國土空間規劃體系下的“一張圖”建設

胡兆平 游建標

(1. 江西核工業二六八測繪院, 江西 上饒 334000; 2. 江西省地質局第八地質大隊, 江西 上饒 334000)

0 引言

隨著先進技術和城市信息化、精細化管理理念的不斷提高,各地政府部門陸續開展了規劃“一張圖”、國土“一張圖”以及林業“一張圖”等信息化建設,但這些“一張圖”建設存在如下問題：一是缺乏統一的部門進行頂層設計,導致“一張圖”建設重復建設,資源浪費；二是各類“一張圖”只涉及本部門內的數據整合,各部門間數據標準規范不統一,導致數據共享難和應用難;三是部門間開展協同審批工作時,由于“一張圖”的規劃成果標準不一致,導致規劃沖突不斷。2018年,隨著自然資源部門成立,各類“一張圖”開始整合成國土空間規劃“一張圖”,因此如何構建“好用、易用和管用”的國土空間規劃“一張圖”,成為國土空間規劃改革的一種重要工作。本文以江西某市的實際情況出發,詳細闡述了國土空間規劃體系下對國土空間規劃“一張圖”建設的新要求、國土空間規劃“一張圖”建設的總體框架、定位、數據庫建設內容以及應用實踐等內容,為其他城市開展國土空間規劃“一張圖”建設提供借鑒作用。

1 國土空間規劃體系下的“一張圖”發展新要求

國土空間規劃體系下的“一張圖”建設根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《自然資源部信息化建設總體方案》等文件精神,在空間規劃管控、空間規劃監督實施以及空間規劃數據共建共享3方面提出了新要求。

一是實現國土空間規劃全域對象“一張圖”管控。根據《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》的要求,國土空間規劃“一張圖”建設是以“山、水、林、田、湖、草、海、 城”構成的全域空間為對象,以農業、城鎮以及生態空間為約束,對國土空間進行治理和保護開發,實現從規劃編制、審批、實施、監督、監測、評估、預警到更新完善國土空間規劃全過程、全域、全要素精細化管理。

二是以動態監測、評估預警為技術手段,實現國土空間規劃監督實施。國土空間規劃監督實施的重要手段是建立“一年一體檢、五年一評估”的動態監測、預警評估機制。它是以城市發展特色指標、空間規劃核心指標為基礎,實現對城市運行概況、空間規劃要素、規劃管控空間以及社會經濟要素等進行監測和評估,是對國土空間規劃的現狀進行監測和指標式管理。與此同時,監測和評估成果將與國土空間規劃“一張圖”監督實施信息系統進行對接,為國土空間規劃管理提供決策支持。

三是以信息化手段為支撐,實現空間規劃數據共建共享。國土空間規劃“一張圖”建設是在新時期、新技術以及新頂層設計的基礎上,對原有多規合一“一張圖”從數據管理到運用方式的一次全面改革。數據管理方面,國土空間規劃“一張圖”集成了國家、省、市、縣各級、各類國土空間規劃成果,實現了規劃管控要素、主體功能區戰略的精準落地。運用方式方面,推進了國土空間規劃行政審批流程的改革,從而實現政府部門間的數據共建共享和交換。

2 國土空間規劃“一張圖”總體設計

2.1 框架設計

根據國土空間規劃體系下的“一張圖”發展新要求,“一張圖”建設應在標準規范和保障措施的基礎上,構建全市全域覆蓋的多源多尺度國土空間規劃“一張圖”數據庫,為國土空間規劃分析評價、成果審查管理、監測評估預警、用途管制和開發利用等應用服務提供數據、功能和模型支持。國土空間規劃“一張圖”框架設計包括保障措施、標準規范及管理機制、國土空間規劃“一張圖”數據庫、指標模型體系以及應用服務五大核心部分。國土空間規劃“一張圖”框架設計示意圖如圖1所示。

保障措施主要包括保證“一張圖”穩定運行的安全、制度、組織、資金、運行維護以及共享交換相關的措施。標準規范及管理機制主要包括國土空間規劃“一張圖”的一個管理辦法、一套管理機制以及一套標準規范手冊等。國土空間規劃“一張圖”數據庫包括現狀、規劃、管理以及社會經濟等數據。指標模型體系主要包括指標庫和模型庫。國土空間規劃“一張圖”為國土空間規劃編制、監督實施、動態預警、用途管制以及開發利用等應用服務提供決策支持。

圖1 架設計示意圖

2.2 定位設計

國土空間規劃“一張圖”是自然資源業務管理、行政審批管理最為核心的空間基礎設施,為國土空間基礎信息平臺、國土空間規劃“一張圖”監督管理系統以及自然資源一體化信息服務平臺等平臺提供數據應用、數據分析以及數據支撐。國土空間規劃“一張圖”定位示意圖如圖2所示。

圖2 國土空間規劃“一張圖”定位示意圖

3 國土空間規劃“一張圖”建設內容

3.1 建立完善的標準規范及管理機制

為保障國土空間規劃“一張圖”建設的有序開展、穩定運行以及數據動態更新維護,需建立完善的標準規范以及管理機制,主要包括一個管理辦法、一套管理機制以及一本標準規范手冊。一個管理辦法是指國土空間規劃“一張圖”管理辦法,主要明確各個不同主體在“一張圖”建設、管理和應用工作中的職責分工,建立工作事項協調處理機制。一套管理機制是指國土空間規劃數據的處理、匯交、入庫、更新維護以及共享交換等管理機制和國土空間規劃業務運行的管理機制,如,省、市、縣級縱向數據、政府不同部門間橫向數據匯交的規則、工程建設項目全周期規劃管理業務運行機制等。一本標準規范手冊是指國土空間規劃“一張圖”數據、業務等方面涉及的技術標準和工作規程,本文主要以國家和省相關層面標準規范為依據,結合本市自身情況進行適當補充。國土空間規劃“一張圖”數據更新維護管理機制示意圖如圖3所示。

圖3 數據更新維護管理機制示意圖

3.2 數據庫建設

根據《自然資源信息化建設總體方案》《市縣級國土空間規劃數據庫標準》等相關技術規范,結合本市國土空間規劃數據的實際情況,對基礎地理信息、土地、林地、礦產、草地、濕地以及城市建設等專業數據按照現狀數據、規劃數據、管理數據以及社會經濟四大類進行分類管理,從而構建統一的數據視圖和模型、統一的國土空間規劃“一張圖”數據編目。國土空間規劃“一張圖”數據庫建設內容示意圖如圖4所示。

圖4 國土空間規劃“一張圖”數據庫示意圖

通過對各類數據進行組織、存儲和管理,按照業務、區域或時間等不同維度領域,構建了全域覆蓋、多源、多層次的國土空間規劃“一張圖”數據庫。現狀數據包括14大數據中類,有基礎地理信息、資源調查、城市建設以及生態環保等;規劃數據包括20大數據中類,有總體規劃、控制性詳細規劃、城市建設規劃以及林海礦專項規劃等;管理數據包括9大數據中類,有土地管理、規劃管理、海洋管理以及不動產登記管理等;社會經濟數據包括3大中類,有就業數據、宏觀經濟數據、人口數據以及人口密度數據等。

3.3 應用服務建設

國土空間規劃“一張圖”建設的目標是充分提高和挖掘四大核心數據的價值,為國土空間規劃各個方面的業務管理提供數據支持。應用服務是根據國土空間規劃的業務需求,構建平臺功能模塊,讓“一張圖”真正地用起來和管起來,讓國土空間規劃管理更加信息化、智能化和精細化。國土空間規劃“一張圖”應用服務是依托功能需求,構建“編制-實施-監督-評估”的國土空間管控閉環,實現國土空間規劃全周期規劃編制和實施管理、全流程動態監測、預警和評估,主要包括三方面應用：第一,國土空間規劃分析評價應用服務,利用相關指標和模型庫,實現國土空間規劃編制“雙評價”和風險識別評估等。第二,國土空間規劃成果審查和管理應用服務,利用成果質檢軟件,構建成果審查規則,自動輔助審查國土空間規劃編制成果,從而大大壓縮人工審查時間,提高審查效率和準確率。第三,國土空間規劃監測、預警和評估應用服務,明確監測指標數據來源和方式,構建預警評估模型和算法,實現對規劃實施效果動態化和智能化的規劃監督。

4 成果實踐

4.1 “一張圖”服務于規劃編制的數據應用平臺

為更好地讓國土空間規劃“一張圖”服務于規劃編制工作,搭建規劃編制工作平臺。針對規劃編制工作對數據量需求大、使用頻繁、技術門檻高等特點,規劃編制工作平臺基于云計算、大數據運算分析以及網絡安全等進行基礎軟硬件設施建設,為規劃編制工作提供地圖和要素服務、分析模型、專業規劃模型以及規劃工具,從而降低規劃編制工作人員獲取和使用數據的門檻。與此同時,制定統一的數據使用、提交、更新和共享標準規范,實現數據獲取、使用、編制到成果更新的數據閉環,從而降低編制成果的差異性,提高部門間工作的協同性。“一張圖”服務于規劃編制的數據應用平臺框架示意圖如圖5所示。

圖5 “一張圖”服務于規劃編制的數據應用平臺框架示意圖

4.2 “一張圖”服務于規劃管理的數據分析平臺

面向自然資源服務平臺的工程建設項目、多測合一、工程建設審批等規劃管理工作,利用國土空間規劃“一張圖”為自然資源部門和相關部門提供數據分析服務,主要包括地圖數據服務、接口服務以及業務服務。地圖數據服務是將國土空間規劃“一張圖”的各類數據資源統一發布成開放通用的地圖服務和數據服務,規劃管理的各類平臺可以調用相應的地圖數據服務。接口服務是通過WebService、等方式,一方面調用基本的數據服務接口,實現數據展示、數據空間查詢和統計以及數據分析等;另一方面調用業務模型,實現項目用地預審、選址、合規性審查以及審批等高級功能。業務服務是針對國土空間規劃管理的應用場景,提供空間分析、專題分析等服務,還可以結合具體的業務需求,重構業務流程,專項開發定制服務功能,從而為規劃管理提供全方位的數據分析服務。

4.3 “一張圖”服務于規劃監測預警評估的數據支撐平臺

面向國土空間的規劃實施、動態監測和定期評估,利用國土空間規劃“一張圖”為規劃監測預警評估指標和模型,提供標準化的數據支撐,從而實現城市國土空間規劃保護開發利用全過程監控和管理,提高國土空間規劃精細化治理能力。

5 結束語

在國土空間規劃體系改革的大背景下,各類“一張圖”逐步整合為國土空間規劃“一張圖”,在實際建設過程中遇到了許多難題,如數據整合、數據價值挖掘以及數據應用服務等。本文結合本市實際情況,探討了國土空間規劃體系下的“一張圖”發展新要求,闡述了國土空間規劃“一張圖”建設的框架、定位、標準規范、數據庫以及應用服務等內容,深化了“一張圖”服務于規劃編制、規劃管理以及規劃監測預警評估等方面的實際業務應用,為國土空間體系完善和發展提供數據支撐、數據分析和數據應用,但也存在一定問題尚未解決,如“一張圖”數據庫需進一步完善,服務的部門和平臺需進一步拓展應用。下一步,隨著國土空間規劃改革的深入,構建市域全覆蓋、全類型、全要素的國土空間規劃“一張圖”,將極大地提高國土空間規劃管理的效率。