關于加強基層防雷監管能力建設的探索與思考*

賀德軍，鄧啟俊，李新華

(1.貴州省氣象局政策法規處，貴州 貴陽 550002；2.貴州省氣象災害防御技術中心，貴州 貴陽 550081)

0 引言

按照《政策法規司關于進一步加強防雷安全監管工作的通知》提出的“要創新方式，不斷提升防雷安全監管能力”和“各級氣象部門要將防雷安全監管納入日常工作計劃，將任務明確到崗，責任落實到人”工作要求，結合省政府“全省監管執法工作基層有短板、基礎不牢固”的整改工作要求，為進一步夯實基層基礎，深入了解基層存在的突出問題和實際困難，特對如何加強基層防雷監管能力建設進行調查分析。

2021年3—4月，通過參加中國局政策法規司在貴州的督察調研、省局組織的工作檢查和聯動監管，了解部分市州縣的防雷監管執法、行政審批以及聯動監管實施情況。5—6月，參加省局對社會檢測機構的質量考核、資質申報及評定相關工作，了解社會檢測機構發展和存在的問題，了解基層氣象部門、檢測機構和重點單位的主體責任落實情況。7—8月，通過發放調查問卷、收集監管基礎信息，詳細了解各地監管人員、監管經費、考核、交通工具等情況。9月匯總調研資料，梳理問題和困難，探索解決問題的思路并形成調研報告。

1 基層存在的突出問題及根源剖析

1.1 受人員、經費、考核等客觀因素影響，基層對防雷監管的重視程度不夠

面對考核權重小、預算經費不足、人員緊缺、交通工具不足且隱患多等實際問題和困難，基層普遍存在“不想管”，繼而有“不善管”和“不會管”的問題。

監管人員不足：據統計，全省從事監管工作的有354人中，其中熟悉監管執法的140人，占監管人員的38%，對監管業務相對精通的僅有60人，占監管人員總數的17%，且大部分集中在市州局。

考核權重低：省級對市州局法規綜合考核權重為4.25%(總分400分，即17分)，市州局對縣局級法規綜合考核權重為2.5%(總分200分，即5分)，考核權重偏低，積極性不高。

經費不足：全省90個基層法人單位有7個市州局和22個縣局落實財政預算共245萬元，落實率僅32%，已落實的有50%的額度集中在遵義市及轄區縣局。按近年來的監管實務需求、監管規模以及交通條件測算，遵義和貴陽市局年需70萬元，其他市州局年需20～50萬元不等。全省各地累計監管經費需求為750萬元，目前預算缺口500余萬元，資金短缺67%。

交通工具不足：全省基層90家單位，可使用的監管執法車輛69輛，平均1個單位不足1輛，使用年限普遍超過13 a，行駛里程達20萬公里，安全隱患較多。

1.2 基層在技術支持、人才支撐、培訓管理、裝備配備等有短板，亂作為現象普遍

專業人才缺乏，監管能力不足。全省354名監管從業人員中，81%的本科學歷，30～50歲的監管人員占了70%，但防雷和法律專業只有17%，其他專業占83%。從學歷、專業、年齡結構分析，基層主要的薄弱點和難點在專業人才上，能力不足是短板。在監管中查不出問題，監管流于形式。根據“雙隨機一公開”系統統計，2020年累計抽查982次，共抽查4 011家重點單位，發現問題隱患并整改266項，平均檢查4次或抽查15家重點單位才能發現1個問題，發現問題后依法依規處理的能力嚴重不足。

自主培訓能力不足，集中培訓效果不理想。因基層單位融入地方經濟社會發展的程度日益提高，參與地方事務也越來越多，人少事多的矛盾也日漸突出，對培訓工作普遍重視不夠，自行組織培訓的能力有限，培訓中走過場搞應付的形式主義嚴重，對培訓的考核不嚴格。培訓后對工作改進的幫助不大，基層對培訓的組織和參與積極性都不高。

監管執法裝備不足。基層普遍沒有執法記錄儀、錄音筆等設備，監管執法的過程管理不規范。全省90個基層監管執法單位，僅有22個單位配有部分設備，配備率24%，利用執法裝備規范監管執法過程的就更少。

亂作為現象比較普遍。調研發現，基層市州和縣局在履行防雷裝置設計審核、竣工驗收許可過程中，普遍存在將技術評價交給內部檢測機構“代勞”和竣工驗收許可不規范等問題，特別是縣局，因技術力量薄弱，亂作為現象更加普遍。

對省外檢測機構的監管比較難?；鶎訉Α按蛴螕簟钡氖⊥鈾z測機構，目前還缺少有效的監管手段和約束措施，雖然中國氣象局第38號令有明確要求，但因檢測業務的業主方并未要求檢測機構提供接受監管的相關材料，所以主動報告接受監管的非常少，更因檢測業務涉及其他領域，基層對其實施有效監管還需要進一步探索。

1.3 政企分離不規范，企業運營項目單一競爭力不足，基層面臨監管和專業氣象服務兩頭難

政企分離不規范。為彌補事業經費不足，對企業的規范管理重視不夠，普遍存在急功近利的心態，90%以上的縣局有政企合署辦公和政企人員混用情況，企業經營管理比較粗放。

既監管又合作。據2020年統計數據，貴州省各地專業氣象服務收入合計4 228萬元，其中防雷檢測2 941萬元占70%，其他專業氣象服務1 287萬元占30%。具體統計縣局，96%是防雷有關專業氣象服務收入。防雷檢測作為基層專業氣象服務的主要項目，創收來源非常單一。全省基層氣象部門監管的重點單位有3 902家，與部門下屬企業有合作協議的2 186家，占重點單位總數的56%，其中黔東南、畢節和安順3個市州高達90%，貴陽和遵義2個市局達33%，其他市州局均在50%以上。因此，基層既要處理好與重點單位的業務合作又要開展好監管是第一難，還要處理好與社會檢測機構的管理關系又要開展好專業氣象服務保運轉是第二難。兩難之下，難免會出現選擇性執法、監管底氣不足避重就輕、只查不罰等問題，“打鐵身不硬”“既要管市場又要占市場”等矛盾日漸突出，在經濟社會高質量發展，法治化進程加快的道路上，監管職能風險也越來越大。

1.4 監管人員配備、監管權責劃分和爭取地方財政支持等方面，基層需要政策支撐的呼聲比較集中

對縣級監管職責需要進一步規范，在統籌省、市二級的監管權責基礎上，要突出省市技術支撐，著力提升縣級的監管能力和水平，彌補縣局發現問題和解決問題能力不足的短板?；鶎訌V泛呼吁要進一步明確監管執法崗位，做到有崗、有人、有責、有制度。當前市(州)和縣級政府財政比較困難，沒有省一級的財政文件支持，爭取預算的難度非常大。

2 基層防雷監管能力的思考和建議

在不斷深入推進“放管服”改革、優化營商環境的大背景下，基層既是落實防雷監管執法的前沿陣地，也是責任追究的一線主體，提升基層監管能力的意義重大。根據調研，提出以下思考和建議：

2.1 充分發揮市州局的人員和技術優勢，補齊縣局人才短板

把防雷設計審核的技術支撐統籌到市州災防中心開展，縣局根據審查意見依法履行設計核準和竣工驗收許可，從技術和人員兩個方面，解決基層行政審批可能亂作為的問題。

將防雷有關的企業行為全部集約到市州局下屬企業開展，市州局對各縣局的業務進行統籌管理和業績分配，把縣局的力量集中在業務服務、行政管理和社會管理職責上來。

加強對基層監管工作的督察和調度。把法規建設、監管執法等列入重點檢查內容，強化法規預算管理，加強省級督察作用，圍繞市州和縣局強基礎補短板抓調度，從上至下解決基層重視的問題。

省市縣三級聯動加強對檢測機構的考核管理。充分發揮縣局在日常檢查中的基礎作用，加大對省外檢測機構業務信息的跟蹤管理，突出信息互通和應用。在質量考核中加大檢查結果應用和分值比重，至少占50%，改變合格率計算方式，不再執行單個項目80分合格制，執行所有檢查項目按總得分率計算，單個項目中若存在偽造則整個質量考核為0分，以彌補單個項目存在違規而考核結論依然還是合格的漏洞。

2.2 強化學習培訓的成效考核，加大法規考核權重

加大基層法規考核權重，至少占總分值的10%。把政策法規標準的組織學習、執行情況納入年度考核，強化對基層組織培訓和參訓情況的通報力度，從組織管理上對基層的法規工作予以重視。

以集中培訓和現場培訓為主，視頻培訓和遠程培訓為輔，集中培訓后應有結業考試和證書，成績與年度考核、評先選優和干部提拔等掛鉤，解決不愿學和學用結合率不高的問題。

2.3 規范基層監管權責，狠抓監管隊伍規范管理，任務到崗責任到人

加強對市縣兩級監管隊伍的監督考核，達到省局督察考核抓總、市州局培訓抽查抓能力、縣局主責監管全覆蓋。解決掛名不干事或干事不掛名，形成追責問責可以溯源管理的機制。

進一步厘清省、市、縣三級監管權責，明確監管執法崗位、監管人員名單、監管權責、監管內容和監管形式，把市州局法規科與災防中心、縣局的職責界定清楚，為基層調動力量做好監管執法提供政策保障。

2.4 建立基層法律顧問制度，法規建設預算延伸至縣一級

基層很難招錄到法律相關專業的人才，建議探索基層法律顧問制度，將基層法規建設作為一個科目進行預算管理，既解決在地方財政爭取預算難的問題，還能從制度上確?！皩I的事有專業人才干”，進一步強化法治意識。

2.5 提升管理和服務能力，充分發揮部門資源優勢，大力創建核心技術品牌

建議以市州為單位每年組織一次本區域內檢測機構、重點單位的座談和培訓，深入了解和幫助企業發展，改進服務措施，提升服務能力。

加大經費和人力投入，把省級“雷電精細化監測預警系統”做強做大做優，讓部門下屬企業可以依托該系統延伸服務范圍，拓展專業氣象服務市場，逐步降低防雷檢測業務在專業氣象服務中的收入占比和市場占比。

加大對交通、水利(務)、環境保護、旅游資源開發、風電水電、工農業精加工、重大工程項目等專業專項服務項目的研發投入，開發出專業性強、替代風險低、競爭力較強的專業服務項目，通過科技創新優化專業氣象服務布局，化解基層監管兩難困境。

3 小結與討論

通過調研了解到，在基礎條件薄弱，人力物力支撐不足的現實條件下，貴州省廣大基層氣象部門和干部職工，堅持改革創新，科技自強，主動擔當積極作為。遵義市氣象局將防雷執法納入市綜合執法局統籌推進，既提升了執法力度，還帶動該局的監管執法工作提質增效，上了一個新臺階;黔東南州氣象局研發“防雷監管一碼通”，該局隨時可以調度各重點單位和縣市氣象局的主體責任履行情況，提升了監管效能。

通過調研分析發現，一是統籌市(州)局技術優勢彌補縣局短板，促進市(州)和縣局資源互補;二是要強化學習培訓的組織管理和成效考核，解決學用結合率不高、重視不夠的問題;三是優化監管崗位、人員和權責分配，在權責法定的基礎上用制度進一步予以規范;四是探索基層法律顧問制度建設，加強基層法規預算管理，解決專業人才不足、法規預算不足的困難;五是要全面加強管理和服務能力建設，在履行好法定監管職責的同時，提升專業氣象服務能力，增強基層的基礎保障能力。