維護重要基礎設施 安全應成世界共識

王宏偉

近期，重要基礎設施防護成為全球最關注的問題之一。從“北溪-2”和“北溪-1”天然氣管道接連發生水下爆炸破壞，到德國北部鐵路網兩處通信網電纜被切斷令交通運輸中斷近3個小時，再到美國14家機場網站疑似遭國外黑客襲擊而無法訪問。此外，在俄烏沖突中，雙方以對方的橋梁、熱電廠等為目標進行攻擊。這些都引發了人們對重要基礎設施安全的擔憂。

于一國之內而言，供水、供氣、道路、交通、能源、通信等重要基礎設施是保障經濟社會正常運行的“命脈”；于整個世界而言，在全球互聯互通的時代，重要基礎設施是確保全球產業鏈供應鏈正常運轉的“經絡”。無論是戰爭狀態下的軍事打擊，還是非戰爭狀態下自然或人為的突發事件，都有可能破壞重要基礎設施服務的供給，從而產生一系列“多米諾骨牌”效應，引發嚴重的經濟社會影響。這不僅因為社會生產生活須臾不能離開重要基礎設施，而且因為重要基礎設施是一個緊密耦合的復雜系統。一旦其中的任何一個部分遭受損毀，就有可能造成“蝴蝶效應”，產生影響范圍更廣、嚴重程度更高的系統性癱瘓。

人類進入工業社會后，重要基礎設施便是戰爭防護的重中之重。1911年，法國一位軍事家就提出，一旦德法進入交戰狀態，德國就可能襲擊法國巴黎的運輸網絡、通信中心，使重要的公共服務陷入癱瘓狀態。這關于關鍵基礎設施在戰爭中重要作用的最初論述。在一戰期間，飛機的出現使得深入敵方縱深、打擊其重要基礎設施成為可能。在二戰期間，反法西斯同盟國就對柏林的城市基礎設施進行了重點打擊,起到了“戰略癱瘓”的效果。

1995年，美國空軍司令部副參謀長助理約翰?沃登上校在《空中力量雜志》上發表了一篇影響巨大的論文，其核心思想是“把敵人看作一個系統的敵人。他認為，作為一個系統的敵人，其重心可以被劃分為五個同心圓：（1）領導層；（2）有機要素；（3）基礎設施；（4）民眾；（5）戰斗機制。其次序是從里到外，重要程度依次遞減。其中，基礎設施是第三等級的打擊目標。

除了戰爭，隨著各國經濟社會的發展，基礎設施因突發事件的影響而出現城市運行中斷、陷入一團混亂的情形屢見不鮮。所以，世界大國普遍將重要基礎設施安全作為一項國家跋略而加以高度重視，盡管各國對重要基礎設施的界定有所差異。例如，早在1996年美國克林頓政府就成立了“關鍵基礎設施防護總統委員會”。由于該委員會的努力，1998年發布的“總統決策第63號指令”確定了8個關鍵基礎設施部門，包括：電信、電力系統、天然氣與石油、銀行與金融、運輸、供水系統、政府服務、應急服務。后來，美國政府從應戰與應急的角度出發，不斷完善關鍵基礎設施防護戰略，以提升其相對于戰爭和非戰爭風險的韌性。但是，對于以開放性作為服務前提的重要基礎設施而言，終究難以避免百喻一疏。

重要基礎設施的安全是經濟社會發展的前提，并且地位越發重要。但是，由于信息技術的普遍應用，重要基礎設施的脆弱性未降反升，因為網絡攻擊成本更低，也更有隱蔽性。對于這種嚴重的網絡風險挑戰，沒有一個國家可以置身事外。2021年5月7日，美國最大的天然氣和柴油運輸管道公司科羅奈爾公司因遭受勒索軟件攻擊，暫停其在東岸的關鍵輸送業務，就是一個例子。

2021年9月和2022年4月，習近平主席先后在第七十六屆聯合國大會和博鰲亞洲論壇上提出全球發展倡議和全球安全倡議。從這兩份倡議出發，要從根本上捍衛重要基礎設施安全，必須遵循統籌全球發展和全球安全的原則：一方面，各國要堅持發展優先，在確保重要基礎設施運行連續性、穩定性、可持續性基礎上，著力發展和保障民生；另一方面，要堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，大力維護重要基礎設施的安全，使其免遭傳統與非傳統安全的威脅。在經濟全球化時代,互聯互通的重要基礎設施使人類成為一，個不可分割的安全共同體。共同維護重要基礎設施安全理應成為當今世界一個普遍性的共識。▲（作者是中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任）