地方人大專門委員會建設：歷史沿革與幾點思考

□ 張美玲

一、問題的提出

現代國家普遍實行代議民主制度，由代議機關代表全體社會成員行使法定權力。“國會”“議會”“人民代表大會”等都可以看作代議機關在不同國家和政治體系中的不同表述。為了適應日漸復雜、高度專業的國家管理職能，現代各國的代議機關普遍設置了委員會。議會的立法和決策，很大程度上依靠委員會的專業作用。委員會的履職質效在很大程度上決定著議會的運作效率，故委員會也被稱為“行動中的議會”。就我國而言，人民代表大會的委員會制度是代議制民主制度的重要組成部分，也是代議制民主的一個運行機制。根據憲法以及地方組織法等有關法律規定，縣級以上地方各級人民代表大會按需可設立兩種類型的委員會（本文以地方各級人大設立的委員會為研究對象，不討論地方各級人大常委會設立的委員會，如代表資格審查委員會、關于特定問題的調查委員會及其他工作委員會）：一種是常規設立的委員會，具有明確的任期，經常性地承擔工作任務，如法制委員會、財政經濟委員會等；另一種是臨時設立的委員會，階段性地開展工作，沒有明確任期，僅存續于任務開展期間，如關于特定問題的調查委員會。本文的研究對象為地方人大常規設立的委員會，即地方人大專門委員會（以下簡稱地方人大專委會）。

地方各級人大設立專委會，是我國人民代表大會制度不斷完善、發展的產物。專委會作為人大常規設置、具有專業化職能的機構，承擔著人大及其常委會大量經常性工作，是國家權力機關不可或缺的組成部分。但隨著時間推移，專委會在不斷發展的同時，也面臨著不少問題。本文歸納總結了專委會的建設歷程，簡述了部分國家地方議會委員會的設置及職能，就當前我國地方人大專委會建設存在的一些不足，提出了進一步推動專委會發展的幾點建議。

二、文獻回顧

20世紀80年代起，國內對地方人大專委會研究逐漸增多，研究內容可歸納為三個方面。一是對地方人大專委會制度自身的研究。考洪國、劉劍、崇連山、張明敏等對地方人大專委會的設置產生、法律地位、性質特點、法定職責等開展了綜合研究。黃小鈁對地方人大專委會制度的組織結構、人員結構、關系結構進行了研究。二是對完善地方人大專委會建設進行研究，安徽省、上海市及湖北省宜昌市人大對地方人大專委會的工作機制進行了研究。劉珍提出了完善專委會法律法規設計、健全組織機構設置、調整人員結構配置、加強履職情況監督的建議。史勝軍認為要完善制度設計，增加地方人大專委會設置數量，優化人員配置，健全工作機制。三是對地方人大專委會的立法、監督等職能進行研究。張明敏對地方人大專委會審議地方性法規草案的職能進行了研究。彭世軍提出專委會要處理好地方立法的提前介入及后期參與、法制統一和地方特色、把握重點和信息溝通等三個關系。秦前紅對地方人大專委會的監督工作進行了研究，提出建章立制、鼓勵地方探索、優化專委會設立和人員組成等建議。

與我國地方人大專委會制度相似，其他很多國家的地方議會也設置了各種委員會，協助議會開展活動。任進對地方議會委員會制度進行了比較研究，他歸納指出，西方地方議會委員會對地方立法、決策和監督起到相當大的作用，其職責包括審查有關議案、對特定問題進行調查等。考慮到代表性和區域性，以下簡述英、美、日、韓等國家地方議會委員會的情況。英國地方議會委員會包括兩種類型，即法定委員會和當地自行決定建立的委員會。前者地位受法律保護，主要有警察、衛生、教育和社會服務等委員會，其構成、成員資歷和經驗有相關規定，如農業、教育委員會對其成員的專門知識和經驗有特別的要求。英國地方政府充分利用地方議會委員會進行管理工作，幾乎把所有工作委托或者授權委員會去開展。美國地方議會基本都有參議院和眾議院，參眾兩院都設有各種委員會，分別是常設委員會、特別委員會和兩院聯合委員會。其中，設置常設委員會一般由議會議事規則確定，一般按行業或者專業劃分，相當細致，各州普遍設置的有教育、農業、財政、衛生、商業、勞工等委員會，其主要職能包括審議議員提出的立法議案，以及通過與對口行政部門經常性、廣泛性接觸，協助議會開展監督工作。日本地方議會設有三種委員會，分別是常任（常設）委員會、議會運營委員會和特別委員會。常任委員會的數量與所在區域人口數量成一定比例，其名稱及組成人員數量由當地自主規定，主要職責是調查屬于其部門內的事務及審查議案、陳情等。韓國地方議會設立委員會，包括常任委員會和特別委員會，常任委員會是處理地方自治事務的常設機構，主要審議議會中提交的立法議案和其他委托辦理事項。

三、地方人大專委會建設的歷史沿革

從起源看，設立地方人大專委會是為了解決人大組成人員多、會議規模大與審議時充分討論研究之間的困境。人民代表大會會議和人大常委會會議，代表人數、組成人員都較多，不利于充分討論和有效研究問題。彭真在闡述全國人大設立專門委員會的理由時，也提出過這個問題。彭真曾指出：“過去我們沒有專門委員會時，什么問題都要提到主席團上來，不開代表大會時，則是什么問題都要提到常委會上來，人大常委會因為人多，就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類地討論，所以，工作就不好進行。人大開會也是分組討論，而分組也不是按工作性質分組，所以，我們才考慮要設立專門委員會。”從整體歷程看，我國地方人大專委會的建設經歷了從個別探索到法定設立、從數量較少到各級覆蓋、從制度缺乏到相對規范的過程，反映了地方人大制度的逐步發展和日趨完善。1954年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》對地方人大設立委員會作了明確，但此時的委員會僅是代表大會舉行期間的臨時性機構，不是常設機構。1957年，全國人大常委會提出了健全人民代表大會制度的幾點意見的報告，建議省級人大設立委員會，但未得到落實。直至1979年頒布《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法），揭開了地方人大專委會建設的序幕。本文以1979年為起點，將地方人大專委會的建設歷程歸納為三個階段，具體如下：

1979年頒布的地方組織法雖未提及設立人大專委會，但規定縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，其可根據工作需要，設立辦事機構。以此為據，上海、江西等地人大常委會設立了一些專門委員會，這實際上是日后的地方人大專委會。1982年，為加強全國人大組織建設，憲法對全國人大設立專門委員會作出明確規定，但考慮到各地情況差異，對地方人大設立專門委員會的問題未作出統一規定。同年，五屆全國人大五次會議在討論地方組織法修改草案時，有代表提出了設立專門委員會的建議，但當時被認為實踐經驗過少，沒有被采納。雖然沒有法律依據，1983年省級人大換屆選舉時，不少地方仿效全國人大設立專門委員會的做法，探索設立了專門委員會，如河南、江西、湖南等。這一階段，國家法律層面缺乏明確規定，設立專門委員會僅是個別地區的一種嘗試和探索，還不是法定和普遍的做法，因此，這個階段可看作是地方人大專委會建設的初步探索階段。

1986年，地方組織法進行了第二次修正，規定“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可設法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會”，同時明確了各專委會的職責。這是國家法律首次明確地方人大專委會的法律地位和法定職責，是地方人大專委會制度正式確立的標志。雖然法律規定是“根據需要”設立專委會，但實踐中，大部分省級人大都設立了專門委員會。到1998年九屆人大之始，全國僅有3個省級人大沒有設立專門委員會。2004年，地方組織法進行了第四次修正，對專門委員會成員任免規定進行了微調。這段時間，江蘇、吉林、黑龍江、上海等地通過地方立法出臺了專門委員會工作條例，進一步提高了專委會建設法治化、規范化、科學化水平。2005年，全國人大常委會辦公廳出臺了《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》，進一步加強和規范了地方人大專委會工作。2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，明確縣級人大可設立法制、財政經濟等專門委員會。同年8月，地方組織法進行了第五次修正，規定“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會”。自此，國家法律上明確了地方人大專委會的設立延伸到縣一級，在縱向深度和覆蓋廣度上都有質的飛躍。這一時期，可看作是地方人大專委會建設規范發展階段。

2015年修正的地方組織法推動了專委會向基層人大延伸，強化了人大工作的專業性和科學性。自此，黨中央不斷對人大專委會的設置和優化提出要求。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中強調“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”，對地方人大專委會進一步發揮法定職能作出了指引。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，規定全國人大組建社會建設委員會，后續部分地方人大也參照組建社會建設委員會，進一步夯實了地方人大的履職能力。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上的講話中再次強調了優化人大專門委員會組成人員結構的要求。隨著地方人大及其常委會立法、監督、代表等方面工作的加強，專門委員會的職責也有許多新的拓展。為了加強專門委員會工作，發揮專門委員會作用，2022年3月，十三屆全國人大五次會議對地方組織法進行了第六次修改，增加了列名的地方人大專委會、明確地方人大專委會任期，特別是進一步完善了地方人大專委會的職權，為地方人大專委會工作持續向縱深發展提供了堅實的法治保障。綜上，從2015年至今，可看作是地方人大專委會建設的深化拓展階段。

四、完善地方人大專委會建設的幾點思考

如果把1986年看作起點，地方人大專委會建設已走過了36年的不平凡歷程。總體而言，在三十多年的不斷探索前行中，地方人大專委會制度進一步健全，專委會建設取得了顯著進展，履職能力及質效明顯提高，有力推動了我國民主法治建設進程。但同時，也逐漸呈現出一些不足之處，如法律規制不夠健全、議事規則不夠嚴密、人員組成有待優化、辦事機構力量不足等，這些問題制約了專委會職能的進一步發揮。對此，就完善地方人大專委會建設，筆者提出以下幾點建議。

至今，地方組織法已經進行了六次修改，對專委會的設置、領導體制、組成人員任免及任期、職責都作出了相對明確的規定，為專委會制度的深化發展提供了法治保障。考慮到地區和層級差異性，國家法律不宜在專委會的具體數量、名稱，工作規程、議事程序，以及組成人員、辦事機構構成等方面作出過于細致的規定，以給各地留下合理的自由裁量空間。至目前，全國有江蘇、吉林、黑龍江、上海等4個地區通過地方立法出臺了專委會工作條例，其中不乏具有地方特色的規定。如，上海規定專委會的職責之一是“推進長江三角洲區域各省市人民代表大會專門委員會的工作協同”；吉林省規定專委會的組成人員應當有二分之一以上是專職的。因此，建議地方人大根據憲法、地方組織法、立法法、監督法及相關法律的規定，因地制宜，制定規范專委會建設的地方性法規，明確專委會的設置、人員構成、工作職責、議事程序、能力建設等，為地方人大專委會建設行穩致遠提供法治保障。

部分研究指出了地方人大專委會存在組成人員年齡偏高、專職人員較少、專業性不足、與“一府一委兩院”對口部門關系錯位等問題。這些不足制約了專委會專業能力的發揮，不利于專委會工作的高質量發展。栗戰書指出，專門委員會具有法定性、專業性、經常性的特點。因此，建議從優化人員結構、強化專業支撐、運用第三方力量、充分利用信息技術等方面著力，發揮專委會的特點和優勢，進一步提升履職能力和水平。一是優化專委會組成人員結構，充分考慮年齡梯度、專職履職等因素，合理配置從業經歷、研究領域與業務緊密相關的組成人員。二是強化專業支撐。在組成人員以外，聘請專業領域的專家學者、法學專家、實務專家等組成專家咨詢小組或者專家咨詢庫，助力立法、監督等工作。組建專業人大代表小組，發揮代表貼近群眾、了解民情且熟悉某一領域的作用，提高研究問題和開展監督的專業性和實效性。三是運用第三方力量，通過政府購買服務等形式，在開展立法、監督工作時，委托高等院校、科研機構等進行調查研究，或根據社會關注的熱點難點問題開展專題調研，提升專委會履職科學化水平。四是充分利用大數據等信息化技術手段，搭建和應用立法輔助系統、預算監督系統、代表建議系統等，收集和分析相關數據，逐步實現專委會工作的智能化。

基于法律規定和實踐情況，專委會是專門就某一方面問題而成立的議事機構，其討論研究問題實行民主集中制的原則，集體決定和行使職權，并非“首長負責制”。因此，專委會的工作規則相當重要，制定完善并嚴格執行專委會工作規則是專委會高質量履職的關鍵。建議逐步完善專委會議事規定（包括但不限于出席人員、列席單位、會議紀律、發言要求、公開情況、表決機制），立法、監督、代表工作規定，調查研究工作規定，內部監督規定等一系列工作規則，并根據實際情況適時修改，在履職活動中嚴格執行，強化專委會工作的規范性、權威性。

專委會辦事機構的主要職責是發揮參謀助手的作用，為專委會工作開展提供服務保障。充實辦事機構力量，是專委會工作高質量開展的充分條件。一是建議根據實際情況合理增加辦事機構的種類和數量，省級和地級以上市人大盡可能分設立法、監督等業務處（科）室以及負責綜合性業務的辦公室。二是適當增加辦事機構編制人員數量，并根據專委會的業務范圍提高相關專業工作人員的比例。三是建立常態化的人員培訓機制。不同的專委會對口聯系著不同的政府部門，有的委員會對口聯系著十多個政府部門，需要學習了解和深入掌握的具體業務知識很多。從人大本身的業務看，立法法、監督法、代表法等內容豐富，學好用好這些法律需要大量時間和精力。對辦事機構人員開展常態化培訓，有助于提高委員會立法、監督和代表等工作質量和水平，提升履職效能。

從國外實踐經驗看，西方國家議會中的常設委員會普遍能夠獨立行使部分立法權和監督權。而我國的地方人大專委會，大部分職能內容是協助本級人民代表大會常務委員會開展工作。從地方組織法第三十五條內容看，專委會具有一定自主性的職能有三項：提出有關議案并起草議案草案，對有關問題進行調查研究、提出建議，研究辦理和督促辦理代表建議、批評和意見。2022年6月修改的全國人大常委會議事規則，對專委會“可以就有關問題開展調研詢問”作出規定。綜上，建議探索合理擴大地方人大專委會的監督權，讓專委會可以其名義開展調研、進行詢問、提出建議，進一步加強對“一府一委兩院”的有效監督。