一個小縣的機構大改革

張倩

河曲縣一角。圖/視覺中國

從內蒙古準格爾旗出發，沿著車流量稀少的跨省高速公路程行駛兩個小時，便可以抵達河曲縣。

這是一座行政區劃歸屬山西省忻州市、人口不足13萬的小縣。河曲縣城四面環山，位于黃河拐彎處，是走西口的源頭。

對于河曲，山西當地人第一反應是“太偏僻了”，在地理位置上，相較于忻州市，其更接近內蒙古準格爾旗和陜西省榆林市，與外界的連接也多依托于這兩座城市的鐵路網絡。

在群山掩隱中，這個不起眼的小縣于一年多前開啟了一場在當地可稱大動作的改革。

2022年8月，河曲縣委改革辦宣布，該縣承擔的人口小縣機構改革各項任務基本完成，取得了階段性成效。

具體成績包括，將36個黨政機構精簡為22個，135名領導職數精簡為114名;將186個涉改事業單位整合為40個、1964個事業編制核減為659個，“大部制”目標基本實現。對因改革超編的903名事業人員，重新調整配備。

這項改革啟動于2020年11月。

當時，山西省政府辦公廳下發《關于批復人口小縣（河曲縣）機構改革試點實施方案的通知》（下稱《通知》）指出，河曲縣機構改革的整體目標為，深化黨政機構和事業單位改革，一體推進縣域行政運行體系全面改革，實現精兵簡政;通過改革，用3年-5年時間，逐步實現機構、編制、人員大幅度下降，保持干部隊伍體系新鮮血液和合理年齡結構，構建簡約高效的基層管理體制。

對于改革的舉措和周期，河曲縣組織部副部長、編辦主任鄔志明對《財經》記者表示，改革的過渡期為五年，在過渡期內，將對改革范圍內的事業編制人員通過下調至鄉鎮等措施重新安置，精簡合并相關機構。在這一過程中，會通過控制退休與新招人員數量的方式，逐漸全部實現改革目標。

對于河曲縣的改革，中央黨校公共行政教研室原主任竹立家表示，地方政府這種舉措是在適應社會主義市場經濟發展需要，以降低行政成本、提高效率、轉變政府職能，改善人浮于事的狀況，隨著經濟社會發展，這種改革非常必要。

這其中，如何安置分流人員并夯實改革基礎，則是決定改革是否可持續及改革穩定性的關鍵因素。

人口小縣的改革“大考”

一位不愿具名的河曲縣官員對《財經》記者表示：“太愁人了，全國各個地方的事業編數量都是超編的，但是河曲被選為了改革試點，所以我們還得想辦法達到目標。”

據鄔志明介紹，河曲縣改革前的事業編制數量為1964個，改革啟動后，山西省政府及忻州市政府要收回其中1166個，另有139個編制數量下放至鄉鎮基層政府，這意味著改革后河曲縣僅剩659個事業編制。經過初步改革后，目前仍有1562名事業人員，對比編制數量，有903人超編。

河曲縣下轄6個鎮、6個鄉、340個行政村，根據第七次人口普查數據，截至2020年11月1日零時，其常住人口為12.35萬人。

根據2012年發布的《中小城市綠皮書》，常住人口低于50萬的縣即為人口小縣，河曲就是一個典型的小縣。

河曲縣域內沒有火車站，與外界連接的只有公路交通，縣城內僅有一條主干道。站在主干道的任何一處，目光所及即可抵達縣城的四個邊界。

與大多數縣市可以使用網約車平臺出行不一樣，河曲縣早在十多年前便開發了自己的叫車系統，該系統反應迅速，除打車費，不需要司乘客額外負擔其他費用。這使得人們熟知的網約車出行平臺在河曲不具備任何競爭力，難以進入，縣內出行形成了一個與外界隔絕但完全自給的系統。

此外，這座小縣城被位于山西、陜西、內蒙古三省的神府煤田、準格爾能源富集區、朔州工業區、河東煤田等工業基地環繞。河曲縣財政局局長韓昌對《財經》記者表示，依托豐富的煤炭和電力資源，河曲縣財政收入近年連續增長。

“2019年全縣財政收入首次突破10億元，2020年達到10.2億元，2021年為12.6億元，2022年的預算則為13.4億元。其中，公務員和事業單位人員工資支出每年近7億元，還有每年中央政府轉移支付的10億元。”韓昌介紹。

財政收入持續增長的另一面，卻是開始負增長的人口。河曲縣統計局數據顯示，2021年河曲縣常住人口的絕對量為12.2309萬人，增速為-0.64%。

根據民政部披露的信息，截至2020年底，全國共有1700個縣及縣級市。而《中國縣域統計年鑒2019》則顯示，人口規模不到5萬的縣有82個，5萬-10萬人口的有108個，10萬-50萬人口的有841個。依此計算，中國現有1031個人口小縣，占總數量的61%。

對于這種人口不斷外流的人口小縣，2021年全國“兩會”期間，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉建議優化縣級行政區劃，推進小縣合并試點，對人口規模低于10萬人的小縣先行合并試點，減少行政資源浪費，優化生產要素配置。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱也對《財經》記者表示，將“鐵飯碗”改為“泥飯碗”是一個趨勢，“事業編數量是按照當時的人口規模設置的，隨著一些地方人口規模的縮小，事業編數量與人口規模不再適配，進行編制數量調整是適應格局形勢變化的必要舉措，這種改革符合與時俱進的發展思路”。

根據《通知》，此次河曲縣改革的主要方向為削減事業編、整合機構、實行領導職數總量控制、推進扁平化管理、推動數字政府管理體制創新。

以機構整合為例，原縣水利局、扶貧辦、農業局被統一合并為縣農業農村和水利局，簡稱農水局;縣發展和改革局、工業和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發展改革和科技商務局。

在人數精簡方面，以財政局為例，改革前財政局及其下屬單位總人數為近40人，事業編人員被精簡后現在為15人。其他行政機構均與財政局一樣被精簡了事業編制，這次改革不涉及全縣1842個中小學校事業編制及醫院事業編人員

人員精簡“難題”

相比于機構的合并，更大的難題是人員精簡。

“編制增加的時候大家都開心，在很多人眼里那是好事，但是減員確實難度比較大，操作起來困難重重，每個事業編人員背后都有一個家庭需要負擔。因此，我們需要考慮非常多的問題。”河曲縣組織部部長范永林說。

如何讓改革平穩過渡、妥善安置被精簡機構官員及超編人員去留的問題，是河曲縣組織部乃至縣委縣政府著重考慮的問題。范永林直言，安撫人心、提振士氣、絞盡腦汁琢磨如何妥善安置超編人員，是他過去一段時間的主要工作。

安撫人心的舉措之一是，在機構被精簡合并后，每個單位原有的一正兩副領導職數在整合后的“大機構”中被重新洗牌。縣政府、組織部對于職位發生變動的官員，會保持其行政級別不變，并且仍讓原有官員負責“大機構”中原來其擔任一把手時的領域，同時繼續讓其負責與市、省相關部門的溝通。“這樣可以讓大家的心態保持平穩，讓改革更加穩妥。”一位不愿具名的縣相關部門負責人表示。

而超編人員則被抽調至鄉鎮工作，以充實鄉鎮綜合便民服務中心、黨群服務中心和退役軍人服務站的人員配置，加強對基層的管理，更好地為鄉鎮民眾提供服務。

下調人員選擇方面，會依據不同人的家庭情況安排，比如沒有孩子、老人需要照顧的人員，會被優先考慮。并且，縣財政為下調人員每月發放包括交通費用在內的1000元補助，以更增加大家去基層工作的積極性。

截至目前，河曲縣事業編人員已實現了從上至下的流動，縣級機構人員實現了有效精簡，但如何在全域范圍內減少事業編人數則仍是一道難題。

在竹立家看來，此次河曲縣對事業編的裁減力度非常大，對地方而言，如何分流這些專業技能不突出的人員是非常大的挑戰。

在五年的改革過渡期內，山西省忻州市組織部對河曲縣事業單位招考人數的規定為“退三進一”，即退休3名事業編人員才能新招1名。但縣相關負責人表示，近年退休人員的數量僅占改革方案中要求精簡的事業編數量的三分之一，因此為實現改革目標，各單位可能需要十年的時間。

但與人員精簡形成對比的是，機構精簡后，工作量的明顯增加。

比如，機構合并帶來的縣級機構職能多元化，直接導致一個縣級單位需對接多個省市級行政機構。“我們的工作人員得加班加點工作。”河曲縣相關部門負責人透露，“我們每天還需要開大量的會，上級各個相關部門的會都要參加，導致本職工作只能在加班的時候做。其實，職責劃分清楚后，有些不必要的會議我們是可以不用必須參加的，這樣一來，工作效率完全可以進一步提高。”

對此，竹立家指出，小縣改革是一個系統工程，縣級機構需要清晰各自的職能定位，同時需要有效處理各種行政銜接。“這就對政策的提出及執行提出了更高的要求，即上級行政部門不能僅僅只是提出政策，要求下級執行，而是應更全面地評估措施的合理性。因為如果上下級政府部門銜接不好，導致具體政策執行不到位，就會使基層工作出現漏洞，比方說因人手不夠導致基層工作人員跑斷腿，以及工作對接流產等等情況。”他說。

在竹立家看來，事業編改革需要服從地方公共服務的需求，從這個角度來說，公務人員必須服務于民眾追求美好生活、幸福生活、安全生活的預期。“只有這樣，制度改革才具有穩定性、持續性和連續性。否則，改完沒幾天，地方又會改回來，事業編人員數量最后還會膨脹回去。”

如何保持改革持續性？

與竹立家的擔憂類似，河曲縣一位不愿具名的官員也擔心，以后事業編人員數量還會增長回來，使改革落空。“有些地方改完之后，事業編人員的數量反而比之前更多了，再加上上級政策的不連續性，我們現在改完，以后上邊換領導后可能又會要求增加人員，到時候我們還得再招人，基層工作人員更多是聽命于上級行事，工作非常不好做。”他直言。

這種擔憂和說法不無道理。

近年關于各地進行事業單位改革，但編制數量卻依然增長的報道不時見諸報端。更有學者透露，某地進行事業編改革后，事業編人員比改革前反而增加了2000人，其中包括突擊申請編制和囤積編制等行為。

在竹立家看來，這種情況一個直接結果，就是在很多基層單位，工作人員經常處于人浮于事的狀態，嚴重降低了效率、增加了行政成本。

對于河曲縣被山西省選做機構改革試點的原因，有河曲縣政府工作人員認為，河曲縣的財政狀況良好、干部工作基礎好也是一個主要考慮因素。

“有些地方比較窮，‘鐵飯碗改革相當于斷了一些人的謀生路徑，難度自然會非常大。”上述不愿具名的工作人員舉例稱，陜西省某縣也曾被選做試點意欲推進同樣的改革，但在事業編群體引發了強烈反彈，改革尚未開始便被擱置。

而在山西，在河曲縣機構改革取得初步成功后，山西省政府辦公廳在此基礎上又選定了四個小縣作為改革的第二批試點，同樣要求推進縣域行政運行體系全面改革，實現精編簡政、瘦體強身、固本強基，加快構建簡約高效的人口小縣管理體制。

據知情人士透露，原本選定的第二批試點為12個，后減少為8個，最后僅有4個縣接受改革指導意見并愿意推進改革。

與改革迂回推進形成鮮明對比的則是，有多名學者及官員對《財經》記者表示，在地方，事業編超編是常見的狀況。

對于這種現象，竹立家認為，當地方人員不夠用的時候，便會向更低一級的機構借調或者直接雇用編外人員，然后再讓這些人參加事業編考試轉正。

上海金融與法律研究院副院長聶日明更是指出，有些政府機構有事業編制的人員與無編制人員的比例甚至達到了1∶1。

據聶日明分析，這種情況出現的主要原因為，現行的行政機構體制是“上下一般粗”，即下級機構需要設置與上級機構同樣的部門以進行政策、文件、工作傳達。“班子必須要配齊，因為如果不設立同樣的部門，那上級部門的文件下發給誰呢。”他指出，“以退伍軍人管理部為例，一個縣里的退伍軍人數量是很少的，但是必須要專門成立一個部門，否則發放給退伍軍人的補貼給哪個部門？還有分管文化旅游的部門，有些地方根本沒必要設置這些部門。”

對于這個問題，汪玉凱表示，事業編改革的難點之一在于，沒有將事業單位的屬性進行合理分類，“有些是必須依托行政機構才可以運轉的，有些是可以由市場來取代的或者是通過培育可以市場化的，首先這個要分清楚，改革才能更徹底地推進”。

而對于地方普遍存在的超編現象，在聶日明看來更深層次的原因則是，中央對地方事務的財政兜底。

“這直接導致了一些地方的冗員冗政格局，特別在那些過度依賴中央財政轉移支付的地方，大家當然想盡可能多地去增加編制。但如果賦予地方財政自主權，也就是說讓地方自己賺錢自己花，沒錢的地方政府必然有很強的削減支出的自主性。而中央政府的補貼限定在對特定領域比如教育、醫療的保障，這樣一來，地方在政策執行方面會更具壓力和動力，才能達到精簡編制和機構的目的。”聶日明表示。

同時他指出，上級政府想要壓縮支出、轉變政府職能、提升工作效率的意愿是好的，但是相關的配套政策和配套改革需要及時跟進。

而在人員精簡的過程中，竹立家認為要有行政法規和政策進行支撐。“1998年公務員制度改革后，人員分流方面始終面臨這個問題。我一直認為地方在制定方案的時候要基于規范化、科學化、法治化三個原則，以杜絕改革中因為個體私欲導致的紊亂，只有這樣改革才是穩定的和可持續的。”