市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺建設

宋振華

(廣東省有色地質測繪院, 廣東 廣州, 510030)

0 引言

自2018年開展自然資源機構改革以來,全國各地根據(jù)自身情況,陸續(xù)掛牌了規(guī)劃和自然資源部門或自然資源部門,原國土、規(guī)劃等八個部門的職責整合已基本完成,初步建立了權重清晰、上下貫通地自然資源管理體系。但隨著自然資源改革的不斷深入和推進,在審批業(yè)務流程、數(shù)據(jù)融合和系統(tǒng)集成等方面亟待解決如下問題,一是原規(guī)劃部門的規(guī)劃選址、規(guī)劃實施、規(guī)劃督查審批體系與原國土資源部門的“批、供、用、補、查、登”審批體系亟待重構和優(yōu)化,形成一套全面融合的規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務審批體系;二是規(guī)劃和自然資源管理的數(shù)據(jù)存在分類標準、存儲格式以及編碼體系不統(tǒng)一,亟待對數(shù)據(jù)進行全面梳理、處理、入庫和更新,形成規(guī)劃和自然資源“一張圖”資源體系;三是規(guī)劃和自然資源相關的應用系統(tǒng)較多,且系統(tǒng)的技術路線、開發(fā)環(huán)境不一致,亟待對系統(tǒng)進行集成管理。因此,厘清部門職責邊界、結合自然資源部門下發(fā)的《自然資源部信息化建設總體方案》要求,構建市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺勢在必行。本文以審批業(yè)務流程重構為契機,以數(shù)據(jù)融合、系統(tǒng)整合為抓手,開展規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺建設,通過優(yōu)化審批業(yè)務流程、推進業(yè)務深入融合,實現(xiàn)了審批事項全覆蓋、審批流程全管理、數(shù)據(jù)融合共享和系統(tǒng)集成管理,為全市規(guī)劃和自然資源審批提供便捷且高效的服務,提高了規(guī)劃和自然資源管理水平。

1 建設內容

1.1 規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務重構和優(yōu)化

在規(guī)劃和自然資源一體化審批管理的新要求下,圍繞“兩統(tǒng)一”、七個關鍵職能,對原規(guī)劃、國土的審批業(yè)務體系進行梳理。以地塊為基本單位,對規(guī)劃和自然資源“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業(yè)務流程進行重構優(yōu)化,打通業(yè)務審批流程和內部管理,形成上下貫通、前后一體、有機融合的規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務審批體系。

1.2 規(guī)劃和自然資源“一張圖”融合

在原規(guī)劃和國土資源“一張圖”的基礎上,對數(shù)據(jù)采用清洗和差異性分析等手段,構建標準統(tǒng)一、結構一致和內容完整的“數(shù)據(jù)倉庫”,并根據(jù)審批業(yè)務需求,將草地、森林、濕地、地質礦產等數(shù)據(jù)納入規(guī)劃和自然資源“一張圖”體系中,從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一和分層分級管理。

1.3 規(guī)劃和自然資源應用系統(tǒng)集成管理

對原有的規(guī)劃和國土信息化系統(tǒng)、軟硬件基礎設施和系統(tǒng)使用情況進行全面摸底,根據(jù)業(yè)務應用新需求,對原有系統(tǒng)進行保留、廢除或升級改造,建立一套能支撐業(yè)務審批、數(shù)據(jù)共享服務的一體化審批系統(tǒng),打造統(tǒng)一門戶信息、統(tǒng)一政務調度、高效業(yè)務審批協(xié)調辦理以及智能化決策管理的規(guī)劃和自然資源應用體系。

2 總體設計

2.1 業(yè)務流程設計

圍繞規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務,對原有的200多項審批業(yè)務進行梳理并整合,歸納為30多項業(yè)務,重構了“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業(yè)務流程,從而實現(xiàn)業(yè)務流程優(yōu)化。規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務審批包括八個關鍵點：“策”是指土地儲備計劃、項目實施計劃等?！芭笔侵敢?guī)劃選址和用地預審、征地報批等。“征”是指征收土地公告和方案公布和補償安置等?！肮笔侵敢?guī)劃條件、用地招拍掛和土地出讓等?！坝谩笔侵敢?guī)劃方案審查、建設工程批后公示、轉讓備案和出租備案等。“建”是建設工程規(guī)劃許可、建設工程施工許可等?！膀灐笔侵腹こ舔灳€、規(guī)劃核實和復核驗收等。“登”是指不動產登記和自然資源登記等。規(guī)劃和自然資源一體化審批流程示意圖如圖1所示。

圖1 規(guī)劃和自然資源一體化審批流程示意圖

2.2 框架設計

在標準規(guī)范體系、信息安全體系以及運維管理體系的保障下,依托政務內網(wǎng)、規(guī)劃和自然資源部門內網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng),搭建規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺。平臺基于當前流行的微服務技術框架,采用瀏覽器/服務器模式(browser/server,B/S)架構設計并開發(fā)。平臺框架設計示意圖如圖2所示。

基礎設施層是在規(guī)劃和自然資源云基礎上,充分利用云服務提供的計算資源、存儲資源以及網(wǎng)絡資源,實現(xiàn)平臺在政務內網(wǎng)、規(guī)劃和自然資源局內網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)的部署。數(shù)據(jù)層是在原有規(guī)劃和國土資源“一張圖”的基礎上,對數(shù)據(jù)進行收集、處理后,構建規(guī)劃和自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫,包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、審批事項、業(yè)務審批過程中產生的專題數(shù)據(jù)庫和元數(shù)據(jù)庫等;服務層主要包括基礎技術服務、空間服務和智能分析服務,如電子簽章、流程管理、安全審計、地圖服務、應用程序接口(application programming interface,API)開發(fā)服務、人工智能以及運算服務等,為應用層提供服務。應用層是平臺展示層,主要包括兩大核心功能：一是審批業(yè)務管理功能;二是其他系統(tǒng)集成管理功能。審批業(yè)務管理包括審批子系統(tǒng)和審批子系統(tǒng),其他系統(tǒng)集成管理包括內部系統(tǒng)集成和外部系統(tǒng)集成。用戶層主要包括規(guī)劃和自然資源部門、政府相關部門、建設單位以社會公眾等。

圖2 平臺框架設計示意圖

2.3 數(shù)據(jù)庫設計

規(guī)劃和自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫涉及各種類型的數(shù)據(jù),有空間化和非空間化數(shù)據(jù)、結構和非結構化數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)和新型數(shù)據(jù),覆蓋了規(guī)劃和自然資源一體化審批管理所需數(shù)據(jù),具有海量、多源、異構、時變等特點,主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、業(yè)務審批數(shù)據(jù)庫、多媒體數(shù)據(jù)庫以及云數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫建設內容如圖3所示。

圖3 數(shù)據(jù)庫建設內容示意圖

3 關鍵技術

3.1 基于Spring Cloud框架的微服務技術

微服務技術框架是在面向服務架構(service-oriented architecture,SOA)的基礎上優(yōu)化升級,原有的一個應用程序根據(jù)功能進行拆分,形成一組微服務,服務間可以單獨部署和運行,還可以互相協(xié)調和配合,從而提高了服務的效率,且具有易管理、易維護和易開發(fā)等特點。由于規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺涉及的功能服務較多,采用微服務技術框架可以有效地提高規(guī)劃和自然資源云計算的效率。本文采用Spring Cloud(是一系列框架的有序集合)微服務框架進行平臺框架設計和開發(fā)。Spring Cloud微服務框架包括微服務注冊中心、應用中心、配置中心、Web端接口層、運維管理以及客戶端等。微服務技術框架設計示意圖如圖4所示。

圖4 微服務技術框架設計示意圖

3.2 基于BPM流程的審批業(yè)務辦理

傳統(tǒng)工作流程辦理常采用工作流技術,該技術能較好地完成簡單的流程處理,但隨著業(yè)務系統(tǒng)流程逐漸復雜,傳統(tǒng)工作流技術無法實現(xiàn)人和人、人和機器、機器和機器間的有效解耦,導致流程結構混亂,維護困難。業(yè)務流程管理(business process management, BPM)高效地實現(xiàn)業(yè)務流程的全周期管理,采用可視化建模的方式,建立業(yè)務流程模型,輕松對業(yè)務流程進行定義、設計、執(zhí)行和優(yōu)化,從而實現(xiàn)流程的快速搭建、高效運行和便捷維護。規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺的核心功能是對原有業(yè)務流程進行重構和優(yōu)化,本文利用BPM實現(xiàn)了對各審批流程的搭建,主要包括流程管理、業(yè)務管理以及表單管理。流程管理實現(xiàn)了“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業(yè)務流程的設計,利用可視化建模工具,將常用的流程節(jié)點,例如,收件、分配、辦理、審核、上報、整理和發(fā)件等,根據(jù)流程設計的需要,通過拖拽的方式快速實現(xiàn)業(yè)務流程的搭建。業(yè)務管理是需要對審批業(yè)務內容進行增加、刪除、修改時,可以利用業(yè)務類型定義工具進行操作,例如,在設計“多審合一”業(yè)務時,需對規(guī)劃選址、用地預審提交的材料進行重新配置,快速實現(xiàn)對業(yè)務審批涉及材料編號、名稱和業(yè)務類型等文檔資料進行“增、刪、改”操作。表單管理是采用表單定制化工具,對各審批流程的各類表單內容進行設置。

3.3 基于文件標簽的海量數(shù)據(jù)存儲查詢和讀取技術

規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務辦理過程中需對大量文件進行掃描歸檔,包括申報材料、審批材料、各種附件材料等,一般情況下,一年的掃描文檔資料高達千萬量級,如何能夠快速地在業(yè)務辦理過程中調取項目文檔資料是平臺建設的一個重點。文本采用基于文件標簽的海量業(yè)務數(shù)據(jù)存儲查詢和讀取技術,首先對非結構化的證照、文檔掃描文件的名稱和屬性進行解析。其次,對文件名稱、屬性等描述信息以及位置信息,構建規(guī)則和索引,并存儲在元數(shù)據(jù)中,形成文件標簽。最后,當文件需要查詢和讀取時,構建“兩級”檢索模式,先通過元數(shù)據(jù)表定位文件位置,再通過文件位置查找相應文檔資料。

4 平臺實現(xiàn)

市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺將常用的功能模塊按照單獨的業(yè)務邏輯進行子塊劃分,例如,數(shù)據(jù)的展示模塊、數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計模塊,業(yè)務辦理的上傳模塊以及審核模塊等。這些模塊邏輯獨立,分類按照微服務的架構進行部署,相互組合,構建五大子系統(tǒng),從而完成平臺的功能實現(xiàn)的同時提高平臺的執(zhí)行效率。五大子系統(tǒng)主要包括可視化子系統(tǒng)、業(yè)務申報子系統(tǒng)、業(yè)務審批子系統(tǒng)、系統(tǒng)集成子系統(tǒng)以及運維管理子系統(tǒng)。平臺功能結構示意圖如圖5所示。

圖5 平臺功能結構設計示意圖

4.1 可視化子系統(tǒng)

可視化子系統(tǒng)實現(xiàn)了地圖瀏覽、基本操作、規(guī)劃項目查詢以及四線管控等功能。地圖瀏覽是平臺的基礎功能,實現(xiàn)了各級領導和業(yè)務處室人員,可以瀏覽各類規(guī)劃編制、業(yè)務審批、基礎測繪等數(shù)據(jù)資源,包括圖形數(shù)據(jù)、規(guī)劃文本數(shù)據(jù)以及業(yè)務審批過程中的表格附件等數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)組織上能體現(xiàn)出各類專題數(shù)據(jù)內和數(shù)據(jù)之間的業(yè)務關聯(lián),達到全面的、結構化的、靈活的可視化數(shù)據(jù)瀏覽方式?；静僮靼ǖ貓D放大縮小平移全圖,圖層控制、量算、分屏比對等。規(guī)劃項目查詢可實現(xiàn)關鍵字模糊查詢和空間查詢,查詢結果將項目名稱、批準部門、編制單位及項目編號以數(shù)字排序列出,并在地圖上以數(shù)字標明位置,地圖顯示范圍縮放到這些項目的范圍上,若符合條件的項目過多,則對搜索結果進行分頁顯示。鼠標在搜索結果的項目中來回滑動時,被劃過的項目的標號在地圖上被高亮顯示。四線管控針是對上下位規(guī)劃之間、規(guī)劃與建設項目之間、建設項目與建設項目之間的空間用地壓蓋進行分析,并指出發(fā)生用地沖突的規(guī)劃地塊或建設項目等。發(fā)生沖突的規(guī)劃要素或建設項目會以表格形式列出,并在地圖上高亮顯示,支持地圖點擊定位。

4.2 業(yè)務申報子系統(tǒng)

業(yè)務申報子系統(tǒng)實現(xiàn)了業(yè)務申報服務事項清單管理、業(yè)務申報管理以及在線核驗管理等功能。業(yè)務申報服務事項清單管理是對業(yè)務流程重構后,建立的審批申報事項清單和管理功能,包括申報事項的詳細信息、申報材料說明、審核重點以及辦理流程說明等。業(yè)務申報管理是在統(tǒng)一的業(yè)務辦理門戶,實現(xiàn)所有規(guī)劃和自然資源審批業(yè)務的申報,包括申報業(yè)務發(fā)起、申報材料上傳、申報受理以及申報進度查詢等功能。在線核驗管理是對申報填寫的資料以及上傳的材料進行線上核實,核實通過,則業(yè)務受理;核實不通過,則給申報人員發(fā)信息,并說明申報材料不合格原因,并提出修改意見。

4.3 業(yè)務審批子系統(tǒng)

業(yè)務審批子系統(tǒng)實現(xiàn)了審批事項管理、智能審批管理、業(yè)務綜合監(jiān)管以及辦件查詢統(tǒng)計等功能。審批事項管理是將新構建的審批流程共計30多項審批服務納入平臺進行審批,如“多審合一”“四合一”以及“多證合一”等。智能審批管理是根據(jù)審批的要求和規(guī)則,建立審批模型,如費用核實模型、空間指標計算模型、沖突檢測模型、審批語義模型等,自動進行審批,并生成審批意見,還可以對審批過程中的廉政動態(tài)監(jiān)控以及風險評估預警。業(yè)務綜合監(jiān)管是建立業(yè)務監(jiān)管規(guī)則、考核評價和績效規(guī)則,實現(xiàn)業(yè)務辦理數(shù)據(jù)監(jiān)管、指標監(jiān)管和廉政監(jiān)管等。

4.4 集成管理子系統(tǒng)

集成管理子系統(tǒng)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享管理和服務接口管理。數(shù)據(jù)共享管理使規(guī)劃和自然資源部門內打通了各類業(yè)務和系統(tǒng),實現(xiàn)了部門內數(shù)據(jù)共享調用、材料復用以及證照調取、業(yè)務和辦文關聯(lián)等,有效地提高了數(shù)據(jù)的利用效率。服務接口管理是利用微服務技術框架,對省、市相關系統(tǒng)進行對接,從而實現(xiàn)系統(tǒng)集成,包括國土空間規(guī)劃信息平臺、建設項目審批系統(tǒng)、“多規(guī)合一”信息平臺和“多測合一”信息平臺等。

4.5 運維管理子系統(tǒng)

運維管理子系統(tǒng)是平臺唯一的、統(tǒng)一的后臺運維入庫,實現(xiàn)了部門管理、人員管理、功能權限管理、地圖服務管理、接口API管理、日志管理和日常運行監(jiān)控等功能,有效地保障了平臺的穩(wěn)定運行。

5 結束語

文本根據(jù)市級規(guī)劃和自然資源業(yè)務審批改革的需求,利用當前先進的地理信息系統(tǒng)、云計算、大數(shù)據(jù)以及微服務等技術,對規(guī)劃和自然資源一體化審批流程進行了重構和優(yōu)化,并搭建了市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺,詳細闡述了平臺建設的框架、數(shù)據(jù)庫、關鍵技術和功能,為其他城市開展此項工作提供借鑒作用。目前,平臺運行良好,已完成大多數(shù)審批流程的改造優(yōu)化工作,并對接了相關的應用系統(tǒng),但在實際應用中也存在一定問題,如合并后存量數(shù)據(jù)未處理完畢,數(shù)據(jù)庫信息有所缺失、審批業(yè)務流程涉及部門較多,部分人員重視程度不夠,導致業(yè)務流程周期長、應用系統(tǒng)還有部分未集成等,隨著改革的不斷深入,審批業(yè)務流程將進一步優(yōu)化,應用系統(tǒng)將加快對接工作,以及拓展一體化移動辦公應用,加快移動端一體化審批系統(tǒng)的建設。