科研院所實行黨委領導下的院長負責制初探

李樹源 曹文斐 /文

黨的十八大以來，加強黨的全面領導、全面從嚴治黨，作為黨建工作的重點，已取得偉大成績。多年來科研院所管理體制的科學化、法治化的改革探索不斷深入，如何進一步完善科研院所的法人治理，加強黨在科研院所法人治理中的作用發揮，構建權責明確、評價科學、管理規范、開放有序的現代院所制度，也在不斷發展和探索中。

在科研院所中實行黨委領導下的院長負責制，是新形勢下踐行加強黨的領導，進而改革和完善科研院所法人治理的重要模式之一，有必要對科研院所實行黨委領導下院長負責制時的實施設計以及其中的重點、難點進行探討。

黨委領導下院長負責制是黨加強對科研院所管理的適選模式

2018 年7 月3 日，習近平總書記在全國組織工作會議的講話中指出：“在高校，黨委領導下的校長負責制是明確的，但把黨的領導貫穿辦學治校、教書育人全過程則存在較大差距。在中小學、醫院、科研院所，黨組織領導的校長（院長、所長）負責制還沒有建立起來”，“對這些問題，各級黨委和組織部門要進行系統梳理，理順體制，完善機制，把黨的領導貫徹落實到位，把黨的建設落到實處。”

從根本上說，科研院所是國家舉辦的，科研院所堅持社會主義辦院方向的有力保證就是要加強和完善黨的領導。實行黨委領導下的院長負責制也應是黨加強對科研院所管理的適選模式。

公辦高校、公立醫院實行黨委領導下校長（院長）負責制對科研院所的借鑒意義

高等院校、公立醫院實行的情況

公辦高等院校從上世紀90 年代就開始逐步實行黨委領導下校長負責制，已積累了不少可以借鑒的落地實踐。1998 年頒布《高等教育法》，從法律層面為公辦高校實行黨委領導下的校長負責制保駕護航。

2014 年，中辦印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（下稱《高校意見》），對公辦高校領導體制的完善及落地措施提出了更詳實完備的指導建議，著重強調要堅定不移的堅持和完善黨委領導下的校長負責制，這是黨對公辦高校領導的根本制度，是公辦高校堅持社會主義辦學方向的重要保證。

2018 年，中辦印發《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》（下稱《醫院意見》），明確醫院黨委要充分發揮核心領導作用，院長在醫院黨委領導下，全面負責本院的醫療、科研、教學、行政管理工作。

分析研究建議

高等院校、公立醫院都是事業單位，其管理模式與科研院所雖不完全相同，但有諸多相似之處。黨中央及國家關于高等院校、公立醫院實行黨委領導下的校長（院長）負責制的有關政策和法律法規的相關規定是目前僅有的成熟的政策法規依據。在尚未有單獨針對性的政策及法規之前，高等院校、公立醫院的法律政策依據和實踐做法是科研院所實行黨委領導下的院長負責制最為主要的政策和經驗借鑒。

科研院所黨委領導下院長 負責制體制的關鍵設置探討

院黨委為核心的議事決策體制設計

?院所黨委的最高決策地位和決策后置

《高校意見》和《醫院意見》明確了黨委是單位的領導核心，決定本單位重大問題。《醫院意見》更明確了院長辦公會是醫療等業務和單位行政事務的議事決策機構，重要的業務、行政工作應由院長辦公會先行討論通過，再交黨委會審定。

在決策順序上與國有企業有顯著的不同，《公司法》規定企業的決策機構順序是股東會-董事會-總經理（總經理辦公會），企業中黨的領導通過黨組（黨委）對重大事項的前置審議實現。院所實行黨委領導下的院長負責制，則應該是院黨委-院長（院長辦公會）的順序，黨委決策是后置，相比來說，決策程序更為順暢，決策形式和實質更為統一。

?黨委和行政議事機構的決策內容設置

黨委發揮領導核心作用，負有對重大事項的決定權，職責是實的。同時黨委也負有支持院長依法獨立負責地行使職權的職責，院長類同高校校長“全面負責教學、科研、行政管理工作”，相應的也必須要履行規定的決策、組織、執行等職責，這方面與高校基本類同。“黨委領導下的院長負責制”，從字面分析有兩個層次，首先是“黨委領導”，這是根本，領導作用的體現是要把方向、管大局、做決策、促改革、保落實。其次是“院長負責”，負責的內容是各類務工作和各項行政管理工作，程度是“全面”，從這個角度出發，黨委決策行政事項內容不宜界定過寬。

根據上述分析黨委關于決策的具體內容如何設置是落實黨委領導的關鍵。設想科研院所黨委決策的主要事項除了黨的建設、干部管理、人才政策等之外，在行政事項主要應該是：“三重一大”事項和基本管理制度。

?黨委和行政議事機構的組成設置

院黨委會由院黨委委員組成，議事規則是民主集中制，這是明確的，重點在于行政議事機構即院長辦公會的組成。

科研院所實行院長負責制時，最高決策會議是院務會。在實施黨委領導下的院長負責制后，因黨委委員全部為院務會成員，如仍沿襲原會議制度會造成院務會審議通過的議題再提交黨委會審批時，審議人員重復，造成黨委會審批流于形式。因此行政決策機構職責和組成人員需要調整，可取消原院務會，設定院長辦公會為行政決策機構，由院長主持，組成人員參照《高校意見》，由院長、副院長、總工程師、總會計師、院長助理、總法律顧問等業務和行政領導組成。黨委書記、副書記、紀委書記、工會主席可不作為固定成員，視議題情況參加。這樣使黨委和院長辦公會構成不同層次，日常業務與行政事務主要由行政領導參與決策，黨委專注于重大問題研究和決策。

科研院所法定代表人的擔任

根據《事業單位登記管理暫行條例實施細則》，事業單位法定代表人應是單位的主要行政負責人。依此，科研院所法人一般由院長擔任。

科研院所實行黨委領導下的院長負責制后，可否由黨委書記擔任法人，需要認真探討。

科研院所實行黨委領導下的院長負責制后，院黨委成為領導核心、單位最高決策主體，對重大事項實施決策，因此應當對決策承擔責任。我國很多法律都規定對單位實行法人負責制，黨委負有決策的權力，又不承擔法人責任，理論上權責不盡對等。

黨委書記主持黨委全面工作，是黨委第一負責人，承擔法人責任在一定程度上更加體現了黨委的責任擔當和權責匹配。

黨委對重大行政問題的決策權，具有行政負責的含義，黨委書記擔任法人，具備“單位主要行政負責人”的基礎條件，目前對此沒有禁止性規定。

由于單位法人負有諸多的法定責任，在日常運行中由黨委書記全部親自履行不現實，且與院長全面負責行政事務的分工存在一定重復或沖突，所以需要配套內部法人授權制度和措施，保障法人、院長、各級管理部門和下屬單位職責合理分工和順利實施。

綜上，科研院所實行黨委領導下的院長負責制，由黨委書記擔任法定代表人有其合理性，沒有禁止性規定，應該允許探索和嘗試。

科研院所黨委領導下院長負責制的制度保證

目前科研院所實行黨委領導下的院長負責制尚無直接的法規、政策依據。作為落實加強黨的領導、改革和加強法人治理的重大舉措，可首先在院所內部基本制度上予以明確，做好頂層設計。2011年發布的《高等學校章程制定暫行辦法》，就規定公辦高校章程中應對高校黨委領導下校長負責制的制度、辦法予以明確。

科研院所由于歷史原因，很少有單位制定章程，國家一直在推進科研院所制定章程。2017 年9 月科技部、中央編辦、人力資源社會保障部三部委發布的《關于中央級科研事業單位章程制定工作的指導意見》，明確章程是科研院所管理、運行活動的基本準則，實行黨委領導下院所長負責制的科研院所，其章程中必須要明確黨委應統一領導本單位工作，發揮黨委的領導核心作用。

黨委領導下的院長負責制是科研院所法人治理的核心要求，章程作為科研院所的最基本管理制度，應當制定并在其中明確黨委發揮把方向、管大局、做決策、促改革、保落實的領導核心作用，統一領導本單位工作，并健全議事規則和決策程序的具體規定。

由于黨委領導下的院長負責制的核心內容已全部在章程中體現，章程被上級主管部門或單位核準后，就意味著院所黨委領導下的院長負責制的體系設計和實施內容得到了批準，為實施提供了基本制度保證。

黨委領導下的院長負責制的內容豐富，還包括基層的黨政管理和黨的建設等，單位還需要配套三重一大決策制度、院黨委和院長辦公會決策議事規則、法人授權管理等制度。

通過制度體系的建立，可解決科研院所黨委領導下院長負責制的制度依據合法性、操作可行性與規范性，使其真正落地。

實行黨委領導下的院長負責制是科研院所加強黨的領導，完善科研院所的法人治理的重要模式，在實施時如何實現對單位管理層權、責、利關系模式的梳理與再設計，每個院所的情況各不相同，管理機制有不同的特點，可“一院一策”，結合單位歷史和現狀統籌考慮，從管理制度著手，抓住關鍵環節，清晰界定職責，合理設計流程，確保黨委領導下的院長負責制能夠真正落實。