讓積極生育支持措施更好落地見效

〉〉〉〉〉中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授 李志明

廣大黨員、干部和群眾。

3小時（講課2小時，討論1小時）。

廣大黨員、干部和群眾通過對本課的學習，準確掌握《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》的亮點，充分認識積極生育支持措施在落實過程中面臨的難點和挑戰，從而全方位落實積極生育支持措施，推動實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展。

2022年7月25日，國家衛生健康委、國家發展改革委等17部門印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求加快建立積極生育支持政策體系，為推動實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展提供有力支撐。

《指導意見》的出臺，有著較為深厚的時代背景。一方面，從更為宏觀的人口發展背景來看，這是對我國人口生育水平持續下降、連續多年保持低位的綜合性應對。根據第七次全國人口普查數據，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低生育水平。低生育率是當前我國人口發展呈現出的新情況新變化之一，也是我國面臨的一個新挑戰。另一方面，從更為具體的生育支持政策背景來看，這是貫徹中央決策部署、落實現有法律法規、回應人民群眾期盼的重要舉措。2021年6月，中共中央、國務院印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，配套實施積極生育支持措施；2021年8月，全國人大常委會修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》，規定“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負

擔”；2021年12月，中央經濟工作會議強調“推動新的生育政策落地見效，積極應對人口老齡化”；2022年《政府工作報告》提出“完善三孩生育政策配套措施”；此次《指導意見》的出臺，則是呈現出了一張全面而精細的路線圖。

2022年1月1日，在江蘇省南京市江寧醫院，醫護人員跟一個新生兒握手。圖：方東旭/新華社

一、《指導意見》的亮點

國家衛生健康委、國家發展改革委等17個部門共同就生育支持的議題發文，尚屬首次。各部門綜合施策，圍繞提高優生優育服務水平、發展普惠托育服務體系等方面，推出了提高家庭嬰幼兒照護能力、加快完善住房保障體系等20項舉措。《指導意見》通盤考慮、綜合施策、精準發力，著眼于緩解社會普遍關注的適齡夫婦“不敢生”“不想生”難題，針對婚嫁、生育、養育、教育這些重點環節，提出財政、稅收、保險、教育、住房、就業等方面的積極支持措施?！吨笇б庖姟分饕咙c體現在以下幾個方面。

（一）在提高優生優育服務水平方面

《指導意見》致力于解決生育群體的急難愁盼問題，系統性地幫助家庭樹立生育信心，提出了改善優生優育全程服務、提高兒童健康服務質量、加強生殖健康服務、提高家庭嬰幼兒照護能力等措施。為進一步完善具有中國特色的婦幼保健體系、緩解兒童看病就醫難問題，《指導意見》明確了提高優生優育服務水平的量化指標：各省、市、縣級均應設置1所政府舉辦、標準化的婦幼保健機構；“十四五”期間，中央預算內投資支持開展10個左右兒科類國家區域醫療中心建設項目。針對年輕孕產婦的新需求，《指導意見》人性化地提出，擴大分娩鎮痛試點、提升分娩鎮痛水平，推進輔助生殖技術制度建設；還提出指導地方綜合考慮醫保（含生育保險）基金可承受能力、相關技術規范性等因素，逐步將適宜的分娩鎮痛和輔助生殖技術項目按程序納入基金支付范圍。為提升對嬰幼兒的醫療服務水平，《指導意見》明確通過兒科類國家區域醫療中心、兒科醫療聯合體、基層兒童保健服務網絡、基層醫療機構兒童保健門診標準化建設等多種手段，加強0—6歲兒童和孕產婦健康管理服務。

將小麥醬油的pH值穩定在6.5，導致醬油的總氮和氨基酸態氮含量略有下降，但醬油中游離谷氨酸含量上升38.56%。

（二）在發展普惠托育服務體系方面

《指導意見》提出從增加普惠托育服務供給、降低托育機構運營成本、提升托育服務質量等維度予以支持。嬰幼兒無人照料一直是阻礙生育的首要因素。目前，托育機構以社會力量投資為主，2021年全日托平均每個孩子的托費為2700元/月，一線城市普遍高于7000元/月，這超過了絕大多數家庭的可負擔能力，迫切要求給政策、給補貼、給優惠，把托育機構運營成本降下來，把托育服務價格降下來，減輕家庭的養育負擔。因此，《指導意見》圍繞增加供給、降低成本、提升質量等方面，進一步明確了加快發展普惠托育服務的具體支持舉措。在增加供給上，著重增加普惠性托育服務、加大投資支持力度。《指導意見》要求，通過拓展社區托育服務功能，支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務，建設社區服務網點，探索家庭托育模式，鼓勵和支持有條件的幼兒園向下延伸招收2—3歲幼兒等多種渠道，有效擴大普惠托育服務供給；同時，拓寬托育建設項目的申報范圍，中央預算內投資給予建設補貼，對符合條件的普惠性項目給予適當支持，通過中央預算內投資支持和引導，實施公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務定項行動，帶動地方政府和社會投資。在降低成本上，著眼于規范各類服務收費、減輕托育機構經營負擔，《指導意見》明確公辦托育機構收費標準由地方政府制訂，加強對普惠托育機構收費的監管，合理確定托育服務的價格；提出不斷完善規劃、土地、住房、財政、投融資、人才等方面的支持政策，對托育機構的水電氣熱按照居民生活類價格執行，各地也要出臺支持托育機構發展的一攬子政策，同時在一些特殊時期，建立托育機構關停特殊情況應急處置機制，落實疫情期間的紓困政策。在提升質量上，《指導意見》提出，相關部門要組織開展全國嬰幼兒照護服務示范城市的創建活動，推動各地積極落實中央要求，加強對托育服務機構的指導支持，促進托育服務高質量發展；研究制定托育服務相關制度規范，大力發展多種形式的托育服務，實現托育服務形式多樣、方便可及。

（三）在減輕生育養育教育負擔方面

《指導意見》從完善生育休假和待遇保障機制、強化住房和稅收等支持措施、加強優質教育資源供給等方面著手出臺支持措施。在減輕生育負擔上，《指導意見》提出，各地要完善生育休假政策，采取切實有效措施保障職工假期待遇。完善生育休假政策，旨在減輕家庭生育養育成本，實現對生育養育過程的保護。《指導意見》還提出，完善生育保險等相關社會保險制度，國家統一規范并制定完善生育保險生育津貼支付政策，強化生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等保障作用，保障生育保險基金安全。在減輕養育負擔上，《指導意見》提出，通過強化住房、稅收等支持措施，幫助有未成年子女的家庭減輕養育負擔，如加快發展保障性租賃住房，促進解決新市民、青年人等群體住房困難?！吨笇б庖姟愤€提出，要進一步完善公租房保障對促進積極生育的支持措施，如符合條件且子女數量較多的家庭可直接組織選房，住房政策向多子女家庭傾斜。在減輕教育負擔上，《指導意見》強調，通過提高學前教育普及普惠水平和義務教育均衡發展水平等舉措，加強優質教育資源供給。

（四）在構建生育友好的就業環境方面

《指導意見》著眼于“職育沖突”這個當前阻礙生育的重要因素，提出鼓勵實行靈活的工作方式、推動創建家庭友好型工作場所、切實維護勞動就業合法權益等措施。在構建生育友好的就業環境方面，《指導意見》首次將“推動創建家庭友好型工作場所”納入生育支持措施，明確提出推動用人單位將幫助職工平衡工作和家庭關系相關措施納入集體合同和女職工權益保護專項集體合同條款，用人單位可結合生產和工作實際，與職工協商采取彈性上下班、居家辦公等方式，為職工接送子女上下學、照顧生病或居家子女等提供便利；女職工比較多的用人單位應當建立孕婦休息室、哺乳室，配備必要母嬰服務設施；鼓勵有條件的用人單位、學校、社區、群團組織等開展寒暑假托管服務；支持有條件的用人單位為職工提供福利性的托育機構，滿足職工撫育托育等需求。這些措施都極具現實指向性和可操作性，體現了對女性就業的關愛。

二、進一步完善和落實積極生育支持措施面臨的難點和挑戰

《指導意見》出臺后，積極生育支持政策體系的主體框架已經建立。但是，進一步完善和落實積極生育支持措施，仍存在不少難點和挑戰。

（一）各地各級對積極生育支持措施的思想認識還需進一步統一

實施三孩政策及配套的積極生育支持措施是新時代人口工作的一項重大改革。從20世紀70年代開始，中國實行了數十年的計劃生育政策，長期以來形成的與計劃生育政策相適配的思想觀念、政策法規、體制機制需要徹底變革。當前，許多社會成員對人口問題以及生育政策轉變的嚴峻性、重要性、復雜性認識還不足，對新時代群眾的婚育觀念、生育選擇的變化了解還不深。例如，有觀點認為，生育孩子純屬個人及家庭事務，與國家和社會無關，因而并不需要出臺專門的支持措施；有觀點認為，中國的總和生育率并沒有下降到統計數據所示的程度，如果采取過度積極的生育支持措施，有可能導致人口暴增，并大幅度推高人口撫養比；有觀點認為，生育率下降是經濟社會發展的必然，像韓國等許多國家已經出臺多種鼓勵生育的辦法，但是收效甚微，中國采取積極生育支持措施意義不大。由此，一些地方、一些部門對實施積極生育支持措施的決心還不夠大、辦法還不夠多，效果也并不明顯。

（二）生育基礎遭受削弱，致使推動實現適度生育水平面臨困難

具體來說，削弱生育基礎的因素主要包括三個方面。一是育齡婦女特別是生育旺盛期育齡婦女規模下降。根據國家衛生健康委披露的數據，“十三五”時期，20—34歲生育旺盛期婦女年均減少340萬人，2021年相比2020年減少了473萬人，這是導致出生人口數量下降的重要因素。二是年輕人婚育觀念發生顯著變化，晚婚晚育、不婚不育現象增多。雖然我國依然維持著普婚普育的傳統，但“90后”“00后”作為新的婚育主體，絕大部分成長和工作在城鎮，受教育年限更長，面臨的就業競爭壓力更大，晚婚晚育、不婚不育的比例在這些人口隊列中逐漸增加，婚育推遲現象十分突出。目前，中國女性、男性法定結婚年齡分別為20歲、22歲，晚婚年齡分別為23歲、25歲。1990—2010年女性平均初婚年齡從22.0歲推遲到23.9歲，男性平均初婚年齡從23.6歲推遲至25.9歲，女性、男性平均初婚年齡分別在1996年、1998年超過晚婚年齡?；橐鐾七t增加了女性終身不婚的可能性，進一步抑制了生育水平。三是不孕不育人群增多。生育年齡推遲、環境污染、不良生活方式（日夜顛倒、久坐、缺乏鍛煉、長時間使用電子產品、吸煙、酗酒等）、生殖衛生保護缺失等導致育齡人群中不孕不育率上升。

湖北省天門市婦幼保健院醫護人員對家長開展新生兒護理培訓。圖：新華網

（三）群眾關切的生育養育等方面的難題尚未得到真正有效破解

當前，經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂仍然是制約生育率回升到適度水平的主要因素。在經濟負擔方面，隨著經濟社會發展，教育、醫療、住房等多重因素影響下的生育養育教育的直接成本居高不下，致使家庭在做生育決策時必須考慮未來可能的教育、醫療、住房等費用，加大了年輕人生育顧慮。當前，中國教育成本（主要包括幼兒園及小學、初中、高中階段學雜費以及大學學費和生活費等）相比以前明顯攀升；由于環境污染、工作生活壓力加大及人口老齡化等原因，患病率上升，病因越來越復雜，醫療費用持續上升；房價快速攀升，居民債務壓力快速上升，給家庭撫養孩子帶來了很大壓力。在子女照料方面，中國持續走低的生育率導致家庭規模“小型化”，1953—2020年以實際共同居住統計的中國家庭戶規模從4.36人下降到2.62人。從血緣關系看，“80后”“90后”獨生子女組成的家庭實際面臨“四二一”家庭結構，即四個老人、一對夫妻、一個孩子。雙方均為獨生子女的夫婦需要贍養四個老人，如果再生育多個孩子，則生活壓力更大，家庭養老負擔重、嬰幼兒無人照料對生育意愿形成明顯擠壓，再加上相關配套支持政策不太銜接，托育等公共服務不太健全，讓許多年輕人在生育問題上猶豫不決、望而卻步。在女性工作與家庭平衡方面，生育、看護、培養孩子需要花費大量的時間和精力，這就是家庭、女性的機會成本。女性需要更多平衡工作和家庭，已婚未育女性在工作中更易遭受性別歧視。盡管我國保護女性就業權益的相關法律法規不少，但是職場的性別歧視仍然較為嚴重。1990年以來，我國女性勞動參與率與男性的差距趨向擴大，在性別歧視度較高的情況下，女性勞動參與率越高，生育的機會成本越大，女性越不愿意生育。

三、讓積極生育支持措施更好落地見效

毋庸諱言，隨著經濟社會發展到一定階段，低生育水平已是人類面臨的普遍困境。在這方面，發達國家尤甚，中國面臨的形勢也較為嚴峻。近年來，我國人口出生率連年走低，人口將進入負增長階段，適齡勞動力總量及其占比在減少，而老齡、退休人口總量及其占比在增加，致使社會總撫養比不斷上升。當下，亟需全方位落實積極生育支持措施，推動實現適度生育水平，促進人口長期均衡發展。

（一）更加積極主動營造婚育友好的社會氛圍

人口生育不僅是個人的家事，更是關系中華民族長遠發展的國事。更加積極主動營造婚育友好的社會氛圍，有利于釋放生育潛能，減緩人口老齡化進程，促進代際和諧，增強社會總體活力，為高質量發展提供有效的人力資本和內需支撐。因此，各級各地要深入學習貫徹黨中央決策部署，提高政治站位，切實把人口工作擺上重要位置。橫向看，各地區各部門要注重統籌協調，形成工作合力；縱向說，必須持續用力、久久為功，不斷總結積累工作經驗。只有橫向縱向共同托舉，不斷織密政策保障網，才能營造婚育友好的社會氛圍，從而促進人口長期均衡發展。例如，按照《指導意見》的要求，各類媒體和群團組織要充分發揮作用和優勢，積極開展人口基本國情宣傳教育，弘揚中華民族傳統美德，倡導適齡婚育、優生優育，推進婚俗改革和移風易俗，破除婚嫁大操大辦、高價彩禮等陳規陋習，培育積極婚育觀念。

例如，各地要完善生育休假政策，幫助職工平衡工作和家庭關系，促進公平就業和職業發展。結合實際完善假期用工成本合理分擔機制，明確相關各方責任，采取切實有效措施保障職工假期待遇。又如，提高優生優育服務水平，既需要“支持隔代照料、家庭互助等照護模式”，又必須“擴大家政企業上門居家嬰幼兒照護服務供給”；提高學前教育普及普惠水平，既必須突出政府投入為主，又需要家庭合理分擔。

（二）增加資源投入，大力發展替代性與賦能性托育服務

充分考慮土地規劃、服務人口半徑、家庭收入等情況，統籌托育服務設施數量、規模和布局，在條件允許的情況下可考慮進一步加大普惠性托位的比重。具體而言，可通過場地支持、優先保障建設用地、財政補貼、稅收優惠、水電氣優惠等政策措施，幫助托育機構降低運營成本、提供家庭可負擔的普惠托育服務；面對當前規范化程度較高的托育服務機構政策標準，可考慮社會、市場的實際情況，在確保安全、規范的基礎上，適當降低場地面積等門檻，減輕機構選址難、成本高、風險大等困難；可進一步發揮機關企事業單位和其他公辦機構的作用，鼓勵其利用自有土地或設施開辦托育園，這有助于緩解政府資金壓力，使更多主體參與其中。

一是扶持市場主體參與托育服務供給。在對托育服務市場進行調研、對托位進行測算的基礎上，可出臺標準適宜的扶持政策，引導部分有主觀意愿、符合條件的托育機構轉型提供普惠托育服務；要重視托育服務質量的提升，促進形成具有差異化的品牌體系，鼓勵托育機構提供多層次、多樣化服務，滿足不同家庭需求，促進托育服務行業的良性運轉；對于部分尚未成功登記備案的托育機構，為充分激活存量資源，可幫助有條件的機構實現合規化。二是鼓勵發展托幼一體化服務。可進一步制定全國性的托幼一體化扶持政策，對財政保障、人員編制予以規定，尤其需注重對公辦園和普惠性民辦園的公平扶持。同時，推動幼兒園教育和托育服務有效銜接，重視課程內容的連續性、教學策略的過渡性等問題。三是探索規范發展家庭式托育服務。可探索對家庭式托育服務的合理引導和管理，研究制定家庭式托育服務的設置標準、質量評估指標體系等行業規范，對家庭自有住宅的使用規范、托育服務點鄰里關系協調、合理監管等問題進行探索。

可探索為家庭提供公益性科學養育指導服務。在服務內容上，可通過入戶指導、親子活動、家長課堂等多樣化方式，提供面向兒童和家長的養育方式指導、兒童早期發展干預等服務，使家庭能夠有與兒童開展積極互動、建立安全依戀的技能以及為兒童早期發展創建健康養育環境的能力。在服務對象上，既要面向普通家庭，也要探索針對處境不利家庭的科學養育指導服務，在一般性的科學養育指導內容基礎上，還可提供就業培訓、獲取生活資源能力的相關內容，尤其需探索針對農村地區的服務，將農村處境不利家庭的科學養育指導服務列入各級財政計劃，探索可負擔、可復制的兜底保障公共服務機制。在服務主體上，可統籌社區、托育機構、醫療機構、專業社會組織等相關服務資源，尤其可將托育機構的業務范圍延伸到所在社區的家庭科學養育指導領域。在服務質量方面，需重視服務內容、流程的標準化和規范化，入戶指導需滿足家庭個性需求，向家庭提供主動式指導。此外，對入戶指導師的專業素養應有較高要求，可參考借鑒國際經驗編寫入戶指導教程，滿足基本資質和培訓課時要求方可參與服務。

（三）發揮經濟支持兜底性、基礎性功能，建立生育成本分擔機制

根據相關研究估算，全國范圍內至少還有一半的就業女性沒有得到生育假和生育津貼的保護，這意味著她們中的一部分在產假期間缺少獨立的經濟支撐。按照《中華人民共和國婦女權益保障法》倡導的，生育保護是基本的勞動權利，因此需建立健全生育保障制度，使更多人得到生育保護。

在生育醫療費用補償和生育津貼等傳統經濟支持方式的基礎上，應進一步探索適度擴展支持方式和范圍。在稅收減免方面，可加大個稅優惠的力度，適當提高3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除額度；在住房保障方面，可加強對有未成年子女的中低收入家庭尤其是多子女家庭的住房保障，如從增加保障性租賃住房和共有產權住房供給、降低租賃住房稅費負擔、下調貸款利率等方面給予住房支持；在兒童津貼方面，可探索對部分困難家庭發放兒童撫養、教育津貼，加強對困境兒童的分級分類保障，在孤兒保障、特困人員救助的基礎上，將符合最低生活保障條件的家庭納入保障范圍并適當提高津貼水平，部分有條件的地區可試點面向普通家庭的生育補貼制度；針對多子女家庭，可給予更高的子女教育專項附加扣除額度。

可分類分段設置獎勵性產假、陪產假、育兒假期間父母收入的發放標準和津貼來源，主要由社會保險和公共基金承擔，并對用人單位在員工休假期間的社保繳費等相關經濟支出、人力資源缺失以稅收優惠等形式給予適當補償，或對雇傭女職工數量較多的企業給予一定的稅收減免或補貼等優惠政策。

（四）完善時間支持政策，平衡假期制度與就業的關系

可將全國性法定產假適當延長，至少不低于各地中最少的128天，并盡可能達到世界衛生組織建議的哺乳期要求。

這一設置旨在給予父母更充分的育兒時間，引導父親分擔育兒責任和家務勞動，推動性別分工平衡。在相關假期制度中，需注重父母雙方共同休假，并規定父親的休假配額。在孩子1歲前，可為父親設置總計1—2個月的陪產假和育兒假，這一時長是對已有地方規定最長30天陪產假的延續；可為母親提供4—6個月的育兒假，其與產假合并后的休假時長大約在10—12個月，略高于目前各地執行的產假平均時間，但低于OECD（經濟合作與發展組織）國家母親育兒假和家庭護理假（基本沒有工資或工資很低）的平均時間35.8周。在孩子1—3歲期間，參考已有地方性政策，每年可給予父母各10天育兒假。此外，可將育兒假延長到6歲，在孩子3—6歲時，每年給予父母各5天育兒假。盡管家庭在兒童進入幼兒園階段后所需花費的照料時間減少，但仍需應對兒童在集體生活中更容易出現的傳播性疾病等狀況。

一方面，實行靈活的假期政策和工作時間安排，能使員工更容易回歸工作崗位，并縮短回歸的時間。在假期政策方面，可根據父母需求，允許實行各種靈活方式，如連續休假或分隔休假、父母的休假時間分開或合并；一天中的部分時段休假或全天休假；哺乳假累計折算成完整假期等。在工作時間方面，可鼓勵用人單位為父母提供彈性工作制度，如錯時工作制、以工作任務為導向的彈性工作制、工作輪班、居家辦公等，或按一定比例縮短工作時間，并將其與父母陪產假和育兒假的靈活使用政策相結合。另一方面，加強對女性的就業保障和就業支持。在就業保障方面，由于就業歧視的隱蔽性和用人單位的相對強勢地位，需加強對孕產期女職工的解約保護和勞動保護，進一步細化女性就業權利保障的法律規范，如侵權形式、責任主體、法律責任等，完善對政策執

行的主體監督和程序監督，拓寬女性尋求法律救濟的途徑。在就業支持方面，可為職業中斷女性提供公共性就業服務項目，如就業咨詢平臺、信息平臺、就業培訓、就業創業項目等資助服務，通過政府購買專業社會組織服務等方式為女性提供更為細致、個性化的就業支持。

育兒假。圖：朱慧卿/新華社

1.《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》有哪些亮點？

2.結合實際，談談如何讓積極生育支持措施更好落地見效。