地方人大代表專業小組的制度效能初探

□ 李鵬博

習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調指出，“各級人大常委會要加強代表工作能力建設，支持和保障代表更好依法履職，使發揮各級人大代表作用成為人民當家作主的重要體現。”人大閉會期間如何持續發揮好代表作用,是新時代加強地方人大制度建設的重要課題。作為一項機制層面的創新，“代表專業小組”是指地方人大在閉會期間依托常委會工作，將人大代表按照專業背景、任職經歷、能力特長等劃分成若干個專業小組，集中起來履行職責的一種組織形式。目前，湖南已在兩個領域建立了省人大代表專業小組，株洲、湘潭、湘西自治州、常德等地也相繼組建了市人大代表專業小組，作用發揮日益顯著。代表專業小組以其生動實踐豐富了代表履職的新時代內涵，彰顯出多重制度效能。

對代表進行靈活分組、拓寬代表聯系群眾的渠道，是組建專業小組的最初動因，也是其優勢所在。按照代表法的規定，人大代表在閉會期間以集體活動為主,以代表小組為基本形式。長期以來，按照選區及選舉單位組建代表小組是常態。專業小組采取“專業+區域”的靈活編組方式，突破了以往只按區域劃分代表小組的限制，有力地拓展和深化了代表履職平臺。從拓展一面看，專業小組并沒有替代原有的區域分組，而是在尊重代表意愿前提下，根據代表們的知識、經驗、專業與居住地域，讓代表以專業為紐帶開展自愿組合。經過這樣的組合，代表小組的活動范圍和視野就不再局限于原選區或選舉單位，在不增加新機構、編制、人員前提下，創造了代表履職的新平臺。從深化一面看，專業小組的組建，使代表在做好本職工作和執行代表職務之間建立起內在聯系，增強了代表活動的吸引力和凝聚力，顯著提高了代表履職熱情。如，社會領域省人大代表專業小組是湖南省人大常委會組建的首家省級代表專業小組，由23名具有較強社會領域專業知識、熟悉相關法律、實踐經驗豐富的代表組成。在組建之后的4個月時間里，小組成員累計參加執法檢查、專題調研、履職培訓各項活動共計28人次，展現了社會領域專家和代言人的良好風采。實踐表明，專業小組的編組形式是對按選區組織代表小組活動的必要補充，有效實現了代表活動“廣”和“專”的結合，為代表“優先執行代表職務”提供了基礎性履職平臺。

地方人大專委會是本級人大常設的專門機構，依法履行提交議案、審議議案和報告、協助開展監督等職責。“專業化”是專業小組的本質特征，這和專委會“人大專門機構”的職責定位有著相通之處。通過把專業的人才聚在一起、用專業精神研究專業問題、用專業思考提出專業建議，專業小組實際發揮了“專家智庫”的作用，成為專委會聯系相關領域專家代表的一項工作機制。在各地實踐中，專業小組通常都依托各專委會而組建，活動的范圍和內容也都與各專門委員會的職責職能相對應。專業小組立足自身專業優勢提出的相關意見和報告,既為同級專委會擬定議案建議提供了第一手鮮活材料，也可為專委會審議、擬定相關議案和建議作出全面的分析論證，提供更具專業力度的支撐，切實提高了專委會審議質量和監督實效。如，湖南城建環資領域省人大代表專業小組成立后，先后就國土空間總體規劃的編制、固體廢物污染環境防治法的修改，提出意見建議26條。在中央生態環境保護督察反饋問題整改督辦中，專業小組的建議為環資委依法履職行權提供了有價值的參考依據。實踐表明，專業小組集中了本領域本行業的專業智慧力量，能夠以專業的視角、專門的知識、專題的審議來監督“一府一委兩院”工作，有益補充了專委會的工作力量，切實提升了專委會專業化履職水平。

始終保持與代表的密切聯系是人大工作生機和活力的重要來源。專業小組具有“上聯人大機關，下聯選民群眾”的特點。在實踐中，專業小組通過列席常委會會議，廣泛參與立法調研、起草、論證、評估等立法工作，參加執法檢查、專題調研、專題視察等監督工作，在代表活動和常委會工作之間搭建起直接橋梁，拓展了代表參與人大工作的廣度和深度，深化了代表對人大常委會立法、監督、審議等工作的參與，積極保障了人大代表的主體地位。專業小組的組建使得各小組內部代表的同一性增多、履職需求趨同，有利于常委會各工作機構提供更加優質高效的保障服務。在各小組之間，履職活動的實際成效具備了更強的可比性，對代表進行考核評優等也更具操作性，有助于完善代表履職工作機制。如，2018年株洲率先在市級人大層面探索組建專業小組，同步優化對代表專業小組的考核辦法，結合代表學習培訓、交流座談等代表工作，探索建立專項考評機制，根據專業小組活動開展情況和成果對代表進行考核，并在代表大會上表彰，有效激發了代表履職熱情和創先爭優意識。實踐表明，專業小組作為常委會和代表之間的一條有效聯系紐帶，既提高了代表參與本級人大常委會工作的廣度和深度，讓常委會工作扎根于代表活動之中，也有利于推動代表履職管理，從組織上保障代表執行職務、充分發揮代表作用。

從新時代人大工作面臨的新形勢來看，專業小組的組建順應了人大事務專門化、專業化、精細化的趨勢，具有重要的機制創新意義，可以帶動提升地方人大及其常委會整體履職實效。其作用方式表現為兩個方面：一是便于發揮人大代表的專業優勢，強化人大及其常委會的代表機關功能。代表只有真正深入群眾，專業優勢才能轉化為履職實效。專業小組把專業力量聚集起來，開辟了代表聯系群眾的新渠道，有利于代表更加全面準確地集中民意、更加真實地表達民意、有針對性地提出意見建議，讓代表來自人民、扎根人民的特點優勢得到更好發揮，讓地方人大及常委會工作更接地氣、更惠民生、更得民心，更好代表人民意志行使職權。二是集中開展經常性活動，豐富了閉會期間常委會、專委會議事層次。通過在閉會期間集中代表開展經常性的活動，專業小組機制保證了會議期間人大及其常委會的議事效果，為代表參加兩會審議“一府一委兩院”的工作報告和提出高質量的議案、建議作準備。進一步而言，專業小組機制彌補了會期制度對人大工作造成的局限,拓展了閉會期間常委會、專委會的履職空間，推動常委會職能作用發揮更加充分、決議決定更加科學務實，是一項帶動提升審議質量、增強監督實效的有效運行機制。

做好閉會期間代表工作是一項復雜的系統工程。作為新形勢下加強和改進人大代表工作的一項創新舉措，目前各地人大及其常委會對專業小組的探索還只是初步的，需要在實踐中進一步完善。從理論上揭示專業小組的制度效能，有利于在實踐探索中正確認識其角色定位、職責功能和活動方式，進而更好地推進地方人大制度體系建設。