異化與重塑：檢察民事公益訴訟支持起訴制度研究*

張 嘉 軍 武 文 浩

我國的“支持起訴”條款早在1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》頒布之時就已經在立法上確立，但由于沒有相應的具體條文保障實施，在司法實踐中幾乎沒有適用。因而其地位引發眾多學者質疑，甚至有學者建議廢除。從1991年《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)正式頒布實施并經歷三次修訂的情況看，這一立法條文始終得以保留，但長期處于休眠狀態，其制度價值并未得到充分發揮，直至檢察公益訴訟制度的探索時期才被逐步激活并被廣泛認可。2017年《民事訴訟法》修改，其中第55條(現行第58條)第2款賦予檢察機關在特定情形下對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟的適格主體地位。同時，也明確了檢察機關對法律規定的機關和有關組織提起訴訟的，可以支持起訴。這一規定使我國長期存在的“支持起訴”條款在制度化建設上又前進一步。盡管目前在立法上對這一制度的規定依然十分簡陋，但一定程度上可以認為，支持起訴制度已經隨著檢察民事公益訴訟制度的探索發展而涅槃重生。遺憾的是，隨著檢察機關在民事公益訴訟中起訴主體地位的進一步鞏固，現行檢察民事公益訴訟制度中，對支持起訴制度的實踐運用卻與其制度探索初期的經驗做法偏離，出現一定程度的異化，背離其本身的制度樣態?；诖耍P者擬對支持起訴制度在檢察民事公益訴訟中的現狀、問題、危害性等進行初步考察和分析，進而提出對其進行歸位與重塑的改革建議。

一、追本溯源：支持起訴制度在檢察民事公益訴訟中的應然定位

(一)支持起訴制度的立法溯源

學界一般認為，支持起訴制度是在我國法制建設初期蘇聯的“社會干預主義”理念在我國民事訴訟法制體系中的反映。加之這一立法規范位于《民事訴訟法》“任務和基本原則”章節，因此很多學者直接將其作為我國的“社會干預原則”對待。只是我國的“社會干預原則”是被簡化了的，具體表現為公民個人不享有支持起訴權，支持起訴方式僅限于物質精神以及道義的支持，支持起訴的范圍僅限于侵權行為，支持起訴的階段僅限于起訴階段等。

蘇聯民事訴訟法中對社會干預原則的體現，在于作為與本案沒有直接利害關系的社會干預人可以為了保護第三方的利益提起或參與民事訴訟，但訴訟原告依然是受其保護的當事人。這既不同于我國的民事公益訴訟制度，也不同于我國的支持起訴制度。在我國現行的民事公益訴訟制度中，作為社會干預人的檢察機關、社會組織等適格主體的訴訟地位等同于原告；而立法上所規定的支持起訴制度，也并未賦予社會干預人親自提起訴訟的權限。這三者在立法淵源上有所牽連，同時也存在明顯區別。

因此，我國的支持起訴制度實際上是對蘇聯社會干預原則的本土化修正，在1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》立法之時，雖然在最初的立法草案中沿襲蘇聯的立法模式，賦予社會干預人為他人權益而提起訴訟的權利，但經立法機關實踐考察、綜合分析，在對社會干預的形態以及立法政策選擇后，最終對其進行了部分保留和全面修改，將全面干預縮減為支持起訴，最終確立了我國的支持起訴條款，并延續至今。

(二)支持起訴制度的應然定位

從文義解釋角度看，所謂“支持”，即鼓勵、援助；所謂“起訴”，即當事人向法院提起訴訟，其后果是使案件發生訴訟系屬，進入訴訟狀態。在民事訴訟法體系內，提起訴訟這一行為有著明確的結束節點，即法院同意受理。由此可見，支持起訴的階段自應限于起訴階段，主要體現于訴前程序中。從目的解釋來看，我國民事訴訟立法將蘇聯的全面干預縮減為支持起訴的目的，就是為了防止代為進行訴訟的行為，導致對當事人處分權、法院審判權的過度干預。因此，支持起訴不應過度干預訴訟程序。從歷史解釋看，將支持起訴限制于提起訴訟階段，符合檢察機關在公益訴訟探索、試點時期的一貫認識。最高人民檢察院2001年發布的《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中明確要求：“積極穩妥地開展支持起訴工作，對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”，也將其明確限制于提起訴訟階段。

綜上所述，在我國民事訴訟法體系內，支持起訴直接體現了國家對于當事人起訴權的干預，所肩負的全部功能應在于“當事人沒有起訴時，幫助當事人挑起一場民事訴訟，而一旦當事人已經起訴或者幫助當事人挑起民事訴訟后，有關機關、社會團體、企事業單位就不能再有所作為，無須他人再支持起訴”。當然，這一定位具有時代局限性，實際上自支持起訴條款討論入法之時，即存在爭議，也有諸多學者針對其立法設計上的不合理而提出過批評，有學者建議對《民事訴訟法》進行修改，“將原有支持起訴制度改造為公益訴訟制度，以切實保護受害人數眾多的消費者等公共利益”。在筆者看來，為更好地實現公益保護，在民事訴訟法體系內建立可以代為起訴、參與訴訟的全面干預制度已獲得基本共識。這一全面社會干預形式，實際上就是現行的公益訴訟制度。很明顯，在立法模式上，我們并未選擇改造支持起訴制度的立法模式，而是選擇了重新建立全新的公益訴訟制度。因而，在支持起訴條款本身并未發生改變的情形下，對這一法律概念內涵的擴展應當慎重。我國近年來探索建立的檢察公益訴訟制度作為社會干預的具體形式，不能直接與支持起訴互相轉化，而應當對其進行吸納，作為訴前程序的重要一環加以運用。

二、制度異化：檢察民事公益訴訟訴前支持起訴演變為訴中參與

《民事訴訟法》中支持起訴條款的本意與定位應是“支持起訴僅限于支持權利受到侵害而不敢起訴的人提起訴訟，支持者也僅限于通過鼓勵受害人起訴、為受害人提供法律知識、為其書寫訴狀等方式來幫助受害人。支持者并不因此獲得參與訴訟的資格，也不能以訴訟參與人的身份加入到訴訟中繼續提供支持”。

在檢察機關提起公益訴訟的制度探索初期，也正是通過在訴前程序中對支持起訴制度的運用來實現公益保護目的。1988年9月，最高人民檢察院設置民事行政檢察廳，開始專門的民事行政檢察工作，此時其工作重心主要體現于對案件的“抗訴”。隨著社會經濟形勢的發展，社會公益保護的需求不斷增多，僅僅依靠對生效裁判文書的“抗訴”這一事后監督，難以保障檢察機關有效地肩負起公共利益保護的職責。因此，檢察機關開始尋求更為有效的事前監督方式，并于1997年開始嘗試提起公益訴訟。但這一舉措畢竟缺乏法律依據，因此，在探索直接提起公益訴訟之外，司法實踐中出現了在既有立法規定中尋求可資適用的制度嘗試，開始尋求喚醒長期休眠的支持起訴制度，以實現對公共利益的保護，“使人們認識到檢察機關在保護國家利益和社會公共利益方面可以發揮出更重要的作用”。在這一時期，檢察機關主要是通過在訴前程序中對支持起訴制度的運用，積極與相關社會組織進行溝通，“告知公益受損情況，并在法律咨詢、證據收集、提交書面支持起訴意見等方面提供專業支持和幫助，引導、支持符合條件的社會組織及時以原告身份提起公益訴訟”。這一有益探索一直延續到檢察機關提起公益訴訟的試點時期，在幫助權利主體進行訴訟準備、激發權利主體起訴意愿、幫助權利主體通過訴訟形式保護公共利益等方面發揮了重要作用。

但隨著檢察機關作為民事公益訴訟起訴主體地位的逐步確立，其工作重心逐漸轉移為如何提起民事公益訴訟。在現有的檢察民事公益訴訟制度框架內，檢察機關在經過訴前公告程序后，如果沒有其他適格主體提起民事公益訴訟，就直接提起民事公益訴訟；如果有其他適格主體提起民事公益訴訟，檢察機關可以支持起訴。但在這一制度背景下，實際上真正進行支持的案件有限，檢察機關更多地作為一方當事人提起訴訟，支持起訴工作相對弱化。在當下中國檢察民事公益訴訟制度體系中，支持起訴制度與其應然定位呈現明顯異化。

(一)支持起訴制度被檢察民事公益訴訟訴前程序稀釋

伴隨我國檢察民事公益訴訟制度的探索建立，對于檢察機關應當如何行使訴前程序，一直存在不同的認識。在2015年最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中，對訴前程序的規定表述為“應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟”，但對如何支持起訴并無明確規定，僅在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中規定了“有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟”。

2017年《民事訴訟法》修改，明確了檢察機關在民事公益訴訟中的起訴主體地位，但并未對檢察民事公益訴訟的訴前程序做出明確規定。盡管其中做出了“人民檢察院可以支持起訴”的規定，但結合該條文前款內容，以及其他單行法律的規定，似乎這一規定也局限于“生態環境和資源保護、食品藥品安全領域”兩類主要的民事公益訴訟案件，并且僅限于在民事公益訴訟提起之后。而在2018年最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》)中，則將檢察民事公益訴訟的訴前程序簡化為“訴前公告”，而對檢察民事公益訴訟中的支持起訴只字未提。

目前對檢察機關民事公益訴訟案件中如何具體運用支持起訴制度做出規定的，主要體現在最高人民檢察院2021年頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》)，其中第四章第四節(第100條至第103條)對檢察民事公益訴訟中檢察機關支持起訴的案件范圍、方式等做出原則性規定。但從其規范體系來看，不同于將“公告”置于第二節的安排，“支持起訴”的規定是置于第三節“提起訴訟”之后，并未將支持起訴作為訴前程序的內容看待。此外，從第100條所規定的“人民檢察院可以支持起訴”的案件類型的表述可以看出，其也是將支持起訴制度限制于“其他適格主體提起的”民事公益訴訟案件之內，即肯定了檢察機關在公益訴訟案件中的參與，卻將其排除在訴前程序之外。

盡管在司法實踐中，也存在經過檢察機關訴前公告，其他適格主體在公告期間內提起民事公益訴訟，檢察機關一般也會在其提起訴訟前，將已經掌握的辦案資料分享給社會組織。但這一行動是否意味著檢察機關在訴前對支持起訴制度的運用，有待商榷。首先，從法律規范上看，檢察民事公益訴訟訴前程序僅有訴前公告，實踐中的這一做法更多是出于檢察機關的自覺行動，不具有明確的法律依據，這一行為不具有穩定性。實踐中也存在在其他適格主體在公告期限內向法院起訴后，檢察機關并不移送材料，而是直接終結案件放任不管的現象。其次，這種簡單的辦案資料移送，并不一定符合《辦案規則》第101條所規定的提供法律咨詢、協助調查取證等支持起訴的形式要求。此外，檢察機關移送材料后，并不進行后續支持起訴的情況也時有發生。因此，這一實踐現狀，并不足以看作是支持起訴制度在檢察民事公益訴訟訴前程序中的有效運用。

綜上所述，在檢察公益訴訟試點探索時期，檢察機關在民事公益訴訟訴前程序中，基本上還能體現對支持起訴制度的運用，但隨著檢察民事公益訴訟制度的發展，在訴前程序的制度設計中，明顯呈現出排除支持起訴制度的適用，而僅僅是在其他適格主體提起訴訟后，才提供有限幫助。在司法實踐中，實務部門對支持起訴制度適用階段存在誤解，甚至在個案中，法院在受理案件且案件進入訴訟程序后，才書面通知人民檢察院并詢問其是否支持起訴。

(二)檢察機關的支持起訴異化為訴訟活動的參與

對于檢察機關應當如何支持起訴，這一困惑由來已久，自最初探索之際即存在，并一直延續至今。如2000年初，江蘇省常州市某醫藥公司造成國有資產流失一案中，常州市檢察院從刑事案件中發現線索后，采取支持起訴的方式對該案進行介入。在整個案件中，檢察院主要是向原告提供相關證據，并不直接舉證，也不參與辯論，只是在法庭辯論結束后，出于法制宣傳考慮，由檢察官宣讀了支持起訴意見書。與此不同，2002年，在巴南區財政局對某絲綢廠國有資產流失一案提起的訴訟中，檢察院作為支持起訴機關，則派出兩名檢察官以原告代理人身份出庭參與訴訟。在檢察公益訴訟試點時期，關于支持起訴方式的主要依據為最高人民法院2014年通過的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第11條規定了檢察機關進行支持起訴的形式，具體包括提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等。但細究之下，這一規定的適用效力究竟能否及于除環境民事公益訴訟案件外的其他類型案件，有待商榷。盡管2021年最高人民檢察院在《辦案規則》第101條規定了提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協助調查取證、出席法庭等具體的支持起訴方式，但僅此一條原則性的規定，并不能滿足指導具體司法實踐的需求。司法實踐中，檢察機關基本上都會向人民法院提交支持起訴意見書，但如何為其他適格主體提供法律咨詢、協助調查取證，則難以有效保障。出席法庭的方式也因缺乏明確操作規范導致實踐中出現不同做法：一種是僅僅出庭宣讀支持起訴意見書，不參與法庭審理活動，這是大多數案件的做法；另一種則是完全參與訴訟，社會組織僅僅處于工具化的形式地位。如長沙市開福區人民檢察院在對某社會組織提起的民事公益訴訟案件進行支持起訴過程中，全權負責整個訴訟過程，并派員出庭，就案件基本事實、委托鑒定損害情況、適用法律依據等事由在法庭上予以舉證說明，作為原告的社會組織卻僅僅是重申了檢察機關所查明的事實情況以及訴訟請求。

由于立法上缺少明確具體的規范約束，導致實踐中檢察機關支持起訴的方式主要成了向人民法院提交支持起訴意見書并出席法庭。在這一過程中，檢察機關為了凸顯自身在民事公益訴訟中所發揮的作用，往往容易過于積極地參與到民事公益訴訟庭審活動之中，忽視了其本身應有的“謙抑性”地位。有觀點認為檢察機關的支持起訴方式，可以包括全面支持(將檢察機關與被支持主體當作共同原告的地位同等對待，同等行動)、補充支持(針對被支持主體的訴訟短板而適當強化，使其與對方當事人平衡)、取代支持(在其他適格主體不適宜起訴的時候，檢察機關親自訴訟)等做法。這一認識反映了支持起訴制度的實然狀況，但其中所謂“全面支持”“取代支持”的做法實際上已經對其他主體所提起的訴訟活動產生了過度干預，是對民事訴訟法中所規定的支持起訴制度的曲解與異化。

三、消極影響：檢察公益訴訟訴支持起訴制度的異化對訴前程序制度價值的沖擊

檢察民事公益訴訟訴前程序制度設計的初衷，主要是通過訴前程序的履行，最終實現督促其他訴訟主體提起民事公益訴訟。在檢察民事公益訴訟試點時期多種形式的督促支持，所追求的效果是希望通過訴前程序的行使，讓其他適格主體先提起民事公益訴訟，只有在其他主體不提起訴訟的情形下，檢察機關方可自行提起，這是由檢察公益訴訟的非優先性決定的。但是在檢察民事公益訴訟制度正式入法之后，公告化的訴前程序并不能體現其應有的制度價值，也無法實現推動社會組織提起民事公益訴訟的制度功能，同時也有違檢察機關在民事公益訴訟中所追求的“謙抑”“效率”的價值取向。

(一)導致檢察民事公益訴訟訴前程序的虛置

從檢察機關嘗試介入民事公益訴訟，一直到檢察公益訴訟的試點時期，通過訴前程序，借助于對適格主體支持起訴的方式來督促相關主體提起民事公益訴訟，是檢察機關慣用的方式，并且在一定程度上提高了社會組織的訴訟意愿，增強了社會組織的訴訟能力。但隨著檢察機關提起公益訴訟主體地位的日益鞏固，對于其他適格主體提起民事公益訴訟的支持程度有所下降，而且當下檢察機關的訴前程序主要是通過訴前公告來實現，支持起訴制度功能被稀釋。這種將具有特定性、導向性的支持督促程序，轉化為廣泛性、宣告性的公告程序的做法，降低了訴前程序的督促效果。而且，由于公告本身的內容簡略、期限較短、送達困難等因素，導致其并不能明確地通知到其他適格主體，更遑論提高其他適格主體提起民事公益訴訟的積極性了。檢察民事公益訴訟訴前程序的虛化傾向，使其最終不可避免地淪為了推進程序展開的技術性手段。

在筆者看來，這種以公告形式擴大告知范圍的制度設計，對其他適格主體(主要是社會組織)參與民事公益訴訟案件積極性的認識過于樂觀，它一廂情愿地認為，只要其他適格主體知道有公益訴訟案件的存在，眾多主體中大概率會有積極提起民事公益訴訟者。因此，檢察機關將訴前程序本應產生的“督促、幫助提起訴訟”的制度價值，最終曲解并轉化為“告知”其他適格主體，使檢察民事公益訴訟訴前程序變成了簡單的“案件線索的公示、告知”。正是因為訴前程序“公告化”稀釋了支持起訴的功能，這一變化反過來又導致檢察民事公益訴訟訴前程序的虛置。

(二)不能滿足推動社會組織提起民事公益訴訟的現實需求

社會組織之所以起訴意愿不高，其主要原因并不在于對公益侵害行為缺少關注。其實自我國2012年《民事訴訟法》確立公益訴訟制度以來，社會組織并未在公益訴訟領域發揮應有作用，根本原因主要在于自身訴訟能力的欠缺。

在民事公益訴訟案件的前期調查、證據收集以及訴訟過程中，需要大量資金投入，這對于有國家財政保障的檢察機關而言尚屬重負，更遑論自身維系都顯困難的社會組織。而且，當前法律在賦予社會組織原告資格的同時，嚴格禁止其牟取經濟利益，其本身又不可能從訴訟結果中獲得收益。同時，公益訴訟的提起，往往伴隨著與當地經濟發展的矛盾，對于缺乏獨立性的社會組織而言，這一因素甚至直接危及其自身存亡。因此，在我國目前的社會組織發展狀況之下，“多一事不如少一事”自然成為大多數社會組織的理性選擇。

在我國目前公民社會力量薄弱、社會自治能力依然有所欠缺的現實情況下，尋求通過外部力量對社會組織進行有效幫助，逐步培養其進行民事公益訴訟的能力，確有必要?；诖?，在檢察民事公益訴訟制度設計中才專門設置了訴前程序，以期通過提示、引導、支持相關適格主體先行起訴，培育公民的訴訟意識和訴訟能力。但遺憾的是，在我國現行立法中卻排除了支持起訴制度在社會組織提起訴訟前的適用，而僅代之以形式化的訴前公告。在訴前無法獲得有效幫助的情況下，再加之大多數社會組織進行訴訟相關準備的能力不足，導致其不愿提起民事公益訴訟。

(三)背離檢察機關提起民事公益訴訟的補充性要求

最高人民檢察院2016年工作報告顯示，2015年督促支持社會組織起訴6件；2017年工作報告顯示，2016年督促支持社會組織提起民事公益訴訟28件(增長3倍有余)。可見，在彼時檢察機關通過督促、支持相關主體提起民事公益訴訟的訴前程序設計框架下，對社會組織參與民事公益訴訟活動有一定的推動作用。但在支持起訴制度被排除于檢察民事公益訴訟訴前程序之后，這一狀況發生了顯著變化。最高人民法院發布的《中國環境資源審判》數據顯示，2019年，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件179件，受理檢察機關提起的環境民事公益訴訟(包括純民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟)案件2309件；2021年，受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件299件，受理檢察機關提起的環境民事公益訴訟(包括純民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟)案件4998件(詳見圖1)。

由圖1明顯看出，盡管隨著民事公益訴訟制度的發展，社會組織和檢察機關提起民事公益訴訟案件量都有所上升，但檢察機關直接提起民事公益訴訟的傾向日益明顯；與之相比，社會組織提起的民事公益訴訟案件量增長顯著遲緩；而從各年份的案件量看，社會組織提起的民事公益訴訟案件量，在整體案件量中的占比甚至呈現顯著下降的趨勢。

檢察民事公益訴訟訴前程序的制度設計目的，出于檢察機關作為法律監督機關具有“謙抑”理念的考慮，要求其依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織向法院提起民事公益訴訟，使檢察機關在案件的起訴順位中居于補充性地位，盡可能避免成為民事公益訴訟的第一起訴主體，以保障社會組織的優先訴權，實現民事公益訴訟案件的程序公正，節約司法資源，兼顧司法效益。盡管導致社會組織提起民事公益訴訟案件量一直難以有效增加的因素是多方面的，但不可否認，支持起訴制度在檢察民事公益訴訟訴前程序中的缺失，對社會組織等其他適格主體的有效幫助不足，在一定程度上影響了其他適格主體參與民事公益訴訟活動的積極性，助推了上述趨勢的出現。長此以往，將會使其他適格主體在民事公益訴訟中的主體地位進一步弱化，進一步擠壓社會組織在公益訴訟領域的發展空間，檢察機關也不得不自行承擔起大量民事公益訴訟案件的起訴工作，成為名副其實的“主力軍”。

圖1 人民法院受理的環境民事公益訴訟案件量變化趨勢⑤

四、歸位與重塑：檢察民事公益訴訟支持起訴制度的應然回歸與程序設計

現有的支持起訴制度在檢察公益訴訟中的制度安排以及司法實踐操作并不符合支持起訴制度的立法本意，更不利于檢察民事公益訴訟訴前程序制度價值的實現，同時也造成檢察機關在訴訟中的角色定位沖突。因此，未來應使支持起訴制度重新回歸檢察民事公益訴訟訴前程序的應然地位，在立法上為其設計具體的操作規范，提供更科學的制度支撐。

(一)支持起訴制度應回歸檢察民事公益訴訟訴前程序

從支持起訴這一法律條文入法之初的目的來看，“支持起訴人不是代替被支持人行使訴權，而只是幫助利益受損的單位和個人向人民法院提起起訴”。支持起訴本應限于幫助那些權利受到侵害但不敢或不能提起訴訟的人去提起訴訟，具體手段可以是督促鼓勵、提供法律知識、幫助進行訴訟準備等，但并不能以此獲得參與訴訟的資格，更不能成為訴訟參與人而加入到訴訟之中繼續支持。

由司法實踐來看，檢察機關通過訴前支持起訴以實現公共利益保護，具有實踐經驗基礎。在我國檢察機關提起民事公益訴訟的主體地位未經立法確認之前，通過對民事訴訟法中“支持起訴”制度的利用，在訴前程序中積極地幫助、促進相關適格起訴主體提起民事公益訴訟，實現公共利益保護目標，正是檢察民事公益訴訟制度萌芽時期的重要探索，這在實踐中已經取得良好的法律和社會成果。即使在檢察公益訴訟試點時期，檢察民事公益訴訟的訴前程序尚且為“應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟”。只是在兩年試點末期，檢察機關過于重視直接提起民事公益訴訟工作的進展，使其成為突出的政績展示點，訴前程序案件辦理的受重視程度難免會有所降低。這導致在試點結束后，未能對這一效果良好的實踐經驗進行總結提升，檢察民事公益訴訟訴前程序反倒被簡化為訴前公告程序。

當下將支持起訴制度排除于檢察民事公益訴訟訴前程序的做法，既是對《民事訴訟法》所規定的支持起訴制度的曲解，也是對檢察民事公益訴訟訴前程序功能的誤讀。未來應當對支持起訴制度在檢察公益訴訟中的制度定位糾偏，使其回歸訴前程序。檢察機關在訴前程序中應充分發揮支持起訴制度優勢，積極推動社會組織等其他適格主體提起民事公益訴訟，避免自己直接參與到民事公益訴訟中。

(二)支持起訴制度回歸檢察民事公益訴訟訴前程序的路徑

由現行法律層面來看，《民事訴訟法》僅對檢察民事公益訴訟應當履行一定的訴前程序作了模糊表示，對檢察機關“可以支持起訴”僅作了原則性宣示。從司法解釋層面來看，《檢察公益訴訟司法解釋》僅規定了檢察民事公益訴訟“應當依法公告三十日”的訴前程序，并未對支持起訴制度進行規定?！掇k案規則》雖然對其更進一步作了細化規定，但僅在第四章第二節(第91條至第95條)中規定了“在具有全國影響的媒體發布”為期三十日的公告，告知其他適格主體“社會公共利益受到損害的事實”以及“可以向人民法院提起訴訟”的訴前程序，卻將“支持起訴”的相關規定置于第四章第四節(第100條至第103條)，安排在了第三節“提起訴訟”之后，在立法體例上就將其歸于訴訟之中。

在筆者看來，支持起訴制度回歸檢察民事公益訴訟訴前程序的路徑，最簡便直接的方案就是針對《辦案規則》中的相應條款予以修改。在訴前公告程序部分對公告內容予以重新安排，在其中第91條“公告內容”相關規定中增加“可以向檢察機關申請支持起訴”項，并將第四章第四節“支持起訴”部分前移至第四章第二節的“公告”部分之后。同時，對支持起訴的具體方式予以細化，對檢察機關在司法實踐中應當如何具體開展支持起訴工作，諸如支持起訴的條件、支持起訴的啟動時間與啟動方式、具體操作方法等問題分別做出明確規定。但這一路徑存在法律位階較低、穩定性不足等問題，盡管便捷可行，卻并非長久之計。未來應在《民事訴訟法》或者將要制訂的《檢察公益訴訟法》中，對檢察民事公益訴訟程序做出專門的系統規范，專門安排“訴前程序”一個章節，對現行訴前公告程序、支持起訴制度相關內容予以細化和完善，進行系統化的制度設計。

(三)檢察民事公益訴訟訴前支持起訴制度的具體設計

在檢察民事公益訴訟訴前程序中，檢察機關支持起訴也需要具備一定的條件，對“應當同意”與“酌定”支持起訴的情形予以區分，否則可能徒增不必要的程序成本，浪費司法資源。需要注意的是，對于“應當同意支持”的情形，不能過于限縮，否則會導致應支持的不能得到支持，損害公共利益；同時也不能將其設置得過于寬泛，否則易造成其他適格主體對檢察機關的依賴心理，不利于提升其他適格主體的訴訟能力。

檢察機關“應當”支持起訴的條件應是確有可能影響其他適格主體提起民事公益訴訟，并可能導致公共利益無法實現的情況。具體而言，主要包括四種情況：第一，原被告訴訟能力差異較大可能影響雙方公平對抗。如被告社會經濟地位顯著高于原告，或者原告人力資源、法律知識等確實嚴重欠缺等情形。第二，案情復雜、存在現實困難。如涉案法律關系復雜、證據收集困難等情形。第三，具有重大社會影響。如涉及跨行政區劃、跨流域等大范圍的案件；或者被害人眾多的案件；或者引起輿論重大反響的案件等情形。第四，可能對公共利益造成嚴重損害的其他情形等。

除上述必要情形之外，則應允許檢察機關根據案件實際情況“酌定”是否支持起訴。對于檢察機關并未掌握案件相關情況，且其他適格主體足可自行完成起訴的，亦可允許檢察機關做出不支持起訴的決定。對于此類案件中公共利益的保護，檢察機關通過抗訴等審判監督途徑來實現即可。

訴前支持起訴程序的最終任務在于通過檢察機關的外部幫助，補充其他適格主體起訴能力的不足，達到“督促適格主體依法行使公益訴權”的目的。因此，在符合檢察機關支持起訴條件的前提下，在起訴主體正式向人民法院提起訴訟之前，都可以啟動支持起訴程序。對于起訴主體已經起訴進入訴訟程序的，則不應允許檢察機關以“支持起訴”的形式參與或“干預”社會組織等的訴訟活動。

如此的制度架構或許存在如下疑惑，即如果在檢察機關幾乎完成起訴準備的情況下，再去支持其他適格主體提起訴訟，會造成檢察機關的前期工作是在“為他人做嫁衣”，造成司法資源的浪費，此時再去支持起訴必然導致檢察機關的心理抵觸。在筆者看來，當下檢察機關積極提起民事公益訴訟案件，更多是出于對工作績效的追求。鑒于當下檢察機關參與、監督民事訴訟的能力較為薄弱的現實，在檢察公益訴訟制度完全確立且已經步入正軌之后，檢察機關應更積極主動地督促其他適格主體提起民事公益訴訟，將前期收集的有關證據材料等移送給提起公益訴訟的社會組織等，支持其提起公益訴訟，真正體現檢察機關的監督性和謙抑性。

按照我國目前的制度設計，可以提起民事公益訴訟的其他適格起訴主體類型主要有兩種：一是社會組織(包括環保組織、省級以上消費者協會，以及由國家網信部門確定的組織等)；二是英雄烈士的近親屬。鑒于這幾類民事公益訴訟案件的適格起訴主體具有明顯的范圍差異，對其支持起訴的啟動方式也可結合具體情況進行差異化設計。

因為環保組織數量最多，分布范圍最廣，且具有隨時變動性，往往無法及時確認可能提起民事公益訴訟案件的主體，這就導致檢察機關無法窮盡所有主體去逐一主動要求對其支持起訴，只能在訴前公告發布后，等待相應環保組織向其提起支持起訴申請方可進行后續的支持起訴工作。出于現實可操作性的考慮，對于環保組織這一類主體，僅能“依申請為原則”這種方式啟動。

但對于省級以上消費者協會、國家網信部門確定的組織、英雄烈士近親屬等起訴主體而言，不僅數量有限，而且其適格主體特征顯著，易于確認。因此，為了更好地對其“依法行使公益訴權”進行督促，除可以依其申請進行支持起訴之外，也應允許檢察機關主動向其發出“擬支持起訴”的建議，作為對其提起民事公益訴訟的督促方式。當然，這種建議也應當尊重對方的選擇。一方面，應尊重對方是否提起訴訟的選擇，如確實不愿提起訴訟，但又確有必要的，檢察機關則可自行提起；另一方面，檢察機關也應尊重對方是否接受支持起訴的選擇，除確實可能導致公共利益無法實現的“應當支持起訴”的情形之外，這一擬支持起訴建議并不具有強制約束力。

此外，實踐中可能會出現其他適格主體在表示擬提起民事公益訴訟后，由于種種原因而拖延起訴甚至不予起訴的現象。對于這一情形，也應允許檢察機關根據案件復雜難易程度以及自身對案件的了解程度，酌情自行決定是否“主動”支持起訴，并進行后續跟進監督。對于經過檢察機關支持起訴，在合理期限屆滿后仍不提起訴訟且可能導致公共利益受到侵害的，檢察機關則應及時直接提起民事公益訴訟。

對于檢察機關訴前支持起訴的具體形式，應當以促進幫助其他適格主體完成起訴準備并提起訴訟為目標。至于檢察機關出庭參與訴訟這種方式，一者發揮作用不大，二者徒增檢察機關負擔，三者易招致對檢察機關身份混同的指責，實不足取。為此，筆者認為，對于檢察機關以出庭方式支持起訴的方式原則上不應允許。對于檢察機關的支持起訴，應主要針對其他適格主體的訴訟準備能力的短板，包括線索來源不足、調查取證困難、法律知識匱乏、經費保障不足等。其中經費保障問題可考慮借由專門的“公益保障基金”制度予以解決，檢察機關作為國家機關不宜過多介入。檢察機關應主要著力于為被支持起訴人提供案件線索、協助調查取證、提供法律咨詢等具體方式。就提供案件線索而言，對于社會組織等其他適格主體眾多的，通過公告這一形式進行即可；而對于其他適格主體較為明確的，檢察機關應通過檢察建議、通知甚至口頭告知等多樣化的形式靈活進行。就協助調查取證、提供法律咨詢而言，則可為其設置具體的申請、回復等操作規范，亦可通過口頭或者書面函詢等方式靈活開展，在檢察機關職權范圍內，為其他適格主體訴訟準備活動提供幫助，對其訴訟策略進行指導，同時也對其訴訟行為進行監督。需要注意的是，在司法實踐中，大量民事公益訴訟案件的線索源于刑事判決或公安機關的偵查，檢察機關在對這些案件的線索來源、證據掌握、法律關系認識等問題上，相較于其他適格主體而言具有天然的優勢。通過設置規范化的信息共享機制，將這些案件信息與被支持起訴人進行分享，即可達到支持起訴的制度效果。

①參見(2019)粵03民初3510號民事判決書。②參見(2021)湘0105民初5597號民事判決書。③數據來源：《中國環境資源審判(2019)》，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html，最高人民法院官方網站，2022年7月10日。④數據來源：《中國環境資源審判(2021)》，https://www.court.gov.cn/upload/file/2022/06/05/10/33/20220605103348_49325.pdf，最高人民法院官方網站，2022年7月10日。⑤數據來源：《中國環境資源審判(2019)》《中國環境資源審判(2021)》。