特色小宗作物農藥使用風險管理現狀與展望

李富根，董豐收，楊 峻，羅媛媛，高歆越，樸秀英，單煒力，黃修柱*

（1.農業農村部農藥檢定所，北京 100125；2.中國農業科學院植物保護研究所，北京 100193）

特色小宗作物一般是指種植面積較小、區域分布不廣泛且農藥使用量相對較少的農作物。這類作物的病蟲害防治用藥是一個世界性難題，也是影響我國特色農產品質量安全的重要因素之一。不同的國家或地區對特色小宗作物的規定不盡相同，一般是從種植面積和經濟收益2個方面來界定特色小宗作物的管理范疇。美國是國外研究小宗作物用藥問題最早的國家，政府1963年開始投入實施區域小宗作物項目（IR-4），建立解決小宗作物用藥登記機制，為世界各國提供了有益借鑒[1]。我國特色小宗作物品種繁多，包括特色水果、蔬菜、食用菌、雜糧和中草藥材等多種類別作物。隨著人們生活質量的逐步提高，農業供給側結構性改革及產業扶貧的持續推進，有的小宗作物已迅速發展成為具有地方特色的農業支柱產業，特色小宗作物相關農產品在城鄉居民膳食結構中的比重越來越大，地位越來越重要，為帶動地方經濟發展和促進農民增收發揮了重要作用[2-3]。然而，特色小宗作物上農藥登記申請所需的經濟投入往往大于預期農藥銷售的經濟收益，這就直接影響到農藥企業申請的積極性，從而導致特色小宗作物病蟲害防治用藥需求與登記農藥產品短缺的矛盾凸顯，實際農業生產中存在超范圍用藥、亂用藥、濫用藥的問題比較嚴重，“無藥可用”問題不僅造成特色農產品的質量安全風險隱患，也增加了農業生產成本[4-5]。同時，特色小宗作物相關農產品中農藥殘留限量標準也嚴重短缺，市場監管“無標可依”問題較為突出。近年來，農業農村部門強化政策引導，加大技術和項目扶持，促進特色小宗作物農藥登記和殘留限量標準制定協調聯動推進，明顯緩解了特色小宗作物的“無藥可用”和“無標可依”問題，為我國特色農業健康發展和農產品質量安全提供了重要的技術保障。

1 特色小宗作物農藥使用風險管理概況

我國從2010年開始關注特色小宗作物的用藥問題。2010年，農業部等四部門出臺《農藥產業政策》（工聯產業政策［2010］第1號），鼓勵發展用于特色小宗作物的農藥。之后，農業農村部又陸續印發特色小宗作物名錄、登記資料要求和聯合試驗集中評審等多個文件，多措并舉、加快研究解決特色小宗作物病蟲害防治“無登記農藥可用、農民用藥混亂”的問題[6-8]。結合我國特色小宗作物的現狀和特點，農業農村部圍繞保障特色小宗作物生產有藥可用和農產品質量安全，創新工作機制、出臺激勵政策、強化項目引領、完善技術支撐，協調有序地推動特色小宗作物的農藥科學安全使用[9]。

1.1 全面普查用藥短缺特色小宗作物，實施動態調整名錄管理

摸清底數、全面掌握用藥短缺的特色小宗作物及其病蟲害發生情況，是解決特色小宗作物“無藥可用”問題的前提和基礎。2011年，農業部開展了特色小宗作物病蟲害發生及用藥情況調查。2012年，農業部組織全國31個省（市、區）開展蔬菜病蟲害防治用藥情況調查。結果表明，全國4/5的蔬菜品種、2/3的常發病蟲害無可用登記農藥[4]。在此基礎上，篩選了一批蔬菜-農藥組合以開展農藥登記聯合試驗，同時組織開展了小宗蔬菜作物分類、病蟲害藥效試驗群組化研究。2013年，農業部農藥檢定所在吉林長春啟動了“蔬菜及特色作物安全用藥行動計劃”，從蔬菜等特色小宗作物農藥試驗和登記入手，積極聯合多方力量，著力研究推動解決特色小宗作物用藥短缺的難題[3]。

目前，我國對特色小宗作物實行名錄管理，收錄的作物是綜合考慮各地特色作物種植面積、病蟲害發生輕重和經濟產值等因素，經廣泛征求意見、專家論證后確定。在廣泛調研的基礎上，2016年，農業部種植業管理司會同農藥檢定所研究制定并首次公布了《用藥短缺特色小宗作物名錄（2016）》（農農（農藥）［2016］106號），包括谷物、油料、蔬菜、水果、飲料、食用菌、調味料、藥用植物和其他等9大類的124種作物，同時，明確根據種植業結構調整、特色小宗作物種植、登記用藥變化情況，對該名錄實行動態管理，并不斷修訂完善。2019年，農業農村部修訂并公布了《用藥短缺特色小宗作物名錄（2019版）》（農辦農［2019］10號），包括雜糧雜豆、油料、蔬菜、水果、飲料、調味料、藥用植物、飼料、花卉、麻類和其他等12大類的375種（類）作物[10]。

1.2 創設激勵性管理政策，有效促進特色小宗作物用藥登記

自2017年國務院修訂《農藥管理條例》以來，農業農村部先后制定了一系列規范特色小宗作物用藥登記和安全使用的激勵政策和技術措施，如《農藥登記管理辦法》（農業部令2017年第3號）第四十六條規定：對用于特色小宗作物的農藥建立群組化，擴大使用范圍登記管理制度；對于用藥短缺的特色小宗作物或者新的有害生物，允許省級農業農村部門組織制定實施臨時用藥措施。這一條例為特色小宗作物用藥登記和安全使用管理提供了制度依據，彌補了制度空缺。《農藥登記資料要求》（農業部公告第2569號）中規定了特色小宗作物用藥登記資料要求，適用于擴大使用范圍登記類型。將已取得登記的農藥產品申請登記用于特色小宗作物，在組織方式上鼓勵開展聯合試驗，登記試驗時間可以縮短為1年，登記試驗點數及相關經費得到大幅壓減。《農業部關于加強管理促進農藥產業健康發展的意見》（農農發［2017］4號）也明確指出，通過適當簡化農藥登記資料、加快農藥審批進度等措施，鼓勵支持特色小宗作物用藥登記，同時，重點研究制定蔬菜、水果等特色農產品中農藥殘留限量標準。

鼓勵開展農藥聯合試驗和群組化登記，建立節本增效機制。根據《關于特色小宗作物用藥聯合試驗集中評審有關事宜的通知》（農農（農藥）［2020］102號），農業農村部充分利用財政項目和社會資源，引導試驗單位和生產企業開展特色小宗作物用藥登記聯合試驗，為特色農業產業提供支撐服務。與此同時，農業農村部對此類農藥登記聯合試驗管理方式進行了優化。2020年農業農村部第345號公告規定，對于省級以上農業農村部門（農藥檢定機構）委托的特色小宗作物聯合試驗，由承擔農藥登記試驗任務的牽頭單位進行備案。

設立特色小宗作物用藥登記審批綠色通道，實施農藥登記聯合試驗集中評審。為貫徹落實國務院“放管服”改革精神，農業農村部印發了《關于推進實施農藥登記審批綠色通道管理措施的通知》（農農（農藥）［2020］78號），將集中申請由省級以上農藥管理（檢定）機構組織的特色小宗作物用藥登記聯合試驗的產品統一納入登記審批綠色通道，并采取集中受理、評審和審批的方式，提高技術審查效率、縮短審批周期。

1.3 開展群組化技術研究，構建科學高效的登記評價技術規范

按照作物或防治對象進行群組化登記，是提高特色小宗作物農藥登記效率的重要技術路徑。近年來，農業農村部積極開展特色小宗作物和靶標群組化技術攻關，研究提出了特色小宗作物農藥登記藥效和殘留試驗群組名錄。在同一試驗群組內，按照要求完成代表作物/防治對象的農藥登記試驗，其結果可適用于同一群組的其他作物/防治對象。在2016年試行的基礎上，2019年以農業農村部辦公廳文件印發實施（農辦農［2019］10號）。《特色小宗作物農藥登記藥效試驗群組名錄（2019版）》規定了16個“蔬菜-蟲害”藥效試驗群組、28個“蔬菜-病害”藥效試驗群組、8個“藥用植物-蟲害”藥效試驗群組、13個“藥用植物-病害”藥效試驗群組和7個土壤熏蒸劑藥效試驗群組，每個群組確定了代表作物及防治對象，以及對應可延伸使用的作物及防治對象。《特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組名錄（2019版）》收錄了254種作物，劃分為雜糧雜豆、油料、蔬菜、水果、堅果、飲料、調味料、藥用植物、其他食用作物等10類作物的26個殘留試驗群組，每個群組中推薦試驗代表作物，共涉及63種代表作物[10]。

通過實施上述名錄，可以減少登記試驗數量，降低登記投入成本，有效調動了農藥企業將農藥產品申請登記用于特色小宗作物的積極性。此外，全國農業食品標準公共服務平臺（https://www.sdtda.com）顯示，農業農村部、地方農業部門及相關團體等先后制定了300多項特色小宗作物病蟲害防治技術規程、田間藥效試驗準則和農藥殘留檢測方法等標準，這為規范農藥有效性、安全性評價和質量安全監管提供了技術依據。

1.4 加強農藥殘留風險管控，保障特色農產品質量安全

近年來，農業農村部著力加快農藥殘留標準體系建設，組織編制和實施了《加快完善我國農藥殘留標準體系的工作方案（2015—2020年）》，將農藥殘留標準作為每年農業國家標準制修訂項目立項的重點內容并予以優先支持。GB 2763—2021《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》中農藥殘留限量標準數量首次突破1萬項，達到國際食品法典委員會（CAC）農藥殘留標準的近2倍，成為我國農藥殘留標準實現新跨越的重要標志。其中，蔬菜、水果等特色小宗作物中農藥殘留限量比重最大，達到限量總數的約57%，這為特色農產品質量安全監管提供了有力的技術支撐[11]。從限量制修訂依據的數據來源看，主要包括我國農藥登記殘留試驗數據、基于已登記GAP的殘留驗證試驗數據、禁用和限用農藥管理政策和評估轉化國際食品法典委員會（CAC）相關標準4種類型。

在確保農藥膳食風險可控的前提下，指導制定臨時用藥技術措施，引導支持特色小宗作物用藥登記。2020年，《特色小宗作物農藥殘留風險控制技術指標》（農農（農藥）［2020］37號）規定了67種農藥（包括35種殺蟲劑、32種殺菌劑）在85種作物上的505項技術要求，包括農藥劑型、適用作物、每次最高使用量、每季作物最多使用次數、施藥方法和安全間隔期等，用于控制農藥使用后的殘留風險。當農藥企業在申請農藥擴大使用范圍登記時，與上述技術要求相比，若不增加殘留風險，相應殘留試驗資料可予以減免。同時，還要求地方農業農村部門切實做好農藥安全使用指導培訓，強化風險監測和試驗監管，確保農藥使用風險可控[12]。

1.5 發揮政府項目引領，構建部省聯動長效工作機制

在加大政策引導的同時，積極爭取財政項目支持特色小宗作物用藥登記。近年來，為解決特色小宗作物“無藥可用”難題，適應市場的實際需求和項目管理要求，農業農村部安排農產品質量安全監管專項資金，用于支持開展特色小宗作物用藥情況調查及農藥登記聯合試驗。采取政府購買服務的方式，由具備農藥藥效、殘留試驗資質的單位承擔，鼓勵企業參與聯合試驗、群組化登記，引導企業積極爭取地方財政和社會資金支持，共同推進用藥試驗和登記[2,13]。

積極探索部省聯動的長效工作機制。按照全國一盤棋的思想，統一規劃，分區域、分作物、分步驟實施，加強協作配合，做到資源共享，減少重復勞動，降低企業投入。同時，積極聯合行業協會、骨干企業等，共同推進特色小宗作物用藥試驗，加快登記步伐。在農業農村部政策鼓勵下，地方農業農村部門積極響應，采取有力措施推進地方特色小宗作物用藥登記，如吉林、浙江、江蘇、山東、寧夏等多個省份及地區陸續設立了財政專項，通過連續多年支持農藥企業開展聯合登記試驗，人參、楊梅、蓮藕、冬棗、枸杞等一些作物主要病蟲害防治用藥短缺的問題得到了有效解決[4-5]。

2 特色小宗作物農藥登記產品現狀分析

在農業農村部啟動“蔬菜及特色作物安全用藥行動計劃”初期，我國登記用于特色小宗作物的農藥產品嚴重匱乏。據全國29個省（市、區）的統計數據顯示，在調查的249種特色小宗作物上曾經使用過的911種農藥產品中，僅有190種在特色小宗作物上取得登記，沒有登記的為721種[1]。80%蔬菜品種和主要病蟲害，以及除蘋果、梨和柑橘以外的其他多種水果上無登記農藥產品可用。在藥用作物方面，當時僅有3種中藥材上有登記農藥。與病蟲害防治的實際需要相比，登記農藥產品嚴重短缺已成為制約我國特色小宗作物健康發展和農產品質量安全的技術瓶頸[4,14]。

經過十年多來部省兩級農業部門及農藥企業等方面的共同努力，我國特色小宗作物農藥登記工作取得了顯著成效。通過查詢中國農藥信息網（http://www.chinapestidide.org.cn），截至2022年6月，《用藥短缺特色小宗作物名錄（2019版）》收錄的375種特色小宗作物中，已在139種特色小宗作物上取得農藥登記產品5300多個（圖1），基本滿足了主要特色小宗作物的病蟲害防治需要。其中，登記使用的農藥產品數量超過100個的有韭菜、豇豆、芹菜、菠菜、大蒜、蔥、姜、小白菜、橡膠樹、香蕉、枸杞、荔枝、桑樹、棗、菜豆、蓮藕、金銀花、蘆筍、苦瓜19種作物；登記數量介于50～100個的有高粱、桃、甘薯、芒果、菊花、茭白、人參、蘿卜、月季、楊梅、火龍果11種作物；登記數量介于10～50個的有山藥、芋頭、枇杷、花椰菜、櫻桃、百合、獼猴桃等36種作物；登記數量不足10個的有菜瓜、洋蔥、金橘、龍眼、香菇、貝母等56種作物。此外，值得注意的是，上述名錄中仍有236種特色小宗作物尚無登記用藥，主要包括7種雜糧雜豆、67種蔬菜、37種水果、20種食用菌、78種藥用植物、7種調味料和13種花卉。

基于《特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組名錄（2019版）》，本文重點研究了63種代表性作物（包括人參、三七和金銀花等藥用植物）上的農藥登記情況。從登記農藥類別看，63種代表作物的農藥登記產品總數為3196個。其中，殺蟲劑1366個，占42.7%；殺菌劑1326個，占41.5%；除草劑240個，占7.5%；植物生長調節劑264個，占8.3%。從登記作物看，農藥登記產品數量超過100個的有大蒜等14種作物，累計登記產品1949個，在代表作物登記產品總數中占比61.0%；登記數量介于50～100個的有高粱等9種作物，累計登記產品707個，占22.1%；登記數量介于10～50個的有山藥、芋頭、枇杷、百合、獼猴桃、甜瓜、菠蘿、向日葵、榛子、三七、谷子、青花菜、玫瑰、芥藍、芝麻、西葫蘆、葉用萵苣、平菇18種作物，累計登記產品475個，占14.9%；不足10個的有綠豆、洋蔥、蕹菜、莖用萵苣、金橘、核桃、杏仁、雙孢蘑菇、咖啡豆、花椒、黃花菜11種作物（相關農產品），累計登記產品65個，僅占2.0%；尚無農藥登記產品的有蕓豆、黃秋葵、球莖甘藍、水芹、山楂、藍莓、蓮霧、鱷梨、黑木耳、檳榔等作物。需要說明的是，由于我國不同時期農藥登記管理政策差異，早期部分按蔬菜、十字花科蔬菜、果樹等大類登記的農藥產品不在本文統計之列。

3 特色小宗作物農藥殘留限量標準現狀分析

以《特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組名錄（2019版）》中254種食用作物為研究對象，按照《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》（GB 2763）附錄A規定的食品類別及測定部位，比對分析了GB 2763—2021與GB 2763—2012規定的特色小宗作物相關農產品中農藥殘留限量標準情況[15-16]。從總體上看，2021版GB 2763規定了139種特色小宗作物的2532項限量（圖2），而2012版GB 2763僅規定了59種特色小宗作物的324項限量，新增2208項限量，涉及137種特色小宗作物，其中新增限量數量居前十位的作物有桃、李子、洋蔥、蔥、葉用萵苣、櫻桃、可可豆、人參、獼猴桃、甜瓜。在254種食用作物中，2021版GB 2763尚未制定對應食品限量的有115種作物，制定限量數量不足10個的有63種作物；2012版GB 2763尚未制定對應食品限量的有195種作物，制定限量數量不足10個的有51種作物。此外，2021版中上述特色小宗作物相應的食品組限量數量也大幅增長，組限量增長的主要來源有2類：一方面是近年來為加強違法違規用藥監管，加快制定了農產品中禁限用農藥殘留限量標準；另一方面是為加快補充完善我國農藥殘留標準體系，滿足進口農產品質量安全監管需要，評估轉化了一批國際食品法典委員會（CAC）相關標準。

從《特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組名錄（2019版）》規定的63種代表作物（包括人參、三七、金銀花等藥用作物）來看，2021版共規定了57種代表性特色小宗作物的1452項限量，而2012版僅規定了29種特色小宗作物的199項限量，相比新增1253項限量，涉及29種作物，尤其是一些區域特色明顯的小宗作物，如人參、枸杞、獼猴桃等的限量數量增長明顯，為特色農產品質量安全監管提供了重要支撐。同時，2021版規定的適用于上述特色小宗作物相關食品組限量也大幅增加。值得關注的是，在蕓豆、黑木耳、花椒、檳榔、食用玫瑰等代表性特色小宗作物上缺乏限量標準，特別是花椒、金銀花、食用玫瑰等已有取得登記的農藥，應及時制定相關殘留限量標準。此外，農藥登記作物與殘留限量標準的食品名稱還需要協調規范，如青花菜（西蘭花）、葉用萵苣（生菜）、粟（谷子）等。

4 展望

進一步做好特色小宗作物農藥登記和殘留限量標準制定工作，保障特色小宗作物病蟲害防治有藥用、用好藥，既是保障“菜籃子”“果盤子”產品有效、安全供給的迫切需要，也是鞏固提升脫貧地區特色產業，促進脫貧人口持續增收的重要支撐。盡管近十年來通過各級農業部門、農藥企業、行業協會等多方面協作努力，特色小宗作物農藥使用風險管理工作取得了顯著成效，但與實際需求相比，相關農藥登記產品和殘留限量標準的缺口仍較大，保障特色農產品質量安全和產業健康發展的任務依然艱巨。

4.1 強化頂層設計，完善管理機制

《“十四五”全國農藥產業發展規劃》提出完善農藥登記制度，加快特色小宗作物用藥登記；《“十四五”全國農產品質量安全提升規劃》要求聚焦農產品質量安全監管需求,堅持農藥殘留標準的質量和數量并重，進一步完善農藥殘留基礎數據，加快特色小宗作物農藥殘留限量及配套方法標準的制修訂，不斷提升農藥殘留標準的科學性和覆蓋面；《“十四五”全國農業綠色發展規劃》要求建立健全農業高質量發展標準體系，提出了制修訂2500項農獸藥殘留食品安全國家標準的工作任務。因此，相關部門需要緊密圍繞“質量興農、綠色發展”的要求，認真總結過去十年多來的創新實踐工作，將行之有效的工作措施總結形成制度機制，對制約性技術要素進行分析，突出重點、難點，統籌謀劃，完善特色小宗作物農藥登記管理政策和技術要求。

4.2 深入基礎研究，夯實技術支撐

積極爭取科技項目支持，深化農藥登記群組技術基礎研究，科學合理分類分組，提高特色小宗作物擴作登記效率。《農藥登記資料要求》《特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組名錄》《特色小宗作物農藥登記藥效試驗群組名錄》制定了相關作物（防治對象）分組，明確了按群組登記的基本要求，但從目前我國農藥登記的實際情況看，群組登記的可操作性仍有待提升：一方面，研究完善藥效、殘留試驗群組的設置范圍、代表作物，進一步提高2類群組的協同性；另一方面，《農藥登記資料要求》規定的農藥登記殘留試驗作物群組與特色小宗作物農藥登記殘留試驗群組需要進一步優化完善，積極發揮以大宗作物帶動小宗作物、以代表性小宗作物帶動其他作物的用藥登記作用。此外，應加大《特色小宗作物農藥殘留風險控制技術指標》的宣傳解讀，指導地方科學制定臨時用藥措施并按要求進行備案，積極引導農藥企業充分利用鼓勵政策申請擴作登記。

4.3 加強標準研制，健全標準體系

我國特色小宗作物的種類繁多，按農藥和作物組合逐一制定殘留限量標準會出現效率低、成本高、難度大的問題，因此需要進一步研究完善標準制定的技術路徑。GB 2763—2021規定了部分農藥的組限量標準，主要涉及轉化CAC和禁限用農藥的相關殘留限量標準，適用于相關特色小宗作物。下一步，應進一步規范特色小宗作物的管理范疇，研究制修訂作物分類、作物外推相關技術規范，優化農藥殘留限量標準效能。積極開展我國制定或評估轉化CAC標準的跟蹤評價，并依據農藥登記等情況變化，分析現行標準的科學性、適用性，對不適用的標準及時進行修訂；按照《食品安全法》界定的作物范圍制定在藥用作物上的農藥殘留限量標準，建議農藥主管部門加強與相關部門溝通，及時更新并公布既是食品又是中藥材的物質目錄，為推進相關農藥殘留限量標準制定提供依據。

4.4 統籌項目資源，提高協作效能

在當前財政項目形勢下，應進一步加強項目統籌,提高用于特色小宗作物用藥登記相關項目的資金效益。圍繞用藥短缺的蔬菜和水果等特色小宗作物，進一步統籌農藥登記、標準制定等相關項目資金，加強項目實施方案的對接，科學規范開展田間藥效和殘留試驗，一體推動農藥登記和殘留限量標準制定。同時，搭建完善特色小宗作物農藥登記信息交流平臺，加強部、省農藥檢定機構交流，減少登記試驗重復交叉，更好地發揮財政資金效益，促進特色農業產業發展和提高農產品質量安全保障水平。