起不到生育上的激勵作用。

（四）扣除對象年齡范圍較窄

大病醫療專項附加扣除政策規定只有未滿十八周歲的子女符合條件的醫療費用才可以在指定的范圍內進行扣除，但是結合實際情況來看，一般十八周歲的子女剛剛步入大學階段，尚未經濟獨立，日常開銷大都還是依靠父母的支持。此范圍的制定未考慮到超過十八周歲但尚無經濟來源且仍處于受教育階段的子女生病帶給家庭的經濟壓力。

（五）扣除單位設定不合理

大病醫療專項附加扣除可以看作是城鄉居民醫保的補充，納稅人扣除醫保報銷后個人負擔（指醫保目錄范圍內的自付部分）累計超過15 000元的部分在80 000元以內可以據實扣除，納稅人未滿十八周歲子女的費用也可以由納稅人進行扣除。但納稅人子女所發生的醫療費用支出不能累計，要在個人單獨達到15 000元時才可以進行扣除。這就會產生一個現實性問題：如果A家庭有三個子女，在該年度三個子女符合條件的醫療支出分別為5 000元、8 000元以及10 000元，該家庭當年醫療費用合計23 000元，但由于每個子女的費用都不超過15 000元，因此不能進行稅前扣除；B家庭有一個子女，該子女當年符合條件的醫療支出為23 000元，去掉15 000元后該家庭當年大病醫療可以稅前扣除8 000元。A、B兩個家庭，當年度為子女支出同樣的醫療費用，卻只有B家庭可以抵扣，對于子女較多的A家庭來說，負擔更重。子女越多，醫療負擔越重，這種情況反而更不利于“三孩”政策的推行。

三、專項附加扣除政策優化建議

在進行專項附加扣除政策優化上，需要把握以下兩點：

“效率”兼顧“公平”。依據“凈所得”扣稅理論，納稅人應納稅所得額應扣除必要開支，否則納稅人所負擔的差異性將導致稅收不公平現象的發生。

若要達到絕對意義上的公平，最佳方案為采用據實扣除標準，即納稅人在當年度的花費均可在稅前據實扣除，即可建立起“因人而異”的絕對公平性扣除標準。但“公平”與“效率”作為概括稅收在執行職能中處理問題的兩大核心原則，在建立公平稅收標準的同時要兼顧稅收征管效率。若完全采用據實扣除的扣除標準，將會增加稅收征管成本，降低征管效率，不利于后期稅務機關的核查與監督。

協調國家利益與個人利益。一方面，稅收作為國家財政的重要組成部分，維持著社會的正常運轉，支撐著日益龐大的財政支出；而另一方面，稅收取之于民，是人民的財富向國家的轉移，稅收的過分擴張會打擊人民創造財富的積極性［9］。因此在稅收制度的設計上，既要保證國家財政稅收收入穩定性，又要充分考慮到社會經濟的發展水平及納稅人的實際情況，避免過度索取情況的發生。

據此本文將比較與借鑒國際經驗，結合我國具體國情提出進一步的優化建議，希望通過更完善的專項附加扣除制度，降低家庭育兒成本，以激勵育齡期人群積極響應生育政策。

(一）子女教育優化建議

1.建立“分段式”子女教育扣除標準

加拿大對于7歲以下的子女，每個子女允許稅前扣除8 000加元，而對于7-16歲的子女，則最多只能享受5 000加元的扣除額度；馬來西亞規定低于18歲的每個子女每月可以稅前扣除2 000令吉，年滿18周歲符合一定條件（如在高等教育機構接受全日制教育）每月可以稅前扣除8 000令吉；此外日本、法國、韓國等國的教育費用也包含在稅前扣除范圍，對于處于不同教育階段的子女差額扣除［10-11］。從國際經驗來看，一些國家選擇按照子女年齡段作為扣除額度的劃分標準、一些國家按照所受教育階段進行劃分。在參考他國扣除標準的同時結合我國的實際情況，由于納稅人在通過個人所得稅App進行子女教育的專項附加扣除填報時，按照子女受教育階段的不同分為學前教育、義務教育、高中階段教育以及高等教育，因此在制定“分段”扣除標準時，也可以按照學前教育階段、義務教育階段、高中教育階段及高等教育階段進行劃分，根據子女所處的不同教育階段設定不同的扣除金額，使承擔不同教育負擔的人群享有差別化的扣除標準。

2.扣除金額科學化

子女教育在扣除額度的制定上要結合家庭實際支出情況，可參考育媧人口研發布的《中國生育成本報告2022版》中估算的子女養育成本“3～5歲（幼兒園階段）平均每年花費33 559元、6～14歲（義務教育階段）平均每年花費24 072元、15～17歲（高中階段）平均每年花費26 072元、大學四年養育成本共計142 000元”，適量提高扣除額度，使實際發生的子女教育支出與子女教育扣除額度相匹配。

在加拿大被認定為殘疾的孩子稅前扣除金額被提高至11 000加元；英國按照子女不同程度的殘疾情況給予不同扣除額度；以及德國、馬來西亞等國家均在稅收扣除額度的設置上給予“殘疾人”額外扣除，體現出國家對弱勢群體的照顧［10］。我國在子女教育的扣除額度設置上，應向“殘疾人”有所傾斜，若家庭中有接受“特殊教育”的子女，可以在子女教育基礎扣除額度上增加20%～30%，或直接給予每位接受“特殊教育”的子女每月300～500元左右的額外扣除額度。

3.采用累進式扣除方式

子女教育在扣除額度計算方法上，應采取累進式的扣除方法，子女越多，扣除額越高。在匈牙利，“一孩”家庭稅前可以扣除6.66萬福林；“二孩”家庭每名子女可以扣除13.3萬福林；“三孩”家庭每名子女可以扣除22萬福林［10］。我國也可以在計算方法上采用累進扣除法，假如家庭有一名子女時扣除額度為A，那么在家庭生育兩名子女時，每名子女的扣除額度可以設置為1.1A；在生育三名子女時，每名子女的扣除額度為1.3A。將累進式扣除方式與“分段式”扣除標準相結合，建立子女教育專項附加扣除新模式（表3）。

表3 新模式下子女教育每名子女稅前扣除額

（二）住房貸款利息優化建議

與子女教育支出相比，住房貸款利息支出受地域的影響更大，不同城市兩個家庭在收入相似的情況下，如果一個城市房價遠高于另一城市，住房貸款利息支出差距可能遠高于子女教育支出。因此住房貸款利息扣除金額的設計要重點考慮區域間差距的問題，但如果僅按照區域的不同定額設計不同的扣除標準，則會弱化對同一區域內“三孩”家庭的減稅效果，對育齡期家庭起不到正向激勵作用。如果在根據區域劃定扣除標準下再按照家庭子女數量進行進一步劃分，過于細化的劃分標準不利于政策的具體推行，同時也會降低稅務機關后期核查效率，增加工作成本。

定額扣除忽略了同一類社會負擔具現為實際社會負擔支出時存在的異質性，只能起到普遍減負的效果，而全額據實扣除也會忽視了納稅人之所以負擔更多是由于收入更高，對于高收入高支出的納稅人減稅效應更強，違背形式公平與實質公平原則［9］。綜上筆者認為對于住房貸款利息可以根據家庭子女數量限額據實扣除，據實扣除可以解決區域間房價差距較大以及扣除金額較低等問題，根據家庭子女數量設置扣除限額既能給予多子女家庭額外的扣除，亦不會對高收入高支出的家庭進行較多減免，維護稅收公平原則。同時住房貸款利息適用限額范圍內據實扣除的可操作性更強，相比子女教育、贍養父母、住房租金及繼續教育來說，納稅人每月實際支出的住房貸款利息金額稅務部門更易從銀行等機構獲得。將稅務系統與金融機構貸款數據對接，納稅人在App填報時自動帶出金額，準確性更高。扣除金額上限可以在參考我國各省市房價均值的基礎上設定（雖然會有部分城市房價遠超均值，但扣除額度的設置也要避免各城市間差距過大，穩定稅收收入的同時避免出現“逆調節”效應）并與家庭人數直接掛鉤，若無子女家庭扣除上限為A，則“一孩”家庭的扣除上限則為1.5A，“二孩”家庭的扣除上限為2A，“三孩”家庭的扣除上限為2.5A。

（三）大病醫療優化建議

1.放寬扣除對象年齡范圍

黎巴嫩18歲以下的子女每人享有50萬黎巴嫩磅免稅額，但對于繼續讀書的子女年齡可放寬至25歲［12］。在大病醫療認定未成年子女符合條件的醫療支出可作為父母的稅前扣除項時，主要也是考慮到未成年子女尚未經濟獨立，仍需父母經濟上的支持。但筆者認為子女可扣除的范圍不能僅以年齡來區分，有些年滿十六周歲的子女工作后就實現了經濟獨立；有些超過十八周歲的子女卻仍在接受教育沒有經濟來源，顯然與政策制定初衷相違背。考慮到未滿十八周歲的子女尚未成年，因此建議將可扣除子女的年齡范圍放寬至年滿十八周歲但仍在接受全日制教育的子女。

2.以家庭為單位扣除

印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家的納稅人可以自行選擇是否以家庭為單位納稅［11］。家庭是承擔社會負擔的最小單位［9］，只有家庭稅收負擔與家庭支出相匹配時才有利于家庭穩定。子女醫療費用由家庭擔負，無論一個子女花費15 000元還是三個子女共計花費15 000元，抑或是包括納稅人本人及配偶在內的醫療費用共計花費15 000元，從支付主體上看都是整個家庭。因此，建議將醫療費用以家庭為單位累計扣除，無論是一個子女、三個子女抑或是全家人醫療支出，當年度所發生的符合條件的醫療費用均可累計相加，超過15 000元的部分可以在80 000元的范圍內據實扣除。

注釋：

①數據來源：根據《2019年中國教育年鑒》整理計算得出。

②數據來源：2020中國房地產統計年鑒。

③數據來源：國家統計局根據《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》進行的終期統計監測結果。