面向新十年的瑞典北極戰略評析

岳鵬 陳慧文 高曉艷

(1遼寧大學國際經濟政治學院, 遼寧 沈陽 110136;2遼寧大學公共管理學院, 遼寧 沈陽 110136)

0 引言

瑞典是北歐五國之一, 其東北部國土位于北極圈以內。瑞典的支柱產業主要有礦產業、漁業、林業和旅游業, 其在北極科考、破冰船建造和海洋運輸等領域有著豐富的經驗[1]。薩米人是瑞典在北極地區的原住民, 全世界目前約有8萬至10萬的薩米人, 其中分布在瑞典境內的約有1.5萬人至2萬人[2], 瑞典重視對薩米人的權利保護。瑞典有著多重身份, 屬于環北極國家, 但不是北冰洋沿岸五國之一; 1993年參與成立了巴倫支歐洲北極理事會(BEAC), 是1996年建立的北極理事會(AC)的創始成員國; 此外, 瑞典于1995年加入歐盟(EU)但至今沒有加入北約(NATO)。近年來,隨著北極戰略價值的增加、大國關系的調整以及更多域外國家對北極事務的關注和參與, 北極的新變化尤其是新的地緣環境促使瑞典重新評估其地區安全風險, 于2020年11月6日發布了新版的北極戰略報告《瑞典的北極戰略》(Sweden’s strategy for the Arctic region 2020)。本文基于這一重要文件, 著重通過縱向比較瑞典新舊兩版北極戰略報告的內容和橫向比較瑞典與其他北歐國家的新版北極報告, 分析瑞典對當下北極安全局勢的看法及其北極政策的特點, 并根據瑞典北極戰略面臨的挑戰, 分析瑞典的應對策略及推進中瑞兩國北極合作的方式。

1 瑞典制定新北極戰略的背景

北極因其遙遠的地理位置和嚴寒的氣候環境,在傳統上并不是國際政治的焦點, 冷戰期間曾引起大國關注, 冷戰結束后地區競爭顯著減少[3-4]。但在大國競爭烈度降低的同時, 氣候變化作為另一個導致地區緊張的因素逐漸凸顯。氣候變化本身并不直接導致地區沖突, 而是作為一種“威脅乘數”, 通過作用于地區經濟、軍事價值從而引發大國競爭[5]。北極地區蘊含了大量油氣資源,占全球探明未開發儲量的22%[6], 全球變暖使北極將在2050年左右出現“季節性無冰”[7], 可能使得這些資源更易被獲得。同時, 更快、更安全的北冰洋運輸將使北極具有更大的經濟價值, 此外, 俯瞰“兩洋三洲”的優越位置同樣成為吸引“國際關注”的重要因素。總之, 全球變暖導致北極冰融, 北極的資源、航運和地緣戰略價值與日俱增, 最終吸引來了為資源、經濟和軍事安全而競爭的國際玩家。自然因素通過影響資源和經濟潛力, 最終作用于地緣政治競爭。

近年來, 北極的大國競爭逐漸回歸, 北極再次成為軍事緊張地區[3], 相關國家在新地緣環境下紛紛出臺新版北極政策。俄羅斯于2020年3月和10月分別出臺了新北極政策和發展與安全保障戰略[8-9]; 美國在2020年7月至2021年1月密集發布多份北極報告[10-11]; 瑞典于2020年11月6日出臺了《瑞典的北極戰略》, 對2011年首版北極報告進行了調整[12-13]; 冰島于2021年1月20日發布了《新北極下的格陵蘭和冰島》[14-15], 在2011年《關于冰島北極政策的議會決議》的基礎上闡述了更多內容; 挪威緊接著在1月26日頒布了《挪威政府的北極政策》, 完全不同于2009年舊版的政策主張[16]; 芬蘭在2021年6月18日出臺了《芬蘭的北極政策戰略》, 對2013年首版報告做了大幅調整[17-18]; 丹麥2011年出臺的《2011—2020年丹麥王國北極戰略》已經到期, 目前雖未頒布政府層面的綜合報告, 但丹麥國防情報局在2019年底發布了部門文件, 對北極進行了風險評估[15]。鑒于北歐國家間具有更強的可比性, 故選取北歐五國的政策進行具體比較。表1從縱向和橫向兩個維度對比歸納了北歐五國出臺北極政策的時間, 以及新舊政策的內容變化。

表1 北歐五國北極戰略報告的發布時間和主要內容Table 1.The release time and main contents of the Arctic strategy of five Nordic countries

由表1的“發布時間”列可以直觀地看到, 北歐五國頒布北極戰略存在集中的兩個時段。“第一波”出現的時間是2010年前后, “第二波”出現的時間是2020年左右, 且比前一時段更為緊湊。對比兩版的“報告內容”列可知, 各國舊版北極戰略較少關注安全問題, 而新版一致強調了安全的重要性。具體比較北歐國家“第一波”和“第二波”的北極政策, 發現有以下的特點: 各國對地區安全的評估都從合作轉向了軍事競爭; 舊版強調與俄羅斯合作, 新版強調與美國合作, 與俄羅斯警惕接觸; 各國普遍談到了2014年烏克蘭危機對俄歐關系的影響, 把北極軍事化的原因歸咎于俄羅斯; 關注的行為體增多, 且都強調了中國。2020年前后, 什么樣的國際和地區局勢促使了各國集中出臺北極政策且共同強調安全的重要性？瑞典作為“第二波”中率先出臺北極戰略的北歐國家, 又有著怎樣的考量？

以2020年作為一個時間節點, 2010—2020年這“舊十年”對應的是北歐各國舊版北極戰略實施和新的國際局勢演變的十年, 2020—2030年這“新十年”對應的是北歐各國回應當下、調整立場、面向未來的十年。在“舊十年”的初期, 由于“地區性”的俄羅斯北冰洋海底插旗事件, 北極各國展開領土和經濟利益爭奪, 出現北極政策發布的第一波高潮; 在“新十年”的初期, 由于“全球性”的權力格局質變投射到北極地區, 北極各國為了安全而“站隊”和競爭, 出現北極政策發布的第二波高潮。“舊十年”里的量變首先體現在更快變暖的北極氣候, 有超過50%的海冰在2010—2020年里消失[19]; 其次更為重要的變化是地區間大國關系的根本調整, 尤其在近幾年局勢緊張程度迅速加劇。傳統的北極強國俄羅斯與西方的關系在烏克蘭危機后日趨緊張, 近年來俄羅斯均采取“先發制人”的北極政策, 尋求軍事和安全擴張[20]; 美國在傳統上對北極投入并不多[3], 但隨著與俄羅斯在全球范圍內關系的惡化以及對俄北極軍事行動顯著增加的擔憂, 美國已經“重返北極”, 美俄在北極的軍事對抗使得地區緊張局勢陡增。此外, 中國作為一個新角色已經成為北極國家采取行動和制定政策的重要考慮因素。隨著烏克蘭危機后俄羅斯與西方關系的破裂, 中俄聯合顯著增強, 北極的地緣政治結構迎來重大轉變[6], 2017年兩國宣布共建北極“冰上絲綢之路”,但美國表達了對中俄聯合的嚴重擔憂[21]。2018—2020年, 美國在經貿、科技、主權等領域對中國進行了極端打壓和嚴重挑釁, 利用政治化疫情問題等一切手段圍堵中國, 中美關系已經到了極度嚴峻的局面。中美關系惡化、俄美對抗加劇和中俄合作增強成為全球和北極地區在“舊十年”后半期里出現的最重要的地緣政治“新變化”。

北歐國家認識到了大國關系出現根本調整和國際局勢日趨緊張的新變化, 一致認為北極的安全狀況正在惡化、地區的緊張局勢正在加劇、北極的軍事戰略重要性正在增強[12,15-16,18], 它們必須表明自己的立場。歐洲在歷史上就與美國有著緊密聯系, 北歐五國通過歐盟或北約, 與歐洲其他國家和美國連成經濟、政治和安全高度融合的利益共同體——尤其是在安全上, 北歐國家嚴重依賴美國和北約的支持。挪威在新版北極報告中直言: “北約是挪威安全的基石, 美國是挪威最親密的盟友”[16]; 即使是非北約的北歐國家瑞典和芬蘭, 也普遍依賴美國提供的安全支持[21]。顯然, 北歐五國在俄美競爭中選擇了站在美國一邊,而面對實力強大且與俄友好、與美競爭的中國,北歐國家的態度存在矛盾和猶疑。一方面, 中國作為“非北極國家”增強北極的參與, 北歐國家對此普遍表達了擔憂, 例如瑞典和芬蘭均認為中國在北極擴大影響可能會導致“利益沖突”[12,18],加上美國的施壓, 北歐國家對中國參與北極事務的立場更趨搖擺[22]; 另一方面, 中國作為具有世界影響力的大國, 無論是從經濟合作、政治友好,還是未來戰略投資的角度, 有些北歐國家, 如瑞典和挪威, 對中國又表達了謹慎歡迎的態度[12,16],希望與中國在現有的合作框架內開展合作, 但芬蘭和冰島沒有鮮明地表示歡迎, 挪威還提出需要對中國在北極的地位和作用進行細致的討論[16]。總之, 北歐國家堅定地選擇了靠緊美國和北約,與俄羅斯的關系處于緊張狀態, 但仍保留了合作的可能性, 對中國的態度以猶疑為基底, 在謹慎歡迎的同時, 更大程度上表達了對中國擴大北極影響和強化與俄羅斯關系的憂慮甚至敵意。

瑞典作為北歐五國中第一個出臺新版北極戰略的國家, 其對北極局勢和本國利益的維護有著深切考量。瑞典在新版北極報告中多次強調, 其頒布新北極政策的出發點是應對北極的“變化”,主要有五個方面。一是氣候和環境的變化, 北極變暖在過去十年里更為快速, 永久凍土覆蓋面積加速減少; 二是經濟價值的提升, 北極日益縮減的冰雪覆蓋面為自然資源和海洋運輸的利用創造了新條件; 三是地緣政治重要性的提升, 俄美在北極的軍事對抗顯著增強, 中國的參與和中俄合作的增強成為北極地緣環境的新特點; 四是新型冠狀病毒的大流行, 病毒的防治需要廣泛的地區合作; 五是國際關注的增長, 前述四方面的變化導致了北極利益的“國際化”, 越來越多的域外力量涉足北極。總之, 過去十年里北極戰略價值加速提升, 大國在北極的爭奪改變了地區的權力平衡[5], 新的地緣環境現實促使瑞典必須調整其舊的北極政策, 以求得自身的生存和發展。

2 瑞典北極戰略的內容

瑞典于2020年11月頒布的新版北極戰略相比于2011年5月的舊版北極戰略在內容上有大幅增加, 在結構上有大幅調整, 無論是縱向還是橫向對比, 均有一些顯著特點。

2.1 新版北極戰略的內容

第一, 加強北極的國際合作。一是主張在國際法框架內的合作, 瑞典遵守《聯合國海洋法公約》《國際極地水域營運船舶規則》(極地規則)等國際條約, 強調自身在北極沒有領土主張[12]。二是加強制度化合作, 更好地發揮北極理事會、歐盟等國際組織的作用。三是加強雙邊合作, 瑞典重點提到了與美國、加拿大、俄羅斯以及“非北極國家”中國、德國的合作。

第二, 重視地區安全與穩定。此章是新增的重點章節, 與其他北歐國家一樣, 瑞典也關注到了北極安全局勢趨緊的變化。瑞典對北極安全態勢的判斷是: 北極的軍事活動已經增加, 地區緊張局勢加劇且有發生軍備競賽的風險[12]。瑞典著重提到了俄羅斯和中國。和其他北歐國家一樣,瑞典對俄羅斯在北極擴建軍事基地和現代化基礎設施表達了擔憂, 并且把北極軍事化“始作俑者”的責任歸到俄羅斯, 認為是俄羅斯“先發制人”的擴張性軍事活動使得美國和北約必須予以回擊,從而造成地區軍備競賽風險加劇, 瑞典還認為北極已經成為像冷戰時那樣的西方與俄羅斯之間的分界線; 對于中國, 瑞典也和其他北歐國家一樣,專章闡述且都提到了2013年中國成為北極理事會觀察員國這一標志性事件, 并且明確指出, 中國在北極事務參與增多可能會造成“利益沖突”,呼吁北歐和歐盟合作應對由中國日趨增長的全球影響力所帶來的挑戰和機遇, 瑞典還對中俄北極軍事合作表達了關注和擔憂, 可見瑞典對于中國在北極事務的參與持猶疑甚至拒絕態度。對于北極新的安全局勢, 瑞典的應對方法是“雙軌法”(two main tracks), 即一方面尊重國際法, 發揮國際組織作用, 另一方面加強與歐盟和美國的軍事合作, 認為跨大西洋合作是歐洲安全的基礎[12],可見, 瑞典盡管不是北約成員國, 但和挪威等北約成員國的北歐國家一樣, 都堅定地認為美國和北約對北歐安全的決定性作用。

第三, 持續關注氣候與環境。瑞典對北極的氣候環境優先關注三個方面。一是降低化石能源的使用, 減少溫室氣體排放; 二是合作建立海洋保護區, 保護北極的生物多樣性; 三是建立無毒的北極環境, 減少塑料廢物排放, 阻止危險化學品的使用和擴散, 防范放射性核材料的運輸風險。

第四, 增加極地研究與環境監測。作為此次報告新增的內容之一, 對北極科研的關注顯示了瑞典更為全面的北極視角。瑞典將收集更多北冰洋數據、升級監測研究平臺、與域內外國家開展高級別極地研究合作、增強與原住民薩米人的知識交流, 以此增強資源勘探、物種研究和應對氣候變化的實力, 加強與域內外國家的友好關系。

第五, 發展可持續的經濟和商業利益。瑞典為實現北極可持續發展的舉措有三方面。一是確保自然資源的可持續開發, 推動海基石油和天然氣的可持續開采與金屬礦石原料的循環使用; 二是確保運輸和基礎設施的可持續性, 推動北極運輸系統建設的國際合作; 三是確保北極旅游業可持續發展, 為勞動力市場創造更好條件。

第六, 確保居民良好的生活條件。瑞典希望北極居民擁有良好的生活條件, 同時尊重原住民的各項權利。一是增強基礎設施建設, 尤其是數字和醫療基礎設施; 二是提升女性地位, 增加北極地區女性參與社區生活、政治決策的機會; 三是保護原住民賴以生存的馴鹿畜牧業, 保護和傳承原住民語言薩米語。

2.2 新舊北極戰略的比較

相比于2011年舊版北極戰略, 瑞典2020年新版北極戰略基于過去“舊十年”尤其是后半期發生的地緣政治“新變化”, 重新評估了地區安全局勢, 轉變了對“舊大國”的態度, 增加了對“新大國”的考量, 調整了自身在北極新地緣環境下的位置和立場。具體對比瑞典新、舊兩版北極戰略, 可以發現新版有以下變化。

第一, 不再過多強調自身“北極國家”的身份。在舊版報告中, 用了一章的內容闡述自身與北極的聯系, 證明自己“北極國家”的身份和出臺北極戰略的正當性, 從中能感受到其謹慎的態度; 新版報告則直入主題, 表現了瑞典的自信以及時局的緊迫。

第二, 關注領域增多, 強調國際合作的重要性。瑞典在舊版報告中主要關注的領域依次是氣候環境、經濟和居民生活三個方面; 而新版報告的關注領域依次是國際合作、安全與穩定、氣候環境、極地研究、可持續經濟和居民生活六方面,新增了國際合作、安全和科研三個領域, 且把國際合作放在第一位, 強調通過國際法和國際組織增進合作、和平解決爭端。

第三, 關注地區安全局勢, 視角由低級政治進入高級政治。具體表現為重新評估了北極安全環境、表明了對美國和北約的立場、反轉了對俄羅斯的態度、新增了對中國的看法, 具體如下。

1.重新評估北極安全環境。舊版報告對北極安全狀況關注較少, 認為北極是一個“緊張程度較低”的地區, 北極安全政策挑戰“沒有軍事性質”[13]; 新版報告大篇幅提到了北極的安全環境,關注到了北極“新的軍事動態”, 著重提到俄羅斯在北極增加軍事基地建設和對軍事基礎設施進行現代化改造, 認為北極的“軍事戰略重要性”已經增強, 北極存在“軍備競賽”的風險和成為俄羅斯與西方“新冷戰”分界線的可能。

2.亮明對美國和北約的立場。舊版北極戰略認為美國北極政策的出發點是“溫和”的, 其重點關注的領域是環境和基礎設施建設, 沒有對瑞美兩國的關系做過多闡述, 對北約也沒有安全方面的闡述; 新版報告明確表明了美國對瑞典的重要性, 認為“與美國的密切關系對瑞典的安全和繁榮極為重要”, 希望深化與美國的多邊和雙邊合作, 此外還表明了北約對自身安全的決定性作用: 瑞典將深化與北歐、歐盟和北約的安全防務合作, 加強關于北極安全的多邊和雙邊對話, 因為一旦發生危機, “北約將作為關鍵紐帶, 經由歐洲, 得到來自美國的安全支持”[12]。由此可見, 盡管不是北約成員國, 瑞典同樣嚴重依賴美國和北約提供的安全保證。

3.反轉對俄羅斯的態度。舊版報告中與俄羅斯的關系處于“密切合作”之中, 在北極原材料開采和能源運輸問題上與俄羅斯進行著“密切對話”[13], 與俄羅斯在俄西北部開展了很多示范性項目; 而在新版報告中明確指出, 瑞典與俄羅斯的關系“已經惡化”, 且西方國家與俄羅斯的關系在全球層面也已經惡化[12], 雖然瑞典仍再三聲明將繼續與俄羅斯合作, 但不可否認的是瑞俄關系已大不如前。需要指出的是, 瑞典在報告中沒有明確指出對俄羅斯態度反轉的轉折點, 但通過比較其他北歐國家的報告可知, 挪威、芬蘭和冰島均指出2014年的烏克蘭危機是俄羅斯與西方以及北歐國家關系惡化的重要因素[15-16,18]。

4.新增對中國的看法。舊版報告僅提到一次中國, 且是在梳理瑞典與北極的歷史淵源中提到與中國的貿易, 對中國幾乎沒有關注; 新版報告大篇幅談及了中國, 瑞典關注到中國于2013年成為北極理事會正式觀察員國并于近期與俄羅斯開展北極軍事合作的動態, 其對中國參與北極事務的態度基本上是不歡迎的, 認為中國對北極的參與會導致“利益沖突”, 但做出了愿意合作的聲明。新版對中國的“突然關注”和略帶敵意的態度, 與當今中美關系惡化、俄美對抗加劇、中俄合作增強的全球局勢以及中國增加參與北極事務的現實分不開。表2用更為直觀的表格形式對瑞典新、舊北極戰略進行歸納比較。

表2 瑞典新舊北極戰略對比Table 2.Comparison of the new and old Swedish Arctic strategies

3 瑞典新北極戰略的特點

本章選取的比較視角是北歐國家集中發布北極政策的“第二波”, 即2020年前后北歐各國新版北極政策的橫向比較視角, 通過比較相同時間段內北歐國家不同的北極政策, 突出瑞典北極政策區別于其他北歐國家的特點。由于丹麥沒有在2020年前后出臺政府層面的新版北極報告, 故無法比較; 由于冰島出臺的涉及北極的文件不是綜合、專門的北極政策文件, 故僅作適當參考; 主要比較的是瑞典、挪威和芬蘭三國的新版北極戰略報告。

3.1 強調國際合作的重要性

在新的北極地緣環境下, 北歐各國都注意到了北極安全態勢的趨緊變化, 冰島、挪威和芬蘭在各自新版報告或文件中均用第一章著重闡述了自身的北極安全政策, 相比之下, 唯有瑞典仍在強調國際合作, 且放在了比軍事競爭更為優先的位置上。

強調國際合作的原因一方面是由于作為小國,北歐國家有著許多相似的行為模式和政策主張,例如, 采取尋求庇護、對沖和承諾等策略應對與大國間的不對稱權力關系[23-24], 通過與美國和北約的聯盟或密切合作來保障自身的安全, 希望歐盟加強對北極的參與[25], 強調以多邊的方式解決爭議等。而瑞典的獨特之處在于尤其強調國際合作, 其原因包括三個方面。第一, 地理位置上不瀕臨北冰洋。瑞典和芬蘭是環北極國家中僅有的兩個沒有北極海岸線的國家, 這意味著兩國在北冰洋海域劃界、大陸架資源開采等問題上不存在與別國的爭端, 瑞典在新版北極報告中也明確聲明,其在北冰洋沒有領土主張, 更少的利益沖突帶來更多的合作可能。第二, 國家身份上不是北約成員國, 且與俄羅斯沒有陸地邊界。瑞典和芬蘭在歷史上長期奉行中立和軍事不結盟的外交原則,加之瑞芬兩國是北歐五國中僅有的非北約國家,中立傳統和非北約成員國的身份使兩國擁有了更自由的對外政策制定空間, 軍事同盟戰略捆綁的缺失使兩國能夠在國際上向各方倡議合作, 雖有觀點認為兩者僅在名義上不是北約國家[26], 且最近有申請加入北約的舉動, 但短期來看兩國仍將倡導合作以緩和因國家戰略調整導致的國際矛盾;而瑞典又區別于芬蘭的關鍵在于, 瑞典沒有像芬蘭那樣與俄羅斯之間有漫長的陸地邊界線, 不直接毗鄰俄羅斯意味著被其單獨攻擊的可能性很低[26]。非北約成員國的身份帶給瑞典與俄羅斯更大的轉圜空間, 加上與俄沒有陸地邊界, 相比芬蘭而言更是降低了安全風險, 瑞典得以在與俄羅斯的雙邊關系、與西方和俄羅斯的多邊關系中有更大的空間以及在更大的范圍內開展國際合作。第三, 政策傳統上不過分關注北極安全。歐盟委員會認為,瑞典的戰略思維到目前為止仍很少考慮到北極的安全政策和軍事發展[12], 瑞典在傳統上不太關心北極的安全, 相反地, 基于北極的軍事中立原則, 瑞典的外交政策總是基于多邊主義和區域合作的[1]。

另一方面, 增強國際合作的途徑。瑞典主張通過國際組織開展合作, 發揮自身影響力。北歐國家因國力有限而難以單方解決例如資源開采、環境保護等北極問題, 十分推崇利用國際組織的力量、運用國際合作的方式解決問題, 迂回實現自身的目的。瑞典非常重視參與和融入北極事務的相關國際組織, 例如北極理事會、巴倫支歐洲北極理事會等, 在這些國際組織的框架內制定和執行相關計劃, 并將其宗旨和目標修正到盡可能接近于本國的北極訴求, 再進一步將這些宗旨目標落實執行, 從而達成以本國有限國力實現最大影響力的杠桿效應。其中, 歐盟是瑞典借力的主要國際組織。歐盟的北極政策和瑞典接近程度很高, 瑞典在北極事務中一直努力推動歐盟在北極政策上不斷發展, 例如增強歐盟的北極參與度、推動歐盟與北極行為體開展更緊密的合作和支持歐盟國家申請成為北極理事會永久觀察員國, 本質是通過發展歐盟的北極戰略來促進本國北極利益的實現。

3.2 塑造自身“爭端協調者”的角色

基于北極新地緣環境的沖突性質, 北歐各國尤其是三個北約成員國易被綁定在美國和北約的“軍事戰車”上, 以零和對抗的模式處理地區內的大國關系。不同的是, 瑞典有著非北約成員國的身份, 與俄羅斯沒有陸地邊界線, 沒有北冰洋海岸線, 多邊主義和國際合作是其政策傳統, 這些因素都有利于瑞典成為北極的“爭端協調者”。

瑞典作為一個適格的“協調者”具備以下三方面的優勢。首先是利益和“身份責任”。在處理跨境挑戰、確保地區可持續發展和應對氣候變化方面進行良好的國際合作符合瑞典的利益, 同時,尊重國際法、確保北極穩定并加強與非北極國家的合作以應對北極的全球性挑戰更是環北極國家的責任。其次是權屬爭奪的現實。北極不是國際法的真空地帶, 在海洋、陸地、野生動物保護、漁業資源管理、原住民人權保護和氣候環境等領域均有國際條約或區域協定來調節各方利益, 但盡管如此還是存在權益糾紛, 尤其是北極海域200海里外大陸架劃界問題, 使得有關國家間的利益矛盾難以調和。最后是有利的身份定位。瑞典的有利之處在于其屬于非北冰洋的北極國家,同時不是北約成員國, 更少的利益訴求以及與俄羅斯更大的合作空間, 使得瑞典相比于北歐的北冰洋國家和北約成員國來說, 在處理北極事務時更加從容和超然。基于利益與責任、地區權益爭奪的現實以及有利的中立身份三方面條件, 瑞典積極呼吁有大陸架和領土爭端的五個北冰洋沿岸國家按照國際法解決問題, 要求域外行動者也必須尊重北極的國際法和公約規則, 以合作、和平和多邊行動來彌補國家實力的不足, 將自己打造成北極地區爭端解決過程中具有建設性作用的協調者和斡旋者, 以中立者的身份在各股力量之間穿梭, 從而在北極地區發揮更大的影響力。

3.3 注重打造可持續的循環經濟

橫向比較北歐五國的新北極戰略報告或文件,可以發現唯有瑞典專章闡述了北極地區的經濟發展, 且是可持續性的經濟發展, 注重打造可持續的循環經濟是瑞典新北極戰略的特點之一。北極商業活動的增加有利于地區和北極國家的發展,但由于北極脆弱的生態環境和獨特的原住民生活環境, 過度的商業開發無疑會破壞原本的生態系統和居住環境, 經濟發展與環境保護之間存在著矛盾。作為利益嚴重關切者的瑞典, 其解決該矛盾的方法是以長期“可持續”的方式進行北極經濟活動, 而實現可持續發展的路徑就是打造“循環”的經濟, 通過瑞典公司提供創新的解決方案和可持續環境技術、研發氣候智能技術以及制定國際可持續業務平臺等方式實現“綠色過渡”。瑞典注重在自然資源使用、礦產開采、漁業、交通和基礎設施、海洋運輸以及旅游業等領域打造可持續的循環經濟, 是北歐國家中唯一系統性提出可持續發展計劃的國家。

在瑞典的各個行業中, 采礦業集中體現了循環經濟的特點。目前, 瑞典已掌握許多先進的環境可持續型技術, 正在通過“二次開采”(secondary extraction)模式實現金屬的循環利用。未來, 瑞典將與北極理事會、歐盟以及經合組織合作構建礦物認證系統(certification system), 讓開采的礦物有標識、可溯源。對于未來的資源開采模式, 瑞典將從開采金屬礦物過渡到開發利用清潔的非化石能源, 例如風能、太陽能等, 計劃成為世界上第一個不使用化石燃料的國家。以上的理念和行動反映出瑞典已經在北極綠色開發方面走在了世界前列。

4 瑞典新北極戰略面臨的挑戰及其應對

瑞典提出了關于北極發展的美好愿景, 但現實中卻面臨著多方面的挑戰。大國競爭和安全問題、主權爭端和法律糾紛、資源分配與開采技術難題、基礎設施建設和融資難題等都阻礙著實現北極和平、穩定和可持續發展的目標。

4.1 大國軍事對抗和地緣競爭阻礙國際合作

瑞典在新版報告中重新評估了北極的安全環境, 認識到北極地區內大國競爭和軍事對抗已經加劇, 地區安全風險顯著提升。不同于20世紀下半葉的美蘇兩極對抗, 如今的北極競爭雖有冷戰的影子, 但中國的參與和中俄的合作已經成為北極大國競爭地緣政治的新轉折[27]。北極已經形成美國和北約與俄羅斯兩相競爭的態勢, 有觀點將其稱為“新冷戰”[20], 大國競爭尤其是俄美軍事對抗的加劇阻礙著北極地區的國際合作。

美國與俄羅斯軍事對抗加劇, 與中國沖突加深。2014年烏克蘭危機后俄羅斯與西方關系急劇惡化, 俄加快北極軍事部署, 美國和北約也增強了北極地區的軍事力量。俄羅斯大力建設北極軍事基礎設施[28], 于2021年1月正式將北方艦隊升級為第五軍區; 美國在2020年至2021年間密集發布北極文件, 與北歐國家開展聯合軍演。美國與俄羅斯的對抗正在加劇[29]。與此同時, 美國高度關注中國在北極的動向, 將中俄聯合作為其北極安全化的動因。2019年5月, 美國時任國務卿蓬佩奧在羅瓦涅米發表講話, 將北極定義為“地緣政治沖突的新領域”, 并指責中俄在北極的行動; 2020年7月, 美國時任空軍部長巴雷特在大西洋理事會上批評俄羅斯在北極的軍事行動, 同時指責中國在北極的存在是“掠奪性經濟行為”,損害地區利益[30]。

瑞典認為其國家安全依賴美國和北約的保障, 因此與中國關系遇冷。北歐國家“第二波”的報告無一不強調美國和北約對自身安全的重要作用, 作為北約成員國的挪威更是明確表明其安全是基于盟國的支持, 挪威歡迎盟軍在北極地區開展活動[16]; 丹麥表示美國是其在國防領域的主要伙伴[31]; 芬蘭在2019年出臺的政府方案中指出, 為了保持國家的機動和選擇空間,芬蘭將保留加入北約的可能性, 但將參與北約和北歐的合作, 包括與北約的雙邊合作[18]; 瑞典在新版北極報告中表明了其對美國和北約的態度,同樣認為美國和北約對瑞典的安全極為重要, 將深化多邊和雙邊合作。事實上, 瑞典和芬蘭盡管不是北約成員國, 但同樣嚴重依賴美國的安全支持, 它們已經將自己融入到西方的安全保護傘之中[21]。在2014年北約威爾士峰會上, 瑞典和芬蘭成為了北約伙伴關系交互倡議(Partnership Interoperability Initiative, PII)和增進合作機會伙伴關系(Enhanced Opportunities Partnership, EOP)的一部分; 2018年, 瑞典積極參與“三叉戟”軍演, 同年與美國和芬蘭簽署三邊協議, 擴大防務。瑞典已經實現了“北約標準化”(NATO-standardized)[26]。面對北極新的雙權力結構, 瑞典在安全上依賴美國和北約, 意味著不可避免地與俄羅斯和中國的關系遇冷。包括瑞典在內的北歐國家對俄羅斯的態度集體轉向, 與俄關系普遍惡化; 對于中國, 鑒于近年來中瑞關系惡化[32], 瑞典對中國的態度是不友好的。

瑞典應對地區安全形勢惡化的措施有四個方面。一是強調遵守國際法和國際秩序的重要性;二是加強北歐國家在利益一致性問題上的合作;三是加強北極理事會、巴倫支合作機制的作用,支持歐盟增強北極參與度, 以多邊的方式解決爭端; 四是促進俄美關系緩和, 降低地區緊張局勢,例如, 瑞典總理在2021年2月4日北極前沿會議上表示: 美國新政府與俄羅斯在北極開展合作的可能性很大, 這有利于所有北極國家, 也有利于地區的安全與穩定[33]。但同時要看到, 大國的國際關系會影響北極的地區關系, 美國與中俄的對抗加劇, 加之瑞典嚴重依靠美國的安全保障, 瑞典不可避免地會被拖入北極的沖突之中。地區的沖突阻礙國際合作, 瑞典與美國的安全捆綁降低了其政策靈活性, 推動國際合作也將受限, 其和平、穩定與可持續的北極發展目標要想實現, 仍任重道遠。

4.2 “藍色圈地運動”制造北極海域權屬爭端

北極地區蘊含豐富的漁業、礦產和油氣資源,但由于該地區的國際法不完善, 致使北極國家在海域、大陸架的資源劃分以及航道管轄問題上的爭奪愈演愈烈[34], 相關國家就資源和權利的歸屬早已展開“藍色圈地運動”, 爭奪和解決的方式就是劃界。

第一, 北極國家間200海里內相鄰海域劃界問題。目前俄羅斯與挪威、加拿大與丹麥、冰島與挪威、丹麥與冰島、丹麥與挪威的劃界問題已基本解決; 但美國和俄羅斯關于白令海與楚科奇海海區的邊界、美國和加拿大關于波弗特海的邊界問題尚未達成有效協定[35]。但這些問題大部分已經得到解決[36], 不是北極海域最主要的法律爭議。

第二, 北極海域200海里外大陸架劃界問題。該問題是北極海洋問題的主要方面, 是法律確權與測繪技術的混合體[37]。俄羅斯、挪威和丹麥曾分別向聯合國大陸架界限委員會提交過外大陸架劃界申請案, 但最終都以未被認可或自動放棄而收場[38]。解決該問題的困難在于, 各國主張的界限范圍存在大面積重疊, 如果各國的要求均得到滿足將會使北極國際海底區域制度面臨空心化的危險[38]。

第三, 北極航道的“內水化”管控問題。由于東北航道、西北航道大部分需要經過俄羅斯、加拿大的附近海域, 兩國基于經濟和安全的考量均主張北極航道是其國內航道, 并通過國內立法實現內水化管控[39], 例如國際商船通行東北航道時須使用俄羅斯的破冰船引航, 加拿大則將其北極地區內的西北航道視為內水, 并將其安全化[21]。沿海國的海域管轄權與他國的航行自由權之間的矛盾增加了地區沖突的風險。

對于北冰洋大陸架劃界和航道管轄權爭奪的應對方法, 瑞典秉持一貫的態度。一是遵守國際法, 《聯合國海洋法公約》和《極地規則》是北極國際法的核心部分, 域內外國家均需遵守。二是通過雙邊或多邊協定解決爭議。北極國家的大陸架劃界問題可以通過雙邊或多邊磋商并簽訂協議解決, 對于航道管轄的問題還可通過外交途徑解決。三是發揮國際組織的爭端解決作用。瑞典主張通過國際組織的制度化多邊形式解決權利沖突, 充分發揮北極理事會、巴倫支歐洲北極理事會和聯合國大陸架界限委員會等組織的爭端化解作用。

4.3 極地基礎設施升級困難

北極地區的科學研究、經濟發展和居民生活需要良好的基礎設施支持, 既需要港口、機場、鐵路和管道等傳統基礎設施, 也需要破冰船、大型極地科考船等具有北極特色的基礎設施, 以此加強北極的陸路和海洋運輸、物流網建設, 優化居民交通條件。但是現狀不容樂觀, 目前存在北極海陸聯運物流網絡不通暢[40], 交通基礎設施建設融資難[41-42],各國基礎設施升級能力差別大等難題[41]。對于北極開發中基礎設施的建設難題, 瑞典在新版報告中也對應的提出了關注極地研究、可持續經濟發展和居民生活條件提升三個方面。

第一, 極地研究的基礎設施。瑞典最早在1758年就已開始北極科學考察, 但由于北極極寒的環境, 科研基礎設施至今仍存在不足[12], 瑞典正在升級北極科研基礎設施。一是破冰船, 瑞典目前擁有世界領先的極地科考破冰船“奧登”號(Oden), 并準備建造更為重型且不損害環境的科考破冰船; 二是科學考察站, 瑞典北部的阿比斯庫觀測站已經運行一百多年, 瑞典正在對其進行改造; 三是氣象觀測系統, 瑞典正在更新氣象觀測設備, 以提高氣候變化預測模型的精度和準確性。

第二, 發展可持續經濟的基礎設施。北極地廣人稀, 長途的人員和貨物運輸需要良好的運輸基礎設施, 目前, 巴倫支地區的鐵路已經不能滿足日益擴大的運輸需求, 各國正在協商解決這一問題[43]。瑞典已經開始在其北部港口城市基律納建設連接挪威東北部港口城市希爾克內斯和芬蘭北部城市羅瓦涅米的鐵路, 盡管這條鐵路線存在爭議[44]; 未來, 跨歐洲運輸網絡的核心通道將連接瑞典與挪威的不凍港城市納爾維克和芬蘭的奧盧[12]。

第三, 提升居民生活條件的“數字基礎設施”。瑞典境內的北極地區目前面臨著勞動力外流和人口老齡化等問題, 瑞典政府正大力推動“數字基礎設施”的建設, 打造更具吸引力的生活環境。一是在經濟領域, 政府正對網絡寬帶大力投資, 努力讓所有家庭和企業都獲得高質量的數據服務; 二是在教育領域, 網絡遠程教學可以克服地理距離遙遠的問題; 三是在醫療領域, 數字基礎設施可以實現遠程治療, 改善常住人口較少地區獲取良好醫療條件困難的情況。

5 結語

氣候變暖作為一個“威脅乘數”, 通過作用于北極的資源和航運價值, 提升地區地緣戰略重要性, 最終引來大國為了資源、經濟和安全的競爭。2020年前后, 北歐國家接連推出新版北極戰略, 形成“第二波”發布高潮, 這一地區性現象與中美俄在全球層面的權力格局質變緊密相關, 北極的安全環境正在惡化。瑞典作為“第二波”中最先發布北極戰略的國家, 關注到了國際和地區形勢的“新變化”, 在2020年11月出臺的新報告中重新評估了北極的地緣安全風險,新增或調整了對中美俄的態度。瑞典在當今北極安全局勢日趨嚴峻的背景下堅定地選擇了團結美國和北約, 可以預見, 安全領域的美國化將在未來較長一段時期內主導瑞典的北極政策,瑞俄、瑞中關系將長期遇冷, 且不排除更為惡化的可能。

中國在2018年發布的《中國的北極政策》白皮書中指出, 中國本著尊重、合作、共贏、可持續的原則參與北極事務, 促進北極的和平與穩定[45]。但中國友好合作的態度并沒有消除瑞典對中國的警惕。鑒于美國對中國的對抗政策、中國擴大參與北極事務的現實以及中國在經濟和外交上的態度[32], 瑞典自2017年以來對中國的批評聲急劇增多, 兩國關系近年來持續走低。在此背景下, 中國可以從以下三方面開展溫和的中瑞北極合作。第一, 在未來較長一段時間內開展謹慎的經濟合作。鑒于目前中瑞關系惡化的現實以及背后的大國因素, 中國需要在雙方關系緊張時期暫停涉及安全因素的投資, 短期內不進行廢舊軍事基地收購、機場或深水港口建設和礦產資源勘探等項目, 不加重瑞典對中國“強制性經濟外交”的認識。第二, 漸進開展極地科研合作。通過共同開展北極科考、共建研究站等方式擴大兩國學界的交流, 以低級政治領域的合作帶動兩國關系的改善。第三, 發展兩國旅游業。可以通過增加兩國直達航班和旅行社數量等方式發展兩國旅游業, 促進經濟的同時增進對彼此的了解, 改善瑞典民眾對我國的負面認識。總之, 中國應秉持真誠友好的態度, 從小范圍低級政治領域逐步推動中瑞合作, 且要做好較長時期內兩國關系無法出現根本性好轉甚至隨時惡化的準備, 謹慎處理兩國關系。